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党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作。特别是2019年以来，中央将加快改造城镇老旧小区作为重大民生工程和发展工程，在多次重要会议中对这一工作作出部署。为加强对推进老旧小区改造的政策研究，近期，笔者随相关课题组对浙江省未来社区建设情况进行了实地调研。
一、加快推进老旧小区改造的背景
在经济下行压力加大的背景下，城镇老旧小区改造被作为改善民生和扩大投资、激发内需的重要渠道。2019年《政府工作报告》指出，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设”。经住房和城乡建设部初步摸查，目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及上亿居民，这些小区建造时间比较长，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出，群众改造愿望强烈。
城镇老旧小区改造也引起了地方重视。较具典型性的是，未来社区建设成为浙江省推进社区建设及老旧小区改造的最新路径。2018年底，浙江省委省政府提出，要把未来社区建设做细做实做好。2019年初，未来社区建设被写入浙江省政府工作报告。以“生活便利、密度合理、交通便捷、智慧互联、绿色低碳”为核心特征的未来社区，被作为浙江省满足人民对美好生活向往、高水平全面建成小康社会和高水平推进社会主义现代化建设（“两个高水平”建设）、创新社会治理体制机制的重要抓手。
根據《浙江省未来社区建设试点工作方案》，未来社区建设试点分为改造更新和规划新建两大类型。其中改造更新类占80%左右，以20世纪70—90年代老旧小区为主体，采取全拆重建和插花式改修建等方式进行。2019年6月底，浙江省发改委公示了首批24个未来社区建设试点创建项目建议名单。24个项目涉及直接受益居民约12.26万人，计划引进各类人才约6.27万人。
二、未来社区的功能定位和建设内容
（一）未来社区的功能定位
根据浙江省未来社区建设设计，未来社区是以满足人民美好生活向往为宗旨的人民社区;作为未来城市的细胞，未来社区将“美好生活”具象化、场景化，将“幸福感、获得感”指标化、数据化。
相较于特色小镇，未来社区更加注重人本化、生态化、数字化，将个人发展需求而非产业发展需求，作为社区建设的出发点和落脚点;相较于美丽乡村，未来社区是在城市区域推进现代化建设的平台，与美丽乡村构成了全视角;相较于传统社区，未来社区既是民生平台，也是发展平台，将以模式创新重构社会关系，改进传统社区以家庭为细胞的组织方式，在养老、幼托等当前家庭无法妥善解决的问题方面给出“社区方案”。
（二）未来社区的建设内容
以服务人的全面发展为核心的“139”顶层设计是未来社区建设的根本遵循。即把满足人民美好生活向往作为“1个中心”，打造群众生活满意的人民社区;把人本化、生态化、数字化作为“3个维度”的价值坐标，彰显以人为本、生态低碳、智慧运营社区本原价值;把未来邻里、未来教育、未来健康、未来创业、未来建筑、未来交通、未来低碳、未来服务和未来治理作为“9大场景”创新重点，推进全生活链、全功能链和全产业链无缝对接，构建服务需求全覆盖、服务人群全覆盖、服务响应零延迟的未来全生活链图景，形成新教育、新医疗、新养老、新交通、新能源、新物流、新商业、新社交、新安防、新消防等全功能链响应，推进科技产业、文创产业、建筑产业、装备产业及其他服务业全产业链支撑。
以领跑推动的“有底线无上限”指标体系作为未来社区建设的基本引领。在建设标准上，未来社区建设倡导对群众获得感“有底线无上限”的追求。“有底线”就是约束性指标“一票否决制”，“无上限”就是以不断提升的“领跑者”指标体系为动态上限引领。9大场景33项约束性指标作为未来社区的标配场景指标，是基本门槛，是群众必须具有的基本获得感。引导性指标可以在约束性指标的基础上，自行弹性增加。综合指标为直接受益居民数（主要指回迁安置人数）加引进各类人才数的总量，这是检验未来社区建设服务人群成效的根本，是决定各个未来社区建设试点项目综合排名的独立指标。
（三）未来社区建设的杭州特色
“139”顶层设计描绘的是一幅标准版的未来社区蓝图。在此基础上，未来社区建设倡导统而不一、百花齐放。课题组在杭州实地调研中了解到，杭州市提出立足建设独特韵味、别样精彩世界名城的战略定位，打响数字经济、创新创业、城市国际化等金字招牌，走出一条具有杭州特色的“未来社区”建设路子。
一是把数字经济作为重要切入点。杭州正积极打造全国数字经济第一城，系统推进“城市大脑”的全方位应用。杭州的未来社区要集成链接“城市大脑”“社区中脑”和“家庭小脑”，力争在社区数字化建设、智能化管理方面，树立起标杆。
二是充分发挥杭州创新创业优势。杭州是国家自主创新示范区，也是浙江省全面创新改革试验区，创新载体丰富、创业氛围浓厚。杭州将充分发挥创新创业优势，在人才、资本等要素集中的地区，试点创业园区与生活社区融合共建的未来社区，在创业场景方面建立“领跑者”标准。
三是立足城市国际化发展方向。杭州正处于“后峰会、亚运会、现代化”的重要时间窗口。特别是2022年亚运会再次提供了“办好一个会，提升一座城”的重大契机，杭州的城市基础设施、城市功能平台、城市国际形象都将大大提升。这将为杭州未来社区建设，尤其是交通、服务等场景的高质量呈现提供有力支撑。
三、未来社区建设如何破解关键性难题
（一）如何组织动员居民参与共建共治共享
城镇老旧小区改造的首要难题是，如何在地方政府统筹协调的前提下，完善基层社区治理机制，发动居民充分参与、共同协商、形成共识，积极支持小区改造。因为只有获得居民的认可和拥护，这项工作才能顺利推进，取得预期的成果。 浙江省未来社区建设对此作出了一定的应对机制设计。一是在谋划阶段广泛征求民意。2018年12月，浙江省发改委牵头就未来社区建设展开问卷调查，回收3万余份有效问卷，结果反映出老旧小区改造、交通出行改善、生活智慧化、文化养老设施等四大民意需求。未来社区建设试点的顶层设计密切结合了这些需求。二是在试点选择上尊重居民改造意愿。改造更新类试点优先选择政策处理难度小、居民意愿高、改造需求強的社区。三是在规划建设上注重公众参与。加强未来社区规划建设信息开放共享，积极鼓励社会公众共谋、共建、共享未来社区。
（二）如何筹措社区改造建设所需资金
改造资金从何而来，是城镇老旧小区改造必须解决的又一难题。对此，浙江省未来社区建设的政策安排是：一是运用市场化方式吸引社会力量参与。充分调动市场主体积极性，激发社会活力，探索形成产业联盟支撑的可持续未来社区建设模式。鼓励和支持优质国资、民资、外资参与未来社区建设运营、管理服务。鼓励优先采取“项目全过程咨询+工程总承包”管理服务方式。二是实行改造地块内资金自求平衡。未来社区建设坚持去房地产化要求。改造更新类试点在满足原权利人利益、符合未来社区建设标准、可市场化操作前提下，测算设定改造地块容积率，提升开发强度，通过地上地下增量面积的合理限价售租，基本实现资金平衡。
（三）如何在社区改造建设过程中完善社区服务
完善社区服务体系是提升居民获得感、幸福感、安全感的有效途径。在城镇老旧社区改造过程中，只有同步完善社区服务体系，才能真正体现和落实以人为本。
浙江省未来社区建设将加强社区服务作为重要内容。一是着眼未来加强社区教育、健康、商业服务等基础设施和平台建设。在未来教育方面，推进3岁以下托育全覆盖和幼小提升扩容等;在未来健康方面，推进社区居民基本健康服务全覆盖、精细化居家养老助残全覆盖等;在未来服务方面，推广“平台+管家”物业服务模式，建立便民惠民社区商业服务圈等。二是深化社区服务发展体制机制改革。如通过公建民营、幼托一体等方式，引入公益性、高端性等多层次托育机构，探索家庭式共享托育等新模式;发展社区商业O2O模式，建立社区商业服务供应商遴选培育机制等。
（四）如何建立社区后续长效管理机制
社区管理混乱、治理机制缺位是城镇老旧小区存在的突出问题之一。改造之后，小区基础设施和服务体系优化，需要建立完善相应的治理体系及后续长效管理机制，保证改造成果得到有效维护、小区生活能够有序运行。
浙江省未来社区建设对此作出了较充分的考虑。一是将未来治理列为未来社区建设的重要内容。通过打造党建引领的社区治理组织、倡导居民志愿参与的自治方式、搭建数字化精益管理平台等手段，构建“政府导治、居民自治、平台数治”的未来治理场景。二是通过优化具体运营模式保障居民切身利益。
四、未来社区建设的启示及建议
（一）给城镇老旧小区改造提供的启示
一是老旧小区改造不仅是建设问题，更是基层社会治理问题。浙江省未来社区建设表明，城镇老旧小区改造的谋划、规划设计、实施推动、后续管理等一系列环节，都离不开居民有序组织、充分参与、协商共治，才能顺利推进。这对完善基层社会治理提出了要求。
二是老旧小区改造应因地制宜、打造特色。浙江省未来社区建设表明，城镇老旧小区改造的内容、风格、模式等，宜由各地依据实际情况加以确定。未来社区建设将推动浙江“两个高水平”建设作为重要出发点，着眼未来，推动城市转型。杭州市则着力打响数字经济、创新创业、城市国际化等金字招牌。
三是城市治理水平的提升应在精细化方面下功夫。进入高质量发展阶段，城市发展应从数量扩张转向质量提升。浙江省大力推进未来社区建设说明，社区是城市治理的基层单元，应从硬件和软件、服务和管理上做实做强做优基层社区，精准满足居民需求，疏通城市治理的“最后一公里”，提升城市治理水平。
（二）未来社区建设面临的问题及建议
第一，建设审批问题。未来社区建设直接涉及征地手续、拆迁政策、规划指标调整、地块出让、房屋产权办理等审批问题。
应以“最多跑一次”的改革思维推进未来社区建设。通过程序简化、标准化流程再造，将编制未来社区建设行动计划、试点实施方案，以及土地收储、控制性详规调整和土地出让等工作集成链接，加快建立试点项目管理绿色通道。推进政府内部审批“最多跑一次”，减少未来社区建设审批时间，加快建设进度。
第二，规划指标调整问题。根据未来社区建设办法，改造更新类试点应实现地块内资金自求平衡。这涉及到规划指标调整问题，如容积率、绿化率、建筑密度等指标需要较大幅度的突破。
为此，需要规划资源、园林等相关部门给予政策支持和技术支撑。比如，住宅容积率最高为3.0，但要实现资金平衡，未来社区实施范围内容积率需要提高到4.0以上，开发强度也需要提高;相应的规划绿地率需要适当降低，以屋顶绿化、立体绿化等方式替代;规划限高需要突破。
第三，居民支持问题。未来社区在实施过程中，一些小区可能会面临小区居民对改造方案难以协商一致的问题;周边未列入改造的居民可能因为改造方案的公示而诉讼;征迁过程中还可能出现个别居民不配合。
应加大改造过程中群众工作的力度。进一步完善基层社区治理机制，发挥基层党组织的领导作用和基层政府的主导作用，组织发动居民充分协商，将群众工作做实做深，真正实现共建共治共享。涉及法律诉讼等问题时，需要取得法院、司法部门的支持与协助。
（胡杰成，国家发展改革委体管所副研究员、博士。赵雷，国家发展改革委体管所助理研究员）
一、加快推进老旧小区改造的背景
在经济下行压力加大的背景下，城镇老旧小区改造被作为改善民生和扩大投资、激发内需的重要渠道。2019年《政府工作报告》指出，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设”。经住房和城乡建设部初步摸查，目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及上亿居民，这些小区建造时间比较长，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出，群众改造愿望强烈。
城镇老旧小区改造也引起了地方重视。较具典型性的是，未来社区建设成为浙江省推进社区建设及老旧小区改造的最新路径。2018年底，浙江省委省政府提出，要把未来社区建设做细做实做好。2019年初，未来社区建设被写入浙江省政府工作报告。以“生活便利、密度合理、交通便捷、智慧互联、绿色低碳”为核心特征的未来社区，被作为浙江省满足人民对美好生活向往、高水平全面建成小康社会和高水平推进社会主义现代化建设（“两个高水平”建设）、创新社会治理体制机制的重要抓手。
根據《浙江省未来社区建设试点工作方案》，未来社区建设试点分为改造更新和规划新建两大类型。其中改造更新类占80%左右，以20世纪70—90年代老旧小区为主体，采取全拆重建和插花式改修建等方式进行。2019年6月底，浙江省发改委公示了首批24个未来社区建设试点创建项目建议名单。24个项目涉及直接受益居民约12.26万人，计划引进各类人才约6.27万人。
二、未来社区的功能定位和建设内容
（一）未来社区的功能定位
根据浙江省未来社区建设设计，未来社区是以满足人民美好生活向往为宗旨的人民社区;作为未来城市的细胞，未来社区将“美好生活”具象化、场景化，将“幸福感、获得感”指标化、数据化。
相较于特色小镇，未来社区更加注重人本化、生态化、数字化，将个人发展需求而非产业发展需求，作为社区建设的出发点和落脚点;相较于美丽乡村，未来社区是在城市区域推进现代化建设的平台，与美丽乡村构成了全视角;相较于传统社区，未来社区既是民生平台，也是发展平台，将以模式创新重构社会关系，改进传统社区以家庭为细胞的组织方式，在养老、幼托等当前家庭无法妥善解决的问题方面给出“社区方案”。
（二）未来社区的建设内容
以服务人的全面发展为核心的“139”顶层设计是未来社区建设的根本遵循。即把满足人民美好生活向往作为“1个中心”，打造群众生活满意的人民社区;把人本化、生态化、数字化作为“3个维度”的价值坐标，彰显以人为本、生态低碳、智慧运营社区本原价值;把未来邻里、未来教育、未来健康、未来创业、未来建筑、未来交通、未来低碳、未来服务和未来治理作为“9大场景”创新重点，推进全生活链、全功能链和全产业链无缝对接，构建服务需求全覆盖、服务人群全覆盖、服务响应零延迟的未来全生活链图景，形成新教育、新医疗、新养老、新交通、新能源、新物流、新商业、新社交、新安防、新消防等全功能链响应，推进科技产业、文创产业、建筑产业、装备产业及其他服务业全产业链支撑。
以领跑推动的“有底线无上限”指标体系作为未来社区建设的基本引领。在建设标准上，未来社区建设倡导对群众获得感“有底线无上限”的追求。“有底线”就是约束性指标“一票否决制”，“无上限”就是以不断提升的“领跑者”指标体系为动态上限引领。9大场景33项约束性指标作为未来社区的标配场景指标，是基本门槛，是群众必须具有的基本获得感。引导性指标可以在约束性指标的基础上，自行弹性增加。综合指标为直接受益居民数（主要指回迁安置人数）加引进各类人才数的总量，这是检验未来社区建设服务人群成效的根本，是决定各个未来社区建设试点项目综合排名的独立指标。
（三）未来社区建设的杭州特色
“139”顶层设计描绘的是一幅标准版的未来社区蓝图。在此基础上，未来社区建设倡导统而不一、百花齐放。课题组在杭州实地调研中了解到，杭州市提出立足建设独特韵味、别样精彩世界名城的战略定位，打响数字经济、创新创业、城市国际化等金字招牌，走出一条具有杭州特色的“未来社区”建设路子。
一是把数字经济作为重要切入点。杭州正积极打造全国数字经济第一城，系统推进“城市大脑”的全方位应用。杭州的未来社区要集成链接“城市大脑”“社区中脑”和“家庭小脑”，力争在社区数字化建设、智能化管理方面，树立起标杆。
二是充分发挥杭州创新创业优势。杭州是国家自主创新示范区，也是浙江省全面创新改革试验区，创新载体丰富、创业氛围浓厚。杭州将充分发挥创新创业优势，在人才、资本等要素集中的地区，试点创业园区与生活社区融合共建的未来社区，在创业场景方面建立“领跑者”标准。
三是立足城市国际化发展方向。杭州正处于“后峰会、亚运会、现代化”的重要时间窗口。特别是2022年亚运会再次提供了“办好一个会，提升一座城”的重大契机，杭州的城市基础设施、城市功能平台、城市国际形象都将大大提升。这将为杭州未来社区建设，尤其是交通、服务等场景的高质量呈现提供有力支撑。
三、未来社区建设如何破解关键性难题
（一）如何组织动员居民参与共建共治共享
城镇老旧小区改造的首要难题是，如何在地方政府统筹协调的前提下，完善基层社区治理机制，发动居民充分参与、共同协商、形成共识，积极支持小区改造。因为只有获得居民的认可和拥护，这项工作才能顺利推进，取得预期的成果。 浙江省未来社区建设对此作出了一定的应对机制设计。一是在谋划阶段广泛征求民意。2018年12月，浙江省发改委牵头就未来社区建设展开问卷调查，回收3万余份有效问卷，结果反映出老旧小区改造、交通出行改善、生活智慧化、文化养老设施等四大民意需求。未来社区建设试点的顶层设计密切结合了这些需求。二是在试点选择上尊重居民改造意愿。改造更新类试点优先选择政策处理难度小、居民意愿高、改造需求強的社区。三是在规划建设上注重公众参与。加强未来社区规划建设信息开放共享，积极鼓励社会公众共谋、共建、共享未来社区。
（二）如何筹措社区改造建设所需资金
改造资金从何而来，是城镇老旧小区改造必须解决的又一难题。对此，浙江省未来社区建设的政策安排是：一是运用市场化方式吸引社会力量参与。充分调动市场主体积极性，激发社会活力，探索形成产业联盟支撑的可持续未来社区建设模式。鼓励和支持优质国资、民资、外资参与未来社区建设运营、管理服务。鼓励优先采取“项目全过程咨询+工程总承包”管理服务方式。二是实行改造地块内资金自求平衡。未来社区建设坚持去房地产化要求。改造更新类试点在满足原权利人利益、符合未来社区建设标准、可市场化操作前提下，测算设定改造地块容积率，提升开发强度，通过地上地下增量面积的合理限价售租，基本实现资金平衡。
（三）如何在社区改造建设过程中完善社区服务
完善社区服务体系是提升居民获得感、幸福感、安全感的有效途径。在城镇老旧社区改造过程中，只有同步完善社区服务体系，才能真正体现和落实以人为本。
浙江省未来社区建设将加强社区服务作为重要内容。一是着眼未来加强社区教育、健康、商业服务等基础设施和平台建设。在未来教育方面，推进3岁以下托育全覆盖和幼小提升扩容等;在未来健康方面，推进社区居民基本健康服务全覆盖、精细化居家养老助残全覆盖等;在未来服务方面，推广“平台+管家”物业服务模式，建立便民惠民社区商业服务圈等。二是深化社区服务发展体制机制改革。如通过公建民营、幼托一体等方式，引入公益性、高端性等多层次托育机构，探索家庭式共享托育等新模式;发展社区商业O2O模式，建立社区商业服务供应商遴选培育机制等。
（四）如何建立社区后续长效管理机制
社区管理混乱、治理机制缺位是城镇老旧小区存在的突出问题之一。改造之后，小区基础设施和服务体系优化，需要建立完善相应的治理体系及后续长效管理机制，保证改造成果得到有效维护、小区生活能够有序运行。
浙江省未来社区建设对此作出了较充分的考虑。一是将未来治理列为未来社区建设的重要内容。通过打造党建引领的社区治理组织、倡导居民志愿参与的自治方式、搭建数字化精益管理平台等手段，构建“政府导治、居民自治、平台数治”的未来治理场景。二是通过优化具体运营模式保障居民切身利益。
四、未来社区建设的启示及建议
（一）给城镇老旧小区改造提供的启示
一是老旧小区改造不仅是建设问题，更是基层社会治理问题。浙江省未来社区建设表明，城镇老旧小区改造的谋划、规划设计、实施推动、后续管理等一系列环节，都离不开居民有序组织、充分参与、协商共治，才能顺利推进。这对完善基层社会治理提出了要求。
二是老旧小区改造应因地制宜、打造特色。浙江省未来社区建设表明，城镇老旧小区改造的内容、风格、模式等，宜由各地依据实际情况加以确定。未来社区建设将推动浙江“两个高水平”建设作为重要出发点，着眼未来，推动城市转型。杭州市则着力打响数字经济、创新创业、城市国际化等金字招牌。
三是城市治理水平的提升应在精细化方面下功夫。进入高质量发展阶段，城市发展应从数量扩张转向质量提升。浙江省大力推进未来社区建设说明，社区是城市治理的基层单元，应从硬件和软件、服务和管理上做实做强做优基层社区，精准满足居民需求，疏通城市治理的“最后一公里”，提升城市治理水平。
（二）未来社区建设面临的问题及建议
第一，建设审批问题。未来社区建设直接涉及征地手续、拆迁政策、规划指标调整、地块出让、房屋产权办理等审批问题。
应以“最多跑一次”的改革思维推进未来社区建设。通过程序简化、标准化流程再造，将编制未来社区建设行动计划、试点实施方案，以及土地收储、控制性详规调整和土地出让等工作集成链接，加快建立试点项目管理绿色通道。推进政府内部审批“最多跑一次”，减少未来社区建设审批时间，加快建设进度。
第二，规划指标调整问题。根据未来社区建设办法，改造更新类试点应实现地块内资金自求平衡。这涉及到规划指标调整问题，如容积率、绿化率、建筑密度等指标需要较大幅度的突破。
为此，需要规划资源、园林等相关部门给予政策支持和技术支撑。比如，住宅容积率最高为3.0，但要实现资金平衡，未来社区实施范围内容积率需要提高到4.0以上，开发强度也需要提高;相应的规划绿地率需要适当降低，以屋顶绿化、立体绿化等方式替代;规划限高需要突破。
第三，居民支持问题。未来社区在实施过程中，一些小区可能会面临小区居民对改造方案难以协商一致的问题;周边未列入改造的居民可能因为改造方案的公示而诉讼;征迁过程中还可能出现个别居民不配合。
应加大改造过程中群众工作的力度。进一步完善基层社区治理机制，发挥基层党组织的领导作用和基层政府的主导作用，组织发动居民充分协商，将群众工作做实做深，真正实现共建共治共享。涉及法律诉讼等问题时，需要取得法院、司法部门的支持与协助。
（胡杰成，国家发展改革委体管所副研究员、博士。赵雷，国家发展改革委体管所助理研究员）