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政府部门内部控制可能会损害绩效，但如果能让法治原则根植于公共部门的管理中，这个代价就物有所值
【网络版专稿】由于政府预算体现了国家的政策选择，处于国家治理的核心，改进国家治理能力的关键就在于改进国家的预算能力。著名预算专家希克曾经说过：“毫不夸张地说，国家的治理能力在很大的程度上取决于国家的预算能力。”
近现代以来，为了应对社会、经济变迁构成的挑战，许多国家（尤其是欧美国家）都是以预算改革为突破口进行国家建设。具体而言，就是通过建立现代公共预算体制，提高国家的预算能力，进而改进国家的治理能力。
19世纪最终确立起来的作为现代国家基础的公共预算体制，主要是做两件事情：一是在政府内部建立集中的行政控制；二是建立一种由立法机构从外部对政府的收支行为进行政治控制的监督机制。正是通过将这两个控制植入公共收支过程，建立起一种控制取向的现代公共预算体制，现代国家才开始进入“预算时代”，即一个相对理性和负责地筹集收入和安排支出的时代。在此之前，尽管政府也在收钱花钱，但是效率很低，浪费很大，腐败也很多，对社会的财政责任也没有很好地履行。
政府内部的行政控制是现代公共预算体制的两大基础之一，它主要包括三个方面的内容：
第一，资金分配的控制，即财政部门在资金分配过程中对各个资金申请部门的预算申请进行审查和控制；
第二，预算执行中的“外部控制”，即在预算执行过程中由财政部门对各个部门的支出决策和行为进行事前审计。这是一种“防患于未然”的事前控制；
第三，各个部门的“内部控制”，即各部门建立一套自己对自己进行规范的控制体系，规范部门内部的各种决策和行为，财政部门或审计部门对之进行事后审计，发现违规后进行惩罚。对于实行“行政型审计”的国家，政府内部的行政控制还包括审计部门对包括财政部门在内的所有部门的预算执行及其内部控制进行审计。
中国于1999年开始进行预算改革，其重点就是在政府内部建立集中的行政控制。人大的预算监督虽然也有所加强，但仍然面临许多体制性障碍。这种预算改革路径在其他国家也曾经出现过。例如，法国就是先在政府内部加强行政控制，然后才逐步引入立法机构的预算监督。在中国建立政府内部行政控制的过程中，以财政部门为核心的前两种控制都在逐步得到加强：通过部门预算改革加强了财政部门在资金分配过程领域的集中控制；通过国库体制改革和政府采购改革加强了在预算执行中的外部控制。
但是，各个部门的内部控制问题似乎并没有真正受到重视。然而，这一控制体系对于预算改革的成功来说同样是至关重要的。首先，由于政府部门控制体系的控制对象都是部门的行为尤其是收支行为，如果没有部门的配合，其他控制体系的运作成本就会很高。其次，良好的内部控制体系可以为以后放松外部控制创造条件。应该认识到，控制永远只是一个手段而不是最终目的，过多的外部控制可能会限制部门的灵活性和创新能力。所以，许多国家在实行若干年的外部控制体系之后，都会在预算执行中放松外部控制，转而依赖内部控制体系。
因此，国家审计署审计科研所课题组此次中央政府各个部门的内部控制体系进行的调研是非常及时和必要的。此次调研表明，中国目前在政府部门内部控制体系方面仍然有许多需要改进和完善之处。这些问题的严重性表明，在未来的改革中，需要加强政府内部控制体系的建立，需要将这一控制体系与政府内部的其他控制体系有机地结合起来。
对于在政府内部建立行政控制体系，我们能够理解各个部门或多或少都会有一些不同意见，甚至抱怨与不满。但是，应该强调的是，这个控制的阶段是不能逾越的。一千多年前，一位哲学家说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富……正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。
此外，这个控制阶段是一个确立法治原则、确立正式制度权威性的阶段，而法治原则是国家制度理性化的基础。虽然控制可能会损害绩效，但如果经过控制，能让法治原则根植于公共部门的管理中，让依法筹集收入和依法进行开支成为官员的职业习惯，那么，这个代价就是物有所值的。
最后，对于这次调研中发现的问题应该怎么看？我个人认为，这是很正常的。预算改革才推行了七年，存在这样或那样的问题都是很正常的。没有问题才不正常。有问题并不可怕，关键是要在制度建设上努力，尽快建立起一个完善的、标准化的内部控制体系。同时，我们需要认识到，即使是在政府内部建立行政控制体系，包括内部控制体系，也不是一两年就能够大功告成的事情。熟悉财政史的人都知道，许多国家都是花了许多年甚至几代人的时间才建立起现代公共预算体制的。例如，法国就花了近百年的时间，美国“进步时代”的预算改革也花了40年左右的时间。在这个过程中，组织学习和个人学习都是非常重要的。中国的预算改革最终会形成一个什么样的预算体制，我们能不能通过重构预算体制来改进国家的治理能力，在很大程度上都取决于我们的学习能力。
作者为中山大学行政管理研究中心教授
编者注：本文简缩版见《财经》2007年第5期“评之评”。文中所引国家审计署审计科研所课题组文章（“政府部门内部控制失效溯源”）见《财经》2007年第5期“观点评述”。
【网络版专稿】由于政府预算体现了国家的政策选择，处于国家治理的核心，改进国家治理能力的关键就在于改进国家的预算能力。著名预算专家希克曾经说过：“毫不夸张地说，国家的治理能力在很大的程度上取决于国家的预算能力。”
近现代以来，为了应对社会、经济变迁构成的挑战，许多国家（尤其是欧美国家）都是以预算改革为突破口进行国家建设。具体而言，就是通过建立现代公共预算体制，提高国家的预算能力，进而改进国家的治理能力。
19世纪最终确立起来的作为现代国家基础的公共预算体制，主要是做两件事情：一是在政府内部建立集中的行政控制；二是建立一种由立法机构从外部对政府的收支行为进行政治控制的监督机制。正是通过将这两个控制植入公共收支过程，建立起一种控制取向的现代公共预算体制，现代国家才开始进入“预算时代”，即一个相对理性和负责地筹集收入和安排支出的时代。在此之前，尽管政府也在收钱花钱，但是效率很低，浪费很大，腐败也很多，对社会的财政责任也没有很好地履行。
政府内部的行政控制是现代公共预算体制的两大基础之一，它主要包括三个方面的内容：
第一，资金分配的控制，即财政部门在资金分配过程中对各个资金申请部门的预算申请进行审查和控制；
第二，预算执行中的“外部控制”，即在预算执行过程中由财政部门对各个部门的支出决策和行为进行事前审计。这是一种“防患于未然”的事前控制；
第三，各个部门的“内部控制”，即各部门建立一套自己对自己进行规范的控制体系，规范部门内部的各种决策和行为，财政部门或审计部门对之进行事后审计，发现违规后进行惩罚。对于实行“行政型审计”的国家，政府内部的行政控制还包括审计部门对包括财政部门在内的所有部门的预算执行及其内部控制进行审计。
中国于1999年开始进行预算改革，其重点就是在政府内部建立集中的行政控制。人大的预算监督虽然也有所加强，但仍然面临许多体制性障碍。这种预算改革路径在其他国家也曾经出现过。例如，法国就是先在政府内部加强行政控制，然后才逐步引入立法机构的预算监督。在中国建立政府内部行政控制的过程中，以财政部门为核心的前两种控制都在逐步得到加强：通过部门预算改革加强了财政部门在资金分配过程领域的集中控制；通过国库体制改革和政府采购改革加强了在预算执行中的外部控制。
但是，各个部门的内部控制问题似乎并没有真正受到重视。然而，这一控制体系对于预算改革的成功来说同样是至关重要的。首先，由于政府部门控制体系的控制对象都是部门的行为尤其是收支行为，如果没有部门的配合，其他控制体系的运作成本就会很高。其次，良好的内部控制体系可以为以后放松外部控制创造条件。应该认识到，控制永远只是一个手段而不是最终目的，过多的外部控制可能会限制部门的灵活性和创新能力。所以，许多国家在实行若干年的外部控制体系之后，都会在预算执行中放松外部控制，转而依赖内部控制体系。
因此，国家审计署审计科研所课题组此次中央政府各个部门的内部控制体系进行的调研是非常及时和必要的。此次调研表明，中国目前在政府部门内部控制体系方面仍然有许多需要改进和完善之处。这些问题的严重性表明，在未来的改革中，需要加强政府内部控制体系的建立，需要将这一控制体系与政府内部的其他控制体系有机地结合起来。
对于在政府内部建立行政控制体系，我们能够理解各个部门或多或少都会有一些不同意见，甚至抱怨与不满。但是，应该强调的是，这个控制的阶段是不能逾越的。一千多年前，一位哲学家说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富……正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。
此外，这个控制阶段是一个确立法治原则、确立正式制度权威性的阶段，而法治原则是国家制度理性化的基础。虽然控制可能会损害绩效，但如果经过控制，能让法治原则根植于公共部门的管理中，让依法筹集收入和依法进行开支成为官员的职业习惯，那么，这个代价就是物有所值的。
最后，对于这次调研中发现的问题应该怎么看？我个人认为，这是很正常的。预算改革才推行了七年，存在这样或那样的问题都是很正常的。没有问题才不正常。有问题并不可怕，关键是要在制度建设上努力，尽快建立起一个完善的、标准化的内部控制体系。同时，我们需要认识到，即使是在政府内部建立行政控制体系，包括内部控制体系，也不是一两年就能够大功告成的事情。熟悉财政史的人都知道，许多国家都是花了许多年甚至几代人的时间才建立起现代公共预算体制的。例如，法国就花了近百年的时间，美国“进步时代”的预算改革也花了40年左右的时间。在这个过程中，组织学习和个人学习都是非常重要的。中国的预算改革最终会形成一个什么样的预算体制，我们能不能通过重构预算体制来改进国家的治理能力，在很大程度上都取决于我们的学习能力。
作者为中山大学行政管理研究中心教授
编者注：本文简缩版见《财经》2007年第5期“评之评”。文中所引国家审计署审计科研所课题组文章（“政府部门内部控制失效溯源”）见《财经》2007年第5期“观点评述”。