加强“基本生态控制线’规划管理研究探索

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  摘要:深圳率先在全国第一个划定基本生态控制线,通过这种划定城市建设“高压线”形式,有效抑制了城市建设用地的快速扩张,逐渐减轻城市生态环境所面临的巨大压力。但在具体执行和管理过程中,也面临出一些问题,本文结合宝安区实际情况,对相关问题解决进行研究和探索。
  关键词:基本生态控制线;規划管理;宝安区
  1、研究背景
  所谓基本生态控制线,是为了保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延,在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,根据有关法律、法规,结合实际情况划定的生态保护范围界线。
  2005年,深圳市在全国范围内率先划定了基本生态控制线,并颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》。
  基本生态控制线及其管理规定实施以来,虽然宝宝安区城市建设无序蔓延得到明显遏制,宝安区生态环境得到了显著改善,但由于宝安区生态控制线内建成区面积较大,涉及问题复杂,很多问题尚未能得到彻底解决。为此需要深入研究实际情况和面临的问题,探索完善和加强生态控制规划管理的相关办法。
  2、 生态线现状情况
  (1)宝安区生态线内用地现状
  宝安区被划入生态控制线范围内主要有郊野公园、山体、森林、水系、及河流等类型用地。根据普查结果显示,被划入生态线用地共约206平方公里,约占全区总用地面积的36.8%。
  由于生态线划定工作存在工作量大、时间紧的问题,且生态线内建成区面积大、涉及问题复杂,存在很多遗留问题,主要包括以下几个方面:
  1)线内生产经营性建筑情况。据统计,宝安区生态线内共有工商业类建筑6349栋,线内审批手续严格,被划入生态线范围内的部分企业及原农村集体股份公司的经济受到了一定影响,因此这些受影响的企业、社区及原村民反响较大。
  2)线内原村民住宅情况。据统计,宝安区生态线内共有原村民住宅5169栋,随着周边建成区原有功能的弱化,线内部分原村民住宅区的相关配套设施难以解决,居民的日常生活需求得不到满足。
  3)线内用地生态功能难以发挥。虽然出台了相关政策,线内一些建筑的出路短期内得到了一定解决,但这些建成区生态功能的发挥和一些区域的生态复绿工作等将是今后生态线管理工作所要面临的难题。
  (2)宝安区生态线管理现状
  宝安区严格按照有关要求认真做好各项管理工作,先后完成了生态线内建设现状的清查工作;利用卫星遥感监测技术平台,对生态线内的建设情况进行动态监控,严厉查处生态线内的违法建设行为,将生态线覆盖的区域划分为多个管理责任区,实行网格化监管和管理;出台相关政策进行疏导,积极推进生态线内遗留问题的处理;多次通过多种渠道和途径广泛宣传、实现全民共管。
  (3)面临主要问题
  总体来看,虽然出台了一系列的相关政策,但是现行管理机制还不完善,对线内部分原农村居民点异地重建、生态补偿、现状符合条件的建成区转型及线内生态用地的维护与提升等工作要求则存在一定不足。情况如下:
  1)为了维护全市生态系统的完整性和系统性,将建成区的部分现状工业和居住类建筑也划入了生态线范围内。导致部分企业及原农村集体股份公司的经济受到了一定的影响,因此这些受影响的企业、社区及原村民希望进一步优化调整生态线。
  2)配套政策有待进一步加强完善,妥善解决线内已建用地的相关问题。
  ① 随着政府相关政策的出台,线内部分私房和生产性经营建筑的问题得到了一定缓解,生态线管理工作取得了一定进展,但部分政策的操作细则未出台,给生态线管理工作带来一定难度。② 线内居民点搬迁和危房重建缺乏明确的指引。在线外异地统建的问题上,尚存在用地选址和资金筹措困难、建设主体难以明确,管理不便及原村民的地方情结等一系列问题,实施困难。③尚需建立完善生态补偿机制,制定并落实搬迁指引和清退改造计划,强化线内土地的生态功能。
  3)统一生态保护标志尚未设立,生态保护范围不清,日常管理困难,零星抢建地点往往较为偏僻,发现、查处困难。
  4)水土植被保育
  线内部分用地缺乏有效植被,环境污染较重,这对生态环境的提升与改善十分不利。同时现状基本生态控制线内存在的现状建设用地,一旦清退后,如何进行水土植被保育。
  3、相关经验分析
  生态线内的社会经济活动虽受到一定的限制,但是划入生态线并不意味着完全没有出路。深圳市已经在受生态线限制的不同地区根据各自特点尝试进行了一系列的试点,有了部分成功转型和搬迁的案例,为宝安区生态线规划管理提供借鉴。
  (1)观澜版画基地产业转型案例
  观澜版画原创基地座落在深圳观澜街道东北部牛湖社区,是中国新兴木刻运动的先驱者、著名版画家、美术理论家陈烟桥的故乡。牛湖社区的大水田古村落被划入位于生态线内,为清末民初时期所建,自然环境优美,文化沉淀丰厚,村落错落有致,环境宜人,具有较大的景观优势。
  为了解决生态线内所面临的问题,缓解社会矛盾,探索生态线内建成区的转型模式。通过改造客家旧民居,把一个生态完好、环境优美的古村落建成文化气息浓厚的、高雅的艺术家集聚地,打造为版画原创基地,在有效保护和利用历史文化遗存之间找寻到了平衡点,获得了经济和社会效益的双赢。
  观澜版画原创产业基地文化产业的开发,生动地诠释了如何获得生态保护与居民生活、经济发展的共赢。
  (2)大鹏半岛生态补偿机制案例
  大鹏半岛位于深圳市东北部,由于地处偏远、交通不便,政策控制等因素,大鹏半岛长期处于城市经济梯度发展的末端,其本地生产总值和预算内财政收入远低于龙岗区和全市平均水平,属发展相对滞后的欠发达地区。为做好大鹏半岛的保护与开发,在深圳提出的“科学规划、精心打造,有序开发、分步推进,加强基础、完善配套,集中力量、突出重点,完善政策、严控生态,健全机制、加强统筹,稳步推进、力创一流”等原则指导下,逐渐转变产业结构,以发展旅游为主。   并出台了综合补偿办法制定了相关补偿原则、补偿方式和享受生态补偿的原村民的责任和义务,及社保参保补助等内容。与此同时,编制了大鹏半岛保护与发展规划实施策略研究,创新性地提出分级开发和生态补偿机制,有效保护大鹏半岛核心的生态资源,同时兼顾当地原住民的切身利益。
  大鹏半岛生态补偿机制的实施,不仅有效的保护了宝贵的生態资源,缓解了生态保护和居民生活发展的矛盾,保护了村民的利益,其探索的生态补偿的实施办法及具体的操作流程等都值得现阶段宝安区生进行借鉴。
  (3)龙岗辅城坳社区整体搬迁案例
  为保持生态系统的连续性、完整性,并考虑到作为生态廊道和城市组团隔离带的作用,辅城坳片区的部分现状建成区被划入了生态控制线内。辅城坳社区近三分之一的用地位于生态控制线范围内。
  生态线划定之后,为有效保护生态线,同时解决辅城坳社区划入生态线内居民的居住、社区发展等民生问题,在进行大量调研的基础上,龙岗区作出决策,选取了线内已建成区域,实行整体异地安置。
  适逢政府决策金融基地这一重大项目建设,为整体搬迁创造了有利条件。结合金融产业服务基地的规划建设,辅城坳社区生态线生态功能恢复将按如下计划实施:
  1)按金融服务基地建设与辅城坳旧村整体改造相结合的原则,将金融基地西侧主要位于生态控制线内的旧村和旧工业区,与基地二、三期拆迁工作结合起来一起拆除,并在基地范围内统筹安排。
  2)生态控制线内旧村和旧工业区拆除后的用地收归政府,制订方案逐步恢复生态功能,以保证生态走廊的完整性和连续性。
  3)拆迁的集体工业厂房补偿,原则上参照体育新城的做法,通过按比例折返一定的配套商业用地的方式予以解决。
  本着协调好生态保护和社区发展关系的原则,结合金融服务基地的规划建设,对辅城坳社区生态控制线范围内的建筑物进行拆迁安置,并逐步恢复生态线内用地的生态功能。既保护了生态、又保障了发展,优化生态线管理实现了多赢。
  4、加强宝安区基本生态控制线规划管理对策建议
  在对宝安区生态线基本情况的调查了解和研究基础上,结合成功案例,建议将对生态线实行“全面评估、有效分类、差别管理、适度微调、入纲立法”。可以分别从以下几个方面深入进行:
  (1)政策和管理机制方面
  生态线涉及的问题复杂,现行的管理机制和政策不能推动生态线内现有问题的全部解决。因此,为进一步加强生态线管理,解决管理工作中存在的实际问题,需对现行管理机制和政策进行完善,建议从以下几方面开展:
  1)建立绩效考核制度。为了更好地推动生态线管理的实施,应考虑实行行政管理负责制,并将生态线管理情况纳入绩效考核,从而为生态线的长效管理形成稳定的制度支撑。
  2)建立生态补偿机制
  考虑如何结合整个城市发展的战略规划,把生态保护的财政补偿机制纳入到市级财政预算当中。同步实现资金来源多样性渠道,其中一种方式是建立生态补偿基金,利用基金来减轻财政支付的压力;另外一种方式是建立碳交易基金,让交易基金反哺生态控制线的保护。在补偿形式也应该多样化;补偿标准和期限应该与城市生活水平同步变化,是动态的。
  3)构建生态信息共享平台
  为提高社会各界对生态线数据的掌握和了解,便于各部门协作和市民监督,应积极研究如何构建生态线的网络数据库,及时动态更新生态线相关信息,包括主要区域的主要数据和文字说明。
  4)推进生态线立法
  生态线的保护不仅是一条线的保护那么简单,它与社会经济等诸多方面存在着交织联系,因此为了更有效地保护生态线,可以考虑提升生态线在城市发展当中的战略地位,并通过细化、完善等工作后进行立法。
  (2)生态线内现状建设情况管理对策方面
  对生态线内现状建设情况作一个全方面评估和详细普查,然后根据普查和评估结果提出具体管理建议。
  1)进行全方面评估。分别对政策、生活生产经营经济状况以及生态功能评估;
  2)有效分类和实施差别化管理。可根据生态功能和生态线内要素对生态线进行分类;针对不同类型可以分别制定相应的管理政策,实行差别化管理。如实现生态线内产业转型,本着尊重历史、实事求是以及生态保护与经济发展协调发展的原则出发,针对生态区内的现状建成区以及现状存在的产业,应该允许生态保护不抵触适宜用途的在生态控制线中存在,如符合规定的科技研发产业等。另外,对目前受生态线限制且与生态保护相抵触的建成区,在保护生态的前提下,可采用不同的转型模式,向科技研发、生态农业、文化旅游等资源、环境消耗低的用途转型;生态线内社区活动转移、生态线整村搬迁及危房重建,可以结合城市更新,将腾出来的土地或政府收回来的部分土地,优先保障用于生态控制线控制范围内的社区经济转移、生态线整村搬迁及危房重建,这样既带动了生产、生活的转移,又保障了生态控制线内利益主体的经济利益。
  (3)优化生态结构、发挥最佳生态效益措施方面
  对于宝安区生态系统如何更完善以及如何更好的发挥生态效益,有以下几个方面是需要深入进行:
  1)优化调整生态线。宝安有大量的沿海地区,建议将珠江口的沿海岸线部分列入生态线,通过生态旅游、岸线休闲带的合理开发,全面提升宝安未来在深圳乃至珠江东岸的地域价值。
  2)加强对郊野公园的提升完善。在郊野公园的建设当中,可以把主动保护生态线作为开展工作新的切入点。大力打造郊野公园,给市民提供实惠,以满足生活水平的不断提高;积极提升山体、植被的生态效果,将处于城市边缘地区、环境质量比较差的地区,提升为环境质量好的地区,当山体、土地的价值得到了提升,就会产生很多经济上的意义。
  3)结合绿道建设。可以将生态线保护与绿道建设相结合,用建设绿道的方式进行生态线的再利用、再发展,把生态线内的人行系统和生态系统结合起来,实现多方面的共赢。
  5、结语
  基本生态控制线的划定,不仅是建设和谐深圳、效益深圳的一项重要战略部署,同时也是落实科学发展观、保障城市基本生态安全、促进经济、社会与环境可持续发展的重大举措。为此,需要继续更加重视并进一步履行好基本生态控制线管理工作职责,以确保生态线管理工作落到实处,并引导城市经济发展与生态资源保护逐步朝良性循环的方向发展。
  生态线自实施以来,在严守宝安区宝贵的土地资源、保护宝安区生态系统方面发挥了重要作用。显然,生态线的管理工作任重而道远。
  参考文献:
  [1]深圳市基本生态控制线管理规定,2005
  [2]宝安区基本生态控制线规划管理研究分析报告,深圳市宝安规划设计院,2010
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