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[摘 要]随着社会的发展，文明的推进，法制的日臻完善，法律援助制度为凸显对社会弱势群体的法律“扶贫”应运而生。法律援助制度是法制观念发展的结果，是社会进步与文明的表现；是贫弱者的“诺亚方舟”，是法律界的“希望工程”。以法经济学为逻辑起点，突出法律援助制度的公共物品经济属性，以供给需求理论为基点理性考量法 ，律援助制度，并从制度构建、程序诉求、机构支撑、监督保障多维度构建法律援助制度的发展渠道。
[关键词]法律援助；弱势群体；法经济学；公共物品；社会监督
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)01-0075-06
目前我国正处于急剧转型的关键时期，经济和社会发展在取得了令人瞩目的伟大成就的同时，一些在改革进程中衍生出的与改革初衷相左的社会现象也日益显现，社会弱势群体问题便是其中之一。随着文明的推进，法制的日臻完善，我们不仅对弱势群体经济扶贫，而且还对其法律“扶贫”，法律援助制度应运而生。英国的丹宁勋爵曾说过：“白第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助”。法律援助是国家以法律化、制度化的形式，为某些经济困难或特殊案件的当事人给予减、免、缓费用或提供其他的法律帮助，以保障实现其合法权益，从而完善国家司法公正机制，实现社会平等的一项法律制度。因而，法律援助制度是现代国家法律制度的一个重要组成部分；是法制观念发展的结果，是社会进步与文明的表现；是贫弱者的“诺亚方舟”，是法律界的“希望工程”。
一、公共物品——法律援助制度的經济属性
梳理法律援助500多年的发展历程，它从过去被视为是对穷人的施舍、慈善的行为，上升到公民的政治权利、国家责任，法律援助的进一步社会化已成为文明福利国家的现实走向。制度最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自己的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。法律援助制度也不例外，它与法律法规等制度安排具有相同的性质，都是制度性的公共物品。1954年萨缪尔森(P.A.Samuelson)给公共物品下了一个严格的定义：“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少的物品”。同时，为了更好地分辨公共物品和私人物品，经济学家们又提出了两个标准：物品是否具有消费的排他性(exclusive)和竞争性(rival)。如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性，这种物品就是私人物品；一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性则就是纯公共物品(pure public goods)。
(一)法律援助制度的非排他性
所谓非排他性，意指如果任何人都不必付费而能消费该物品，而要将他人排除在外，不让其享受这种物品，要么是根本不可能，要么是代价高昂。首先，任何人都不可能不让别人消费法律援助制度，即使有些人有心独占对它进行消费，但是在技术上没有办法将拒绝为法律援助制度付费的某些人排除在这项制度的受益范围之外。法律援助制度的消费是集体进行、共同消费的，其效用不能在消费者之间分割。这样，将不付费的个人排除在法律援助制度之外，在技术上是不可能的。符合资格的任何人都能够享受到法律援助制度赋予的权利。其次，社会弱势群体中的任何人在特定情况下都不得不消费法律援助制度，即使有些人可能会不情愿，但却无法对它加以抗拒。法律援助制度的建立是适应公民平等权利要求而产生的，以保障人权的实现为使命。弱势群体经济收入、受教育程度普遍偏低的社会现状决定了其法律知识严重匮乏、法律意识极其淡薄。正因为如此，导致他们在维权时陷于被动，不仅缺乏必要的经济能力，而且也不善于拿起法律武器来保护自己，影响其对自身法定权利的享有和维护。在这种情况下，需要国家运用强制性手段保护其享受与他人同等的司法人权，这不仅是政府尊重人权的显现，也是法律追求公正价值的本质体现。法律援助制度对权益的维护和对人权的彰显使得弱势群体不得不在特定情况下对其加以消费。
(二)法律援助制度的非竞争性
所谓非竞争性，是指一种公共物品一旦被提供，一个人对这种物品的消费并不会减少其他任何人对同一物品的消费机会和消费数量，增加更多的消费者并不会妨碍其他人受益。消费的非竞争性是由利益的不可分割性(indivisibility of benefits)决定的。公共物品一般都具有利益不可分割性，正是由于这种不可分割性，决定了非竞争性包含两方面的含义：一是边际生产成本为零，指的是增加一个消费者对供给者带来的边际成本为零，即增加一个消费者的情况下，供给者不需要追加资源的投入；二是边际拥挤成本为零，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，即这种产品是共同消费的，而且不存在消费中的拥挤现象。因此，排除那些能从公共物品消费中获得正效用的人，既无道理，也无必要。某一千人对法律援助制度的享用，不排斥、不妨碍其他人同时享用，也不会因此减少其他人享用法律援助制度的质量。因此法律援助制度具有纯公共物品的属性，是向所有人共同提供的且在消费上不具有竞争性也不具有排他性的物品。
换一种角度来看，利益问题，特别是利益矛盾和冲突及协调问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。对社会弱势群体实行法律援助，可以增加他们违反制度的行为的机会成本，以使他们遵守基本的法律法规，维护正常的社会秩序，既能够使弱势群体自身利益得以确保，又维护了其他社会群体的利益不受侵犯，进而实现了利益和谐的良好局面。由此可知，社会的全体成员都会从法律援助制度中受益，而绝不仅仅是指那些直接接受援助的弱势群体。法律援助制度完全可以理解为我们所谈论的纯公共物品。
二、制度考量——法律援助制度的供给需求解读
公共物品的产生是由于社会中人们的公共利益和公共需求。在市场运行中，供给需求互为制约，没有供给就没有需求，没有需求同样也没有供给。随着社会法制的健全，法律体系纷繁复杂，法律专业知识很难为一般人所掌握。另外，公民的法律权利意识愈加强烈，“穷人’需要法律援助的机会也愈多，有此“需求”决定了有此“供给”。法律援助制度需求决定法律援助制度供给，当人们在生活中对法律援助制度这种调整手段迫切需要并积极谋求法律秩序的维护时，法律援助制度的供给就必然发生。
(一)供给需求效用的一致性
在普通商品市场，需求者与供给者的利益是相对的，虽然交换能使双方都获利，即所谓的“双赢”，但那也只是在一小范围内使双方妥协的结果，其获得的效用、利益通常是此消彼长的关系，无法实现双方所期待的利益最大化。现代民主政治的国家理论，都宣称国家政府服务于全社会，政府官员是人民 的公仆，法律的制定、颁布和实施都是为了人民的和平、安全和公共利益，即都是为了公众的利益，公众的需要就是国家政府的需要。因此，法律援助制度作为一种公共物品，它的突出目的都是为了满足弱势群体的幸福、安宁和福利的需要。国家在制定法律援助制度的相关规定时，不同于普通市场上供给者以自身利益最大化为目的的生产活动，其一切行为都将以增加人民的效用为目的，与此同时法律制度的供给费用不能直接从需求者的购买中得到补偿，而只能由政府通过税收等非价格性的方式来筹集。总之，人们的利益最大化实现了，国家政府的利益最大化也随之实现，即法律援助制度的需求决定法律援助制度的供给，且二者的效用一致，除此之外国家没有任何自身的目的，其经济含义可以概括为弱势群体法律援助制度供给者与需求者之间效用函数的基本一致性。
(二)供给需求的非市场性
在一般商品市场上，人追求利润最大化的本性使其敏锐的嗅觉无孔不入地抓住人们的需求空缺，无论从需求者还是供给者的角度来看，结果都是出现激烈的竞争。但是法律援助制度是一种公共物品，其供给具有正外部经济效应。法律成本的高低是人们做出法律供给决策的主要依据。从成本效益的角度来看，供给者的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益，所以按照市场价格机制来配置法律援助制度的相关资源，生产者就没有积极性，有效率的供给难以实现，为此需要一个特殊主体——政府来负责供给，这就决定了供给主体具有非市场性，法律援助制度的天然垄断性。国家供给法律援助制度需要花费大量的成本，政府就通过把成本分摊到国家中的任何一个人身上等方法尽量使成本最小化，即采用强制收费来组织资源，供给法律援助制度的有关规定，并通过规模经济来实现效率。相反当个人供给弱势群体法律援助制度时往往得不偿失，因为供给费用将远远大于成本。于是国家选择供给，个人选择等待，搭国家的便车，最终达到纳什均衡，形成了弱势群体法律援助制度供给天然的垄断性。
(三)供给需求的自利性
经济人假设是西方经济学大厦的理论基石，从亚当，斯密开始经过“古典经济人”、“新古典经济人”和“新经济人”三大发展阶段使其内涵和外延日益成熟，它认为，人类存在着尽可能增加自身利益的意愿，经济人就是理性的、自利的、寻求自身利益最大化的人。首先，社会弱势群体作为“经济人”，本性上都是“使自我满足达到最大化的理性主体”，即他们都是追求自身利益最大化的经济人。因而，弱势群体对法律援助制度的需求大小很大程度上是取决于法律援助制度能否满足他们自身利益的最大化。其次，对于现实中法律援助制度优劣的评估，作为制度供给者的国家机关组织有自身的方法和尺度。国家机关组织以其特有的自利性，用国家机关组织内确定的用来指导、规制和评估机构运行和组织成员行为的准确目标与该组织的法定职能、社会公共目标是否一致来对法律援助制度进行评价。此外，国家机关组织在实施一定法律援助行为时，考虑的往往是自身的一些内在目标，而不是以社会公众为目的的社会责任。因此，法律援助制度中供给者的“自利性”决定了国家在实施一定的法律行为时，不只是按照供给需求的一致性为社会公众利益确立和实现法律的价值，常常要顾及或优先考虑自身的特殊利益，从而人为地扭曲了法律的供给。
(四)供给需求的非均衡性
中国社会条件的巨大变化造成公民个体陸差异的迅速扩大，一部分人如农民工、残疾人、妇女等成为社会弱势群体。在社会关系日渐依赖于法律的社会控制手段时，社会弱势群体显然最缺乏自我保护能力，合法权益最易受到漠视和侵害。为了社会的公平公正，法律援助成为首选。但法律援助制度中有限的资源与无限的需求形成了巨大反差，能够有幸享受到法律援助“阳光照耀”的弱势群体则少之又少。如此现状显然是与我国建立法律援助制度的立法精神不相符的。造成这种法律援助供需矛盾的原因，主要有三个方面：(1)经费问题。充足、稳定、持续的资金来源是事关法律援助工作能否持续健康发展的关键所在。现行法律规定，法律援助是政府的责任，应由政府出资建立各级法律援助机构。但是因为中国生产力还不够发达、国家财政压力很大，所以不可能为法律援助机构支出大量费用。(2)覆盖面问题。中国地广人多，法律援助机构在现阶段还很难深入基层。因此，各地只能规定较严格的受援助条件，大大限制了法律援助的范围。对法律援助规定得过窄，不能体现国家法律援助的宗旨；规定得过宽，国家的经济能力又不能承受。(3)案件性质的问题。法律援助案件的被告往往涉及乡政府、公安局、税务局等行政机构或是大型企业，在一些地方即便有律师和法律援助机构，也没人愿意为帮助社会弱势群体而去得罪这些政府官员和企业领导。
三、理性回应——法律援助制度的发展渠道
社会弱势群体实际生活中出现的大量法治需求，需要我们慎重对待。法治的供给问题不解决，执行难问题不解决，违法必究实现不了，弱势群体的法治需求就会逐步萎缩，对法律失去信心最终驱使他们走向非法治的途径解决问题而损害法治建设的成果。新制度经济学代表人物诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”。社会条件的巨大变化推动了制度的变迁，法律援助制度作为制度变迁的产物也经历着从均衡到非均衡再到均衡的矛盾运动。
(一)制度构建：提高立法层次，制定专门法律
德国法学家约瑟夫·科勒(Joseph Kohler)曾指出：法律必须与不断变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律。正是法律本身的社会属性才决定了立法的适时性原则。现今的社会弱势群体都曾为我国现代化建设贡献过巨大的力量，但是随着改革进程的深入他们却丧失了原有的地位，成为改革代价的承担者。因此，为了顺应历史的发展和时代的变化。我们急需适时地根据这种变化创制出符合社会需要的法律。
首先，憲法权利的明晰。宪法的根本精神是保障和尊重人权，由宪法、法律赋予个人权利，然后用法律来捍卫这些权利，以推动人权的普遍化。随着“人权人宪”和法律援助工作的深入开展，现行法律援助制度规定的散乱和立法的滞后导致的弊病日趋显露。法律援助权利已在许多国家的宪法或宪法性文件中加以确立，明确成为一项宪法性权利。由此，我国也应借鉴他山之石，着重在宪法中突出公民的法律援助权利，以引起全社会对法律援助工作的高度重视，便于法律援助工作的顺利实施。
其次，专门法律的制定。控制我国立法的成本，还需要在强调立法效益的同时。尊重社会发展客观规律，适应社会需求，优化立法资源，控制立法的数量和投入，以达到提高立法质量和效益的目的。我国的法律援助制度才刚建立不久，各地开展法律援助活动以及筹建援助机构的时间先后不一致，致 使发展很不平衡，同时由于法律援助专门法律的空缺，使法律援助工作中还有很多欠缺之处。因此，为了实现宪法所规定的各项原则，需要相关法律的完善和司法机制的保障，否则，宪法只能成为一纸空文，而不具有现实的意义。为此，由全国人大常委会制定《法律援助法》，全面、具体、详细地规定有关法律援助的所有内容，是落实宪法规定、保障法律援助工作规范化运作的需要。
最后，相关法律法规的契合。随着法律援助被写进宪法以及制定专门的法律援助法，目前我国对法律援助做出简单规定的刑事诉讼法、律师法等几部法律却不应将此内容废除，相反只能做进一步的充实和完善，其他没有设定法律援助内容的法律，如未成年人保护法、残疾人保护法、国家赔偿法等也应作相应的明确规定。同时由于我国地域广阔、各地区经济发展失衡，又要求我国法律援助的立法，应当在国家统一标准和原则性规范的前提下，赋予地方一定的灵活性，即由各省、自治区、直辖市依据《法律援助法》，结合本地情况制定实施细则，规范本地区的法律援助工作。
(二)程序诉求：填补法律真空，促生程序公正
程序是司法的生命，没有程序便没有司法公正可言。西方有一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”(Justiee must not only hc done，but must be seento be done)。诉讼程序的存在价值和永恒的生命力，在于程序上的公正性，程序公正是司法公正的前提和基础。可以说，诉讼程序公正原则是整个诉讼活动的灵魂与核心。法律援助就是为了确保“弱势群体”能够享有程序公正的一种程序保障，法律援助制度作为衡量一个国家的司法制度健全与否的重要准则，弥补了诉讼程序公正机制中的缺陷，填充了可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”。但是由于我国法律援助制度还不完善，在程序方面还存在一些缺陷，必须尽快加以完善。
一是限制刑事案件中法院“任意性指定辩护”权。《法律援助条例》规定了法院“义务性指定辩护”的程序。以保障法院审理案件的程序合法性。对于法院“任意性指定辩护”，《法律援助条例》规定公诉人出庭公诉的案件，在被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人时，法院可以为其指定辩护。对于此类案件，应当以立法或者司法解释明确“其他原因”的含义，并规定将是否给予法律援助的最终审查权让渡给法律援助机构，从而能够使社会更加慎重地对待法律援助权利，避免法院滥用自由裁量权。当然，法院对法律援助机构的审查也有监督权，如有异议可以与法律援助审查机构进行沟通协商，如二者之间意见不能统一，则有必要提请上级法院予以裁决。法律援助机构审查权与审判法院监督权的互为制约形成了指定法律援助的良性有序发展。
二是规范法律援助申请程序。《法律援助条例》对法律援助申请程序规定较为模糊，我们认为法律援助申请程序应当予以完善：明确规定法律援助机构审查法律援助申请的期限，淡化申请法律援助事项的材料审查，避免法律援助机构以申请人不能提交完备的申请材料为由无期限地“审查”，以逃避其法律援助义务；另外，由于法律援助机构做出是否予以法律援助的决定符合具体行政行为要件，当事人对法律援助机构做出不予法律援助决定不服的，应当规定可以申请复议或者向法院起诉，以便和《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规相适应，从而维护社会主义法制的统一；同时，对于法律援助机构决定给予法律援助的案件，有关案件处理部门也应当义务配合。否则，受援人会因经济困难的不利条件而在不同部门获得不等的对待，甚至因此使法律援助从一开始就陷于困境。
(三)组织支撑：建构“三维体系”，供给有效援助
任何一项独立职能的实施都离不开相应的组织形式。法律援助的组织主要包括了三个方面，即法律援助的机构、人员和网络体系，这三方面构成了法律援助组织“三维一体”的协调体系，以更好地实现为弱势群体提供及时、有效的法律援助。
第一，组织维度：设立独立机构。健全的法律援助机构是有序开展法律援助工作的保障。英、美等法律援助较发达国家不但健全了法律援助机构，且呈多元化趋势，在我国，基于弱势群体对法律援助的迫切需求，法律援助机构得以设立，这使弱势群体的相关法律问题能够得到更加便捷快速的解决，使其切身享受到了社会进步发展所带来的实际利益。更为重要的是，为了充分体现法律援助制度的政府行为性质，法律援助机构应当是政府设立的行政单位，或是财政金额拨款的事业单位。总之法律援助机构必须是独立的，代表政府行使法律援助职责，受司法行政机关的直属管理。
第二，主体维度：聘请公职律师。如果缺少了法律援助主体，法律援助制度就只能是“无米之炊”。借鉴国外经验结合我国国情，我们应确立发展以公职律师为法律援助主体的构成模式。由于社会法律服务人员是面向社会提供有偿法律服务的群体，政府将自身责任转移到他们身上，强迫其放弃个人利益的做法显然不合情理，故应建立法律援助公职律师制度。公职律师的任用需要严格的条件：工作年限的最低期限限制，为弱势群体维权的工作热情，实际经验的深厚积淀等等。当然，国家也应为公职律师提供较高的薪金及福利待遇，为其树立较高的社会地位，以此来吸纳公职律师加入法律援助队伍。
第三，机制维度：架构网络体系。一是建立横向网络。法律援助中心应加强与工会、妇联、残联等接触弱势群体较多的政府职能部门以及高等院校、科研单位的横向工作联系，设立法律援助站，在开展法制宣传、法律援助等方面进行充分合作。二是建立纵向网络。为了方便弱势群体申请法律援助，根据需要在他们工作和生活集聚地如乡镇、街道社区、大型企业等设立法律援助的联系点、咨询点，开通法律援助热线，便于弱势群体就近获得法律援助。三是建立地区协调网络。鉴于一部分弱势群体户籍地与工作、居住地的不一致，我们认为有必要形成以工作居住地为主导、户籍地相配合、兩地协作的弱势群体法律援助工作模式，构建全国性统一完整的法律援助网络。
(四)监督保障：多重力量参与，实现权力(利)制衡
任何一个法治国家，在实现和维护法治、设计自己的政治制度、配置国家权力结构时，都必须建立一套有效的监督制约机制，以防止国家权力的滥用。法律援助案件办案时间较长，调查取证的难度较大，往往涉及行政机关、大型企业，其中的利益矛盾错综复杂，法律援助机构及人员难免会做出违背职业准则的行为，因此对法律援助机构及人员的监督必不可少。
首先，主导力量——自身监督。法律援助机构担负着弱势群体合法权益的保障工作，承担着关系到社会安定和谐的重大社会责任。因此，法律援助机构必须加强自身监督。法律援助机构应注重办案质量，建立案件质量监督负责机制，在受理、审查、办 理、结案等各个环节加强对案件的监督，强化案件质量的量化标准，完善监督检查措施，确保办案质量。对群体性案件及其他重大、疑难案件可以建立集体讨论制度，审慎对待法律援助问题。
其次，中坚力量——国家权力监督。司法行政机关是法律援助机构的上级行政机关，不可置否司法行政机关是对法律援助机构进行监督的中坚力量。司法行政机关理应安排专门人员不定期地对法律援助机构进行专项检查，审查相关案件，并适时采取出庭旁听、抽查卷宗、检查评比等多种方法，同时对公职律师的失职行为，司法行政机关应对相关责任人员予以严惩。司法行政机关的监督能够促使法律援助机构认真办案，提高办案的质量，努力保证优质高效的法律服务。
再次，基础力量——社会监督。各国的法律援助虽仍主要依靠政府行为，但已逐渐向社会化发展，即法律援助不但表现为一种国家责任，而且还是一种社会公益事业。“任何人在任何时候，他的效益都受到其他个体行动的影响”。社会律师、社区、社会团体、个人等都有责任监督法律援助行为，如社会律师作为专业的法律工作者，凭借其职业的敏锐性和高度的警觉性能够迅速发觉案件的不足，因此社会律师的监督不可或缺；社区作为人们工作生活中以利益为基点的时空载体，以其独有的特质——社会中与人最具密切联系的基本细胞，决定了社区在弱势群体维权中的权威地位，社区也应成为社会监督的主导力量。
最后，辅助力量——媒体监督。媒体在舆论引导和舆論监督方面有着不可替代的作用，肩负着呼吁、维护社会公平和正义的重大责任。当弱势群体侵权事件发生后，媒体较多曝光案件本身以期有关部门的积极反应，而对弱势群体法律援助的后续监督置若罔闻。因此媒体不能仅满足对案件的关注，同时还要对法律助情况进行动态跟踪报道，全程参与弱势群体权益保护的实际行动中。媒体的广泛深入关注使得弱势群体体会到了作为一国公民应享有的保障感和归宿感，突出对社会弱势群体生存权和发展权的并重，并逐步向发展权倾斜，实现对弱势群体权益的可持续保护。
五、结语
“和谐社会并非是不存在社会利益矛盾和对立的社会，而是有着适当的解决这些矛盾和对立的指导原则以及相应的运作机制。”社会弱势群体在物质生活条件、工作环境、福利待遇、社会待遇等方面均处于劣势，法律援助制度是弱势群体伸张正义、争取合法权益的有力保障。但是法律援助制度作为一项对社会弱势群体提供的法律保障制度，在我国尚属新鲜事物，因此这方面的研究还刚起步，同时从法经济学的角度看，相关研究成果甚少。不过，由于法律援助制度是一项世界性的课题，我国的法律援助事业也正在迅速发展，投入其中的社会力量也越来越多，所积累的资料亦会日益丰富，这些都为我国法律援助制度的发展和研究提供了良好的契机。
[责任编辑 王艳芳]
[关键词]法律援助；弱势群体；法经济学；公共物品；社会监督
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372(2008)01-0075-06
目前我国正处于急剧转型的关键时期，经济和社会发展在取得了令人瞩目的伟大成就的同时，一些在改革进程中衍生出的与改革初衷相左的社会现象也日益显现，社会弱势群体问题便是其中之一。随着文明的推进，法制的日臻完善，我们不仅对弱势群体经济扶贫，而且还对其法律“扶贫”，法律援助制度应运而生。英国的丹宁勋爵曾说过：“白第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助”。法律援助是国家以法律化、制度化的形式，为某些经济困难或特殊案件的当事人给予减、免、缓费用或提供其他的法律帮助，以保障实现其合法权益，从而完善国家司法公正机制，实现社会平等的一项法律制度。因而，法律援助制度是现代国家法律制度的一个重要组成部分；是法制观念发展的结果，是社会进步与文明的表现；是贫弱者的“诺亚方舟”，是法律界的“希望工程”。
一、公共物品——法律援助制度的經济属性
梳理法律援助500多年的发展历程，它从过去被视为是对穷人的施舍、慈善的行为，上升到公民的政治权利、国家责任，法律援助的进一步社会化已成为文明福利国家的现实走向。制度最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自己的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。法律援助制度也不例外，它与法律法规等制度安排具有相同的性质，都是制度性的公共物品。1954年萨缪尔森(P.A.Samuelson)给公共物品下了一个严格的定义：“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少的物品”。同时，为了更好地分辨公共物品和私人物品，经济学家们又提出了两个标准：物品是否具有消费的排他性(exclusive)和竞争性(rival)。如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性，这种物品就是私人物品；一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性则就是纯公共物品(pure public goods)。
(一)法律援助制度的非排他性
所谓非排他性，意指如果任何人都不必付费而能消费该物品，而要将他人排除在外，不让其享受这种物品，要么是根本不可能，要么是代价高昂。首先，任何人都不可能不让别人消费法律援助制度，即使有些人有心独占对它进行消费，但是在技术上没有办法将拒绝为法律援助制度付费的某些人排除在这项制度的受益范围之外。法律援助制度的消费是集体进行、共同消费的，其效用不能在消费者之间分割。这样，将不付费的个人排除在法律援助制度之外，在技术上是不可能的。符合资格的任何人都能够享受到法律援助制度赋予的权利。其次，社会弱势群体中的任何人在特定情况下都不得不消费法律援助制度，即使有些人可能会不情愿，但却无法对它加以抗拒。法律援助制度的建立是适应公民平等权利要求而产生的，以保障人权的实现为使命。弱势群体经济收入、受教育程度普遍偏低的社会现状决定了其法律知识严重匮乏、法律意识极其淡薄。正因为如此，导致他们在维权时陷于被动，不仅缺乏必要的经济能力，而且也不善于拿起法律武器来保护自己，影响其对自身法定权利的享有和维护。在这种情况下，需要国家运用强制性手段保护其享受与他人同等的司法人权，这不仅是政府尊重人权的显现，也是法律追求公正价值的本质体现。法律援助制度对权益的维护和对人权的彰显使得弱势群体不得不在特定情况下对其加以消费。
(二)法律援助制度的非竞争性
所谓非竞争性，是指一种公共物品一旦被提供，一个人对这种物品的消费并不会减少其他任何人对同一物品的消费机会和消费数量，增加更多的消费者并不会妨碍其他人受益。消费的非竞争性是由利益的不可分割性(indivisibility of benefits)决定的。公共物品一般都具有利益不可分割性，正是由于这种不可分割性，决定了非竞争性包含两方面的含义：一是边际生产成本为零，指的是增加一个消费者对供给者带来的边际成本为零，即增加一个消费者的情况下，供给者不需要追加资源的投入；二是边际拥挤成本为零，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，即这种产品是共同消费的，而且不存在消费中的拥挤现象。因此，排除那些能从公共物品消费中获得正效用的人，既无道理，也无必要。某一千人对法律援助制度的享用，不排斥、不妨碍其他人同时享用，也不会因此减少其他人享用法律援助制度的质量。因此法律援助制度具有纯公共物品的属性，是向所有人共同提供的且在消费上不具有竞争性也不具有排他性的物品。
换一种角度来看，利益问题，特别是利益矛盾和冲突及协调问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。对社会弱势群体实行法律援助，可以增加他们违反制度的行为的机会成本，以使他们遵守基本的法律法规，维护正常的社会秩序，既能够使弱势群体自身利益得以确保，又维护了其他社会群体的利益不受侵犯，进而实现了利益和谐的良好局面。由此可知，社会的全体成员都会从法律援助制度中受益，而绝不仅仅是指那些直接接受援助的弱势群体。法律援助制度完全可以理解为我们所谈论的纯公共物品。
二、制度考量——法律援助制度的供给需求解读
公共物品的产生是由于社会中人们的公共利益和公共需求。在市场运行中，供给需求互为制约，没有供给就没有需求，没有需求同样也没有供给。随着社会法制的健全，法律体系纷繁复杂，法律专业知识很难为一般人所掌握。另外，公民的法律权利意识愈加强烈，“穷人’需要法律援助的机会也愈多，有此“需求”决定了有此“供给”。法律援助制度需求决定法律援助制度供给，当人们在生活中对法律援助制度这种调整手段迫切需要并积极谋求法律秩序的维护时，法律援助制度的供给就必然发生。
(一)供给需求效用的一致性
在普通商品市场，需求者与供给者的利益是相对的，虽然交换能使双方都获利，即所谓的“双赢”，但那也只是在一小范围内使双方妥协的结果，其获得的效用、利益通常是此消彼长的关系，无法实现双方所期待的利益最大化。现代民主政治的国家理论，都宣称国家政府服务于全社会，政府官员是人民 的公仆，法律的制定、颁布和实施都是为了人民的和平、安全和公共利益，即都是为了公众的利益，公众的需要就是国家政府的需要。因此，法律援助制度作为一种公共物品，它的突出目的都是为了满足弱势群体的幸福、安宁和福利的需要。国家在制定法律援助制度的相关规定时，不同于普通市场上供给者以自身利益最大化为目的的生产活动，其一切行为都将以增加人民的效用为目的，与此同时法律制度的供给费用不能直接从需求者的购买中得到补偿，而只能由政府通过税收等非价格性的方式来筹集。总之，人们的利益最大化实现了，国家政府的利益最大化也随之实现，即法律援助制度的需求决定法律援助制度的供给，且二者的效用一致，除此之外国家没有任何自身的目的，其经济含义可以概括为弱势群体法律援助制度供给者与需求者之间效用函数的基本一致性。
(二)供给需求的非市场性
在一般商品市场上，人追求利润最大化的本性使其敏锐的嗅觉无孔不入地抓住人们的需求空缺，无论从需求者还是供给者的角度来看，结果都是出现激烈的竞争。但是法律援助制度是一种公共物品，其供给具有正外部经济效应。法律成本的高低是人们做出法律供给决策的主要依据。从成本效益的角度来看，供给者的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益，所以按照市场价格机制来配置法律援助制度的相关资源，生产者就没有积极性，有效率的供给难以实现，为此需要一个特殊主体——政府来负责供给，这就决定了供给主体具有非市场性，法律援助制度的天然垄断性。国家供给法律援助制度需要花费大量的成本，政府就通过把成本分摊到国家中的任何一个人身上等方法尽量使成本最小化，即采用强制收费来组织资源，供给法律援助制度的有关规定，并通过规模经济来实现效率。相反当个人供给弱势群体法律援助制度时往往得不偿失，因为供给费用将远远大于成本。于是国家选择供给，个人选择等待，搭国家的便车，最终达到纳什均衡，形成了弱势群体法律援助制度供给天然的垄断性。
(三)供给需求的自利性
经济人假设是西方经济学大厦的理论基石，从亚当，斯密开始经过“古典经济人”、“新古典经济人”和“新经济人”三大发展阶段使其内涵和外延日益成熟，它认为，人类存在着尽可能增加自身利益的意愿，经济人就是理性的、自利的、寻求自身利益最大化的人。首先，社会弱势群体作为“经济人”，本性上都是“使自我满足达到最大化的理性主体”，即他们都是追求自身利益最大化的经济人。因而，弱势群体对法律援助制度的需求大小很大程度上是取决于法律援助制度能否满足他们自身利益的最大化。其次，对于现实中法律援助制度优劣的评估，作为制度供给者的国家机关组织有自身的方法和尺度。国家机关组织以其特有的自利性，用国家机关组织内确定的用来指导、规制和评估机构运行和组织成员行为的准确目标与该组织的法定职能、社会公共目标是否一致来对法律援助制度进行评价。此外，国家机关组织在实施一定法律援助行为时，考虑的往往是自身的一些内在目标，而不是以社会公众为目的的社会责任。因此，法律援助制度中供给者的“自利性”决定了国家在实施一定的法律行为时，不只是按照供给需求的一致性为社会公众利益确立和实现法律的价值，常常要顾及或优先考虑自身的特殊利益，从而人为地扭曲了法律的供给。
(四)供给需求的非均衡性
中国社会条件的巨大变化造成公民个体陸差异的迅速扩大，一部分人如农民工、残疾人、妇女等成为社会弱势群体。在社会关系日渐依赖于法律的社会控制手段时，社会弱势群体显然最缺乏自我保护能力，合法权益最易受到漠视和侵害。为了社会的公平公正，法律援助成为首选。但法律援助制度中有限的资源与无限的需求形成了巨大反差，能够有幸享受到法律援助“阳光照耀”的弱势群体则少之又少。如此现状显然是与我国建立法律援助制度的立法精神不相符的。造成这种法律援助供需矛盾的原因，主要有三个方面：(1)经费问题。充足、稳定、持续的资金来源是事关法律援助工作能否持续健康发展的关键所在。现行法律规定，法律援助是政府的责任，应由政府出资建立各级法律援助机构。但是因为中国生产力还不够发达、国家财政压力很大，所以不可能为法律援助机构支出大量费用。(2)覆盖面问题。中国地广人多，法律援助机构在现阶段还很难深入基层。因此，各地只能规定较严格的受援助条件，大大限制了法律援助的范围。对法律援助规定得过窄，不能体现国家法律援助的宗旨；规定得过宽，国家的经济能力又不能承受。(3)案件性质的问题。法律援助案件的被告往往涉及乡政府、公安局、税务局等行政机构或是大型企业，在一些地方即便有律师和法律援助机构，也没人愿意为帮助社会弱势群体而去得罪这些政府官员和企业领导。
三、理性回应——法律援助制度的发展渠道
社会弱势群体实际生活中出现的大量法治需求，需要我们慎重对待。法治的供给问题不解决，执行难问题不解决，违法必究实现不了，弱势群体的法治需求就会逐步萎缩，对法律失去信心最终驱使他们走向非法治的途径解决问题而损害法治建设的成果。新制度经济学代表人物诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”。社会条件的巨大变化推动了制度的变迁，法律援助制度作为制度变迁的产物也经历着从均衡到非均衡再到均衡的矛盾运动。
(一)制度构建：提高立法层次，制定专门法律
德国法学家约瑟夫·科勒(Joseph Kohler)曾指出：法律必须与不断变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律。正是法律本身的社会属性才决定了立法的适时性原则。现今的社会弱势群体都曾为我国现代化建设贡献过巨大的力量，但是随着改革进程的深入他们却丧失了原有的地位，成为改革代价的承担者。因此，为了顺应历史的发展和时代的变化。我们急需适时地根据这种变化创制出符合社会需要的法律。
首先，憲法权利的明晰。宪法的根本精神是保障和尊重人权，由宪法、法律赋予个人权利，然后用法律来捍卫这些权利，以推动人权的普遍化。随着“人权人宪”和法律援助工作的深入开展，现行法律援助制度规定的散乱和立法的滞后导致的弊病日趋显露。法律援助权利已在许多国家的宪法或宪法性文件中加以确立，明确成为一项宪法性权利。由此，我国也应借鉴他山之石，着重在宪法中突出公民的法律援助权利，以引起全社会对法律援助工作的高度重视，便于法律援助工作的顺利实施。
其次，专门法律的制定。控制我国立法的成本，还需要在强调立法效益的同时。尊重社会发展客观规律，适应社会需求，优化立法资源，控制立法的数量和投入，以达到提高立法质量和效益的目的。我国的法律援助制度才刚建立不久，各地开展法律援助活动以及筹建援助机构的时间先后不一致，致 使发展很不平衡，同时由于法律援助专门法律的空缺，使法律援助工作中还有很多欠缺之处。因此，为了实现宪法所规定的各项原则，需要相关法律的完善和司法机制的保障，否则，宪法只能成为一纸空文，而不具有现实的意义。为此，由全国人大常委会制定《法律援助法》，全面、具体、详细地规定有关法律援助的所有内容，是落实宪法规定、保障法律援助工作规范化运作的需要。
最后，相关法律法规的契合。随着法律援助被写进宪法以及制定专门的法律援助法，目前我国对法律援助做出简单规定的刑事诉讼法、律师法等几部法律却不应将此内容废除，相反只能做进一步的充实和完善，其他没有设定法律援助内容的法律，如未成年人保护法、残疾人保护法、国家赔偿法等也应作相应的明确规定。同时由于我国地域广阔、各地区经济发展失衡，又要求我国法律援助的立法，应当在国家统一标准和原则性规范的前提下，赋予地方一定的灵活性，即由各省、自治区、直辖市依据《法律援助法》，结合本地情况制定实施细则，规范本地区的法律援助工作。
(二)程序诉求：填补法律真空，促生程序公正
程序是司法的生命，没有程序便没有司法公正可言。西方有一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”(Justiee must not only hc done，but must be seento be done)。诉讼程序的存在价值和永恒的生命力，在于程序上的公正性，程序公正是司法公正的前提和基础。可以说，诉讼程序公正原则是整个诉讼活动的灵魂与核心。法律援助就是为了确保“弱势群体”能够享有程序公正的一种程序保障，法律援助制度作为衡量一个国家的司法制度健全与否的重要准则，弥补了诉讼程序公正机制中的缺陷，填充了可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”。但是由于我国法律援助制度还不完善，在程序方面还存在一些缺陷，必须尽快加以完善。
一是限制刑事案件中法院“任意性指定辩护”权。《法律援助条例》规定了法院“义务性指定辩护”的程序。以保障法院审理案件的程序合法性。对于法院“任意性指定辩护”，《法律援助条例》规定公诉人出庭公诉的案件，在被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人时，法院可以为其指定辩护。对于此类案件，应当以立法或者司法解释明确“其他原因”的含义，并规定将是否给予法律援助的最终审查权让渡给法律援助机构，从而能够使社会更加慎重地对待法律援助权利，避免法院滥用自由裁量权。当然，法院对法律援助机构的审查也有监督权，如有异议可以与法律援助审查机构进行沟通协商，如二者之间意见不能统一，则有必要提请上级法院予以裁决。法律援助机构审查权与审判法院监督权的互为制约形成了指定法律援助的良性有序发展。
二是规范法律援助申请程序。《法律援助条例》对法律援助申请程序规定较为模糊，我们认为法律援助申请程序应当予以完善：明确规定法律援助机构审查法律援助申请的期限，淡化申请法律援助事项的材料审查，避免法律援助机构以申请人不能提交完备的申请材料为由无期限地“审查”，以逃避其法律援助义务；另外，由于法律援助机构做出是否予以法律援助的决定符合具体行政行为要件，当事人对法律援助机构做出不予法律援助决定不服的，应当规定可以申请复议或者向法院起诉，以便和《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规相适应，从而维护社会主义法制的统一；同时，对于法律援助机构决定给予法律援助的案件，有关案件处理部门也应当义务配合。否则，受援人会因经济困难的不利条件而在不同部门获得不等的对待，甚至因此使法律援助从一开始就陷于困境。
(三)组织支撑：建构“三维体系”，供给有效援助
任何一项独立职能的实施都离不开相应的组织形式。法律援助的组织主要包括了三个方面，即法律援助的机构、人员和网络体系，这三方面构成了法律援助组织“三维一体”的协调体系，以更好地实现为弱势群体提供及时、有效的法律援助。
第一，组织维度：设立独立机构。健全的法律援助机构是有序开展法律援助工作的保障。英、美等法律援助较发达国家不但健全了法律援助机构，且呈多元化趋势，在我国，基于弱势群体对法律援助的迫切需求，法律援助机构得以设立，这使弱势群体的相关法律问题能够得到更加便捷快速的解决，使其切身享受到了社会进步发展所带来的实际利益。更为重要的是，为了充分体现法律援助制度的政府行为性质，法律援助机构应当是政府设立的行政单位，或是财政金额拨款的事业单位。总之法律援助机构必须是独立的，代表政府行使法律援助职责，受司法行政机关的直属管理。
第二，主体维度：聘请公职律师。如果缺少了法律援助主体，法律援助制度就只能是“无米之炊”。借鉴国外经验结合我国国情，我们应确立发展以公职律师为法律援助主体的构成模式。由于社会法律服务人员是面向社会提供有偿法律服务的群体，政府将自身责任转移到他们身上，强迫其放弃个人利益的做法显然不合情理，故应建立法律援助公职律师制度。公职律师的任用需要严格的条件：工作年限的最低期限限制，为弱势群体维权的工作热情，实际经验的深厚积淀等等。当然，国家也应为公职律师提供较高的薪金及福利待遇，为其树立较高的社会地位，以此来吸纳公职律师加入法律援助队伍。
第三，机制维度：架构网络体系。一是建立横向网络。法律援助中心应加强与工会、妇联、残联等接触弱势群体较多的政府职能部门以及高等院校、科研单位的横向工作联系，设立法律援助站，在开展法制宣传、法律援助等方面进行充分合作。二是建立纵向网络。为了方便弱势群体申请法律援助，根据需要在他们工作和生活集聚地如乡镇、街道社区、大型企业等设立法律援助的联系点、咨询点，开通法律援助热线，便于弱势群体就近获得法律援助。三是建立地区协调网络。鉴于一部分弱势群体户籍地与工作、居住地的不一致，我们认为有必要形成以工作居住地为主导、户籍地相配合、兩地协作的弱势群体法律援助工作模式，构建全国性统一完整的法律援助网络。
(四)监督保障：多重力量参与，实现权力(利)制衡
任何一个法治国家，在实现和维护法治、设计自己的政治制度、配置国家权力结构时，都必须建立一套有效的监督制约机制，以防止国家权力的滥用。法律援助案件办案时间较长，调查取证的难度较大，往往涉及行政机关、大型企业，其中的利益矛盾错综复杂，法律援助机构及人员难免会做出违背职业准则的行为，因此对法律援助机构及人员的监督必不可少。
首先，主导力量——自身监督。法律援助机构担负着弱势群体合法权益的保障工作，承担着关系到社会安定和谐的重大社会责任。因此，法律援助机构必须加强自身监督。法律援助机构应注重办案质量，建立案件质量监督负责机制，在受理、审查、办 理、结案等各个环节加强对案件的监督，强化案件质量的量化标准，完善监督检查措施，确保办案质量。对群体性案件及其他重大、疑难案件可以建立集体讨论制度，审慎对待法律援助问题。
其次，中坚力量——国家权力监督。司法行政机关是法律援助机构的上级行政机关，不可置否司法行政机关是对法律援助机构进行监督的中坚力量。司法行政机关理应安排专门人员不定期地对法律援助机构进行专项检查，审查相关案件，并适时采取出庭旁听、抽查卷宗、检查评比等多种方法，同时对公职律师的失职行为，司法行政机关应对相关责任人员予以严惩。司法行政机关的监督能够促使法律援助机构认真办案，提高办案的质量，努力保证优质高效的法律服务。
再次，基础力量——社会监督。各国的法律援助虽仍主要依靠政府行为，但已逐渐向社会化发展，即法律援助不但表现为一种国家责任，而且还是一种社会公益事业。“任何人在任何时候，他的效益都受到其他个体行动的影响”。社会律师、社区、社会团体、个人等都有责任监督法律援助行为，如社会律师作为专业的法律工作者，凭借其职业的敏锐性和高度的警觉性能够迅速发觉案件的不足，因此社会律师的监督不可或缺；社区作为人们工作生活中以利益为基点的时空载体，以其独有的特质——社会中与人最具密切联系的基本细胞，决定了社区在弱势群体维权中的权威地位，社区也应成为社会监督的主导力量。
最后，辅助力量——媒体监督。媒体在舆论引导和舆論监督方面有着不可替代的作用，肩负着呼吁、维护社会公平和正义的重大责任。当弱势群体侵权事件发生后，媒体较多曝光案件本身以期有关部门的积极反应，而对弱势群体法律援助的后续监督置若罔闻。因此媒体不能仅满足对案件的关注，同时还要对法律助情况进行动态跟踪报道，全程参与弱势群体权益保护的实际行动中。媒体的广泛深入关注使得弱势群体体会到了作为一国公民应享有的保障感和归宿感，突出对社会弱势群体生存权和发展权的并重，并逐步向发展权倾斜，实现对弱势群体权益的可持续保护。
五、结语
“和谐社会并非是不存在社会利益矛盾和对立的社会，而是有着适当的解决这些矛盾和对立的指导原则以及相应的运作机制。”社会弱势群体在物质生活条件、工作环境、福利待遇、社会待遇等方面均处于劣势，法律援助制度是弱势群体伸张正义、争取合法权益的有力保障。但是法律援助制度作为一项对社会弱势群体提供的法律保障制度，在我国尚属新鲜事物，因此这方面的研究还刚起步，同时从法经济学的角度看，相关研究成果甚少。不过，由于法律援助制度是一项世界性的课题，我国的法律援助事业也正在迅速发展，投入其中的社会力量也越来越多，所积累的资料亦会日益丰富，这些都为我国法律援助制度的发展和研究提供了良好的契机。
[责任编辑 王艳芳]