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第五章 透明度及民间团体的沟通
176．过去20多年来，全球秩序巨大变革中的一个显著特征无疑是民间团体作用的增强。大众民主，或者像某些人所称的“全球联合革命”在90年代迅速崛起，形成了强大的发展势头。当时，联合国的全球性会议鼓励在世界范围内形成民间团体的力量，并希望借此促成一个更加全面、重在参与及透明的全球治理体系。在这一过程中，越来越多的人意识到，许多全球性问题只有通过政府和非政府行为体的合作才能有效解决。
177． 但是这种新的合作关系始终都承受着来自各方的压力。民间团体希望能够以更加有意义和具有实质性的方式参与合作，但主权国家政府担心这种合作会侵犯他们固有的权力空间，而全球性组织则面临着如何将本组织的宗旨和法律框架与这种新的现实情况相协调。诸如此类的问题至今依然存在。
178．即便如此，这种新的合作关系在许多方面都是一种值得尝试和有益的实践。这种实践重视从政治及公众的角度认识贸易的重要性，并常常揭示出贸易政策与经济、外交及其他政策的共通之处。但另一方面，对那些认为多边贸易体系给全球成千上万的人带来巨大福祉的人而言，这种新的合作关系却又常常是令人失望和沮丧的。原因在于，虽然有些非政府组织通过获得必要的贸易领域专业知识，为目前的多边贸易体系作出了巨大的贡献，但另外一些非政府组织却只满足于与现有体制进行对抗。
179．当然，倡导民间团体的发展并将其纳入全球治理体系中并不完全是近年来的事情。早在1946年谈判组建GATT的伦敦预备会议上，国际商会就曾严厉地批评会议缺乏与非政府组织的协商。世界工会联盟也对草案中盛行的“新自由主义”思潮提出了抗议。直到近年来，民间团体在国际舞台上的作用以及对国际机构增加透明度的要求才得以完全确立，并有争议地成为全球秩序中一个不可逆转的趋势。如今，争论的焦点已经从是否需要这个趋势转变为如何有效地与民间团体进行协调和合作。
180．WTO秘书处竭尽所能地寻求与民间团体展开明智的合作，同时也充分地认识到，在发展与民间团体的关系方面，各成员方政府应当承担重要责任。秘书处的这些努力取得了一定的成果，但同时也引起了民间团体渴望参与合作，并对WTO施加影响的新需求。
181．然而，这方面的挑战不仅仅针对WTO。一般而言，在国际舞台上，政府与非政府组织之间建立新合作关系的过程总是充满艰辛。如今，全球政治秩序表现为更广泛、更多样化的行为体之间形成了更加复杂的同盟关系，而不再像冷战时期那样简单地以意识形态划分世界。
182．与其他政府间国际组织相比，这些问题对WTO更为紧迫，也更为棘手。原因之一是，WTO并非是一个借贷性的国际组织，不能利用贷款来施加影响；WTO极其紧张的预算也限制了它与民间团体进行合作的程度和形式。另一方面，在有关国际社会发展方面的讨论中，WTO正处于争论的焦点。在这种情况下，WTO有必要定期地与民间团体保持各种可能的沟通和透明度。
A.WTO在增加透明度方面已采取重大步骤
183．与其他政府间国际组织一样，在过去几年里，在与外界沟通和加强与民间团体关系方面，WTO已经取得了显著的进步。1996年，总理事会采纳了一些新的工作指导方针，其中突出的一点就是增加透明度并加强与非政府组织的沟通。2002年，总理事会决定加速文件解密的进程。仅此一项措施就能使人们轻易地获得大量的文件，许多文件甚至可以与WTO成员方同步得到。这是WTO有史以来第一次让人们通过第一手资料跟踪众多议题谈判的进展。如今在WTO的网站上，如果将所有精彩的解释性资料汇集在一起，就可以对WTO的谈判一目了然。如果在谈判过程中没有与非政府组织的互动，很难想象，透明度的进程能够发展得如此之快。
184．WTO总干事和秘书处的工作人员目前定期与非政府组织的代表见面。在WTO各理事会和各委员会上，他们向民间团体设在日内瓦的代表介绍情况；在全体成员方都参加的部长级会议以及在日内瓦就某个具体问题召开的座谈会上，均有非政府组织的广泛参与。事实情况也证明了这一点，在坎昆部长级会议上，约有来自795个非政府组织的1578名代表出席，而7年前的新加坡会议上，仅有来自108个组织的235名代表参加。
185．此外，网络在线交流也得到了极大的拓展和改进，政府官员、私营部门代表、非政府组织和其他非官方行为体均可参与在线论坛，由此成为一项非常有益的创新。因此，曾经认为WTO是一个封闭性组织的观念也逐渐改变（尽管如此，仍有人继续把WTO描述为神秘和邪恶的组织）。
B.是否需要进一步增强对外透明度及民间团体的参与？
186．在如今不断变化中的国际环境下，对外透明度不能仅仅依靠政治利益的推动，也不意味着需要遵循“政治至上”的道路，而是要有明确的目标，并恰当地评估收益与风险，这在WTO的一些内部材料中已有体现。虽然所有政府间国际组织在追求透明度方面有着共同的目标，但每个组织又因其特定宗旨和内部机构设置的不同，在选择与哪些民间团体合作、合作方式和合作目标方面有特定的需求。例如，世界银行与民间团体合作的目标之一，是通过向以社区为基础的民间团体咨询和了解情况，来加强和促进社区参与项目运作，保障世行资助项目的可持续发展。很显然，这个模式并不总是适用于WTO的情况。
187．对WTO而言，我们讨论的起点是《马拉喀什协定》第5条第2款，该款授权总理事会“可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商和合作作出适当安排”。这就使WTO成为为数不多的几个在章程中明确提到与民间团体关系的政府间国际组织。虽然协议中没有明确说明这些非政府组织在与WTO合作时的权利和责任，但却可以清楚地认为这样的“安排”将尊重WTO作为政府间国际组织的特性。
188．联合国宪章第71条授权经社理事会（ECOSOC）“可就在职责范围内与非政府组织进行磋商作出安排”，与此项模糊而具有保护性的条款相比，《马拉喀什协定》中第5条第2款更具有意识和主动性（尽管对此有争议）。《马拉喀什协定》毕竟是在上世纪90年代初民间团体崛起和角色扩大的背景下订立的。当时的观点是，尽管非政府组织和其他民间团体的形式多种多样，如果合理地加以利用，可使之发挥积极的作用，尤其是在丰富讨论、影响国家转变立场，及协助在棘手的政策领域形成共识等方面发挥积极的作用。事实上，许多民间团体在新的全球运动中能有效地抵制单边主义。因此，继续实现此目标最有前途的方式就是，加强政府间国际组织的透明度及其与民间团体的积极合作。
189．这些关于对外透明度的观点在WTO内部争论中引起了共鸣。为回应那些认为WTO不民主和缺乏透明度的批评，1998年的部长级会议重点强调，在进行多边贸易体系改革过程中，应注重听取公众的意见。部长们敦促采取措施增强WTO工作和内部程序的透明度。
190．围绕这个问题仍然存在一些分歧，而WTO成员方在立场上也存在着南北差别，这从不同的角度突出地反映了不同成员方在透明度问题的立场和表态上存在着细微差别。即便如此，成员方都普遍认为，增强透明度并与民间团体进行一定程度的积极合作，是符合WTO及其成员方利益的。然而，也有一种广泛存在的观点认为，与WTO进行联系的主要职责还在于成员方自身，而同时成员方政府也有责任让本国的全体选民保持知情权。
191．考虑到WTO作为政府间国际组织的特点，WTO成员通常认为，如果没有实现本国内部的透明度，那么争取外部透明度的努力将收效甚微。但同时也应看到，WTO并不是成员的简单组合，它也有自己的外部形象和特点，自身也应该做到民主和透明。换言之，WTO也应该代表自已与民间团体实现充分沟通。这一点将在第九章中详细讨论。
192．对民间团体保持透明度和加强沟通被认为是任何政府间国际组织的天职，对WTO来说也一样，这体现在几个层面。首先，对于旨在规范多边贸易体系的WTO来说，透明度和沟通有助于提升其高效和平等的国际组织形象。更重要的是，它有助于成员方了解WTO所坚持的原则，从而使成员方更愿意接受WTO的义务及其所带来的好处。
193．与民间团体、商界和其他利益集团加强沟通还能帮助WTO从这些组织里汲取知识和专业意见。透明度并不是一个单向的过程，并不意味着只是WTO告知、说服和教育其他利益集团。在贸易体系中，许多利益集团都有着各自对多边贸易的理解和体验，这体现在WTO体制的方方面面。如果运用得当，WTO与民间团体的这种关系能够促使各种民间团体积极支持多边主义。
194．过去15年的经验表明，在形成一致意见、影响政府转变立场和敦促政府履行承诺方面，民间团体发挥的领导作用是非常有效的。尽管目前多哈回合谈判中悬而未决的问题比联合国会议中的问题更为棘手，但我们有理由相信，如果处理得当，民间团体可以发挥更为积极的作用，比迄今所显示出的作用更为积极。
195．最后，正如一些WTO成员方在关于透明度和民间团体参与的辩论中一再提到的，改进对外透明度并加强与民间团体的沟通也有助于成员方政府在国内决策过程中克服进一步自由化的困难。
196．此外，在制定加强与民间团体合作的计划时，必须仔细评估所需的行政和财政配套措施。在广泛发展与民间团体关系的过程中，世界银行和其他政府间国际组织拥有大量资金支持。WTO的对外关系司目前负责发展与民间团体、政府间国际组织和议员的关系。这个司规模较小，司里只有少数人从事这项工作。在WTO总预算和该司的预算中没有用于民间团体特定资源。该司每年的差旅费预算仅为25000瑞士法郎，大部分用于WTO的代表参加其他政府间国际组织的国际会议，主要是联合国和经合组织（OECD）的会议。而WTO从2002年开始形成的大量文件、成功召开年度公众研讨会以及拓展与议员和非政府组织合作的项目经费，完全来自预算外渠道。
C.有一些保留可以理解
197. 然而，在此需要提出一些警告。尽管许多非政府组织信息灵通，其中相当一部分都有能力和兴趣对WTO问题提出建设性的评论和意见，但是除此之外的非政府组织并不具备这样的能力。而具备这种能力并有资金实力的非政府组织往往集中在发达国家。近年来，一些非政府组织积极地为贫穷国家的政府在WTO谈判立场问题上出谋划策，这一点部分地反映了多边机构在为不同国家政府提供有效和独立的技术援助方面存在着令人遗憾的缺口，抑或反映了这些国家本身缺乏动员本国专业资源的能力。同时，这也必然反映了非政府组织通过几十年来在基层展开工作，在当地已经获得了很高的信誉。但是，以上任何一种情形都不是参与WTO事务的政府所期许的状况，对于那些将目标和长远利益定位于增强国家能力和政策所有权的政府而言，更是如此。
198．一些WTO成员方经常担心的另一个问题是：过度的透明度会导致开辟新的领域，而这些领域正是承受巨大压力的贸易谈判官员们必须参与的谈判领域。在相关贸易问题上，虽然有些政府能够很好地协调与国内各种利益集团的关系，但更多的政府无法做到这一点，这在发展中国家显得尤为突出。这些意见还认为，WTO对成员方的主要要求是在政府层面与他国进行交流。因此，如果再增加一个平行的对话机制，比如，国际非政府组织层面的交流，并给予大量的预算和能力建设方面的支持，那么将可能形成相当大的负担，也未必能产生建设性的成果。然而，即使暂时搁置是否需要平行机制这个艰难的决定，从发展中国家的角度考虑，上述观点其实并无益处。历史事实表明，并不是非政府组织通过超负荷的贸易谈判时间表来削弱或增强发展中国家的谈判能力。当然，无论如何，真正需要开放的是那些能够代表实际问题的新的领域，同时帮助贫穷国家解决具体问题，增强自身谈判能力。
199．对WTO透明度趋势的另一种批评意见认为，目前那些企图更接近WTO的做法和游说本身既不太负责任也不太透明。因此，如果民间团体希望在WTO内或同WTO成员方政府合作过程中获得任何特殊权利，它们就必须明确表达自己潜在的利益和想法，这点对增强透明度而言是非常重要的。
200．最后，还必须考虑一个事实，那就是透明度有负面作用。贸易谈判需要一定程度的保密性，完全公开的谈判并不总能产生有意义的结果。首先，贸易谈判涉及到商业利益。而政府完全有权利，实际上也有责任维护自己在这方面的利益。政府不仅参与谈判，而且也要为WTO中所签条约的细节承担责任。因此，应该使成员方政府及时了解WTO内部透明度的进展情况，这一点毫无疑问。另一方面，贸易谈判瞬息万变（至少在谈判即将达成协议的关键时刻能够体现出来），谈判的这一本质特点决定了谈判是非常敏感的。换句话说，透明度必须有界限。如果没有这样的界限，那么WTO将无法运作，也达不成具有商业价值的协议，而对于那些在全球经济中创造就业和进行投资的企业来说，正是这些协议提供了商机。但是上述界限的存在使民间团体常常由于未能在达成协议的关键时刻参与谈判而倍感挫折。事实上，尽管透明度原则旨在保护公众利益，但在这场争论中，对各方而言，至关重要的是，在追求透明度原则过程中需要充分意识到可能会面临的这些现实情况。
D.有限的议会参与
201．在透明度和民间团体参与问题上持续的争论还体现在议会方面。很显然，WTO所反映的民主体现在国家层面便是各国的议会。在全球有各种各样不同的议会制度。有些受到质疑的情况是，行政部门在制定WTO谈判立场方面并没有从国家议会获得足够的授权。但是，在某个WTO成员方或高度一体化的组织（如欧盟）中，宪法性的要求只能在内部进行修改和制定，本报告无法就此有效地作出评述。
202．目前，在许多政治体制中，关于WTO是否应该具备议会性质的问题引起了争论。欧盟（至少是它的前任贸易委员）支持在WTO中召开由各国议会参加的议会大会。另一方面，如美国和大多数发展中国家持反对意见。这在一定程度上反映了美国国会在授权和批准贸易谈判条款方面的权力要大于欧洲议会，或欧盟成员方的议会。
203．议会正在更多地介入有关WTO的事务，而且也确实作出了一些推动建立WTO议会大会的努力。1999年在召开西雅图WTO部长级会议之际，欧洲议会成员提出了此项建议，并被在场的所有议员采纳。在2001年召开的多哈部长级会议上，此项动议被再次提出。
204．当然，WTO作为一个为全世界谋福利的组织，合法性是其有效发展的核心推动力，而国家层次的议会是确保这种合法性的关键机制。在GATT成立后的最初几十年里，来自各国贸易机构的外交官和技术官员基本上是在秘密地推动谈判的进程。如今，情况已经改变了。合法性问题在一定程度上要求政府提出的谈判立场必须得到议会的赞同，从更广泛的意义上讲，WTO的规则制定也应符合此原则。虽然议会参与的方式可以不同，但是重在参与。简言之，议会需要在国家层面上参与“谈判的论坛”（根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第3条第2款设立）。
205．由此看来，通过在WTO下成立议会大会以保证议会在更大程度上参与的观点并未获得足够的支持。2002年7月，对WTO问题非常感兴趣的部分议员成立了一个独立的议会指导委员会①，他们承认，创立议会制大会作为WTO组成部分的倡议在“发展中国家中引起了大规模抵制”，在一些发达国家也是如此。因此，我们认为，目前在这方面最可能采取的措施包括以下几方面：首先，WTO成员方政府应在本国的议会体制下增强透明度；第二，应该鼓励国内议会更多地参与WTO事务，从而能将谈判和决策与公众利益更有效地联系起来。
E.未来的发展方向是什么？
206. 显然，WTO定期回顾总结与非政府组织之间的关系是非常重要的。但是，WTO是以政府间谈判达成的条约和承诺为基础的机构，因此，在发展与非政府组织的关系方面存在一定的限制性。
207．非政府组织曾经提出过一些想法。例如，有些组织提出希望通过授权参与的方式，促使WTO与民间团体的关系正规化，这也反映了联合国机构的一些运作方式。这种做法虽然有些吸引力，可以使相关的非政府组织有机会密切同WTO的关系，但这么做又会带来官僚政治方面的难题，即如何接受、筛选和判断哪些是合适的候选组织。更重要的是，这种体系的真正目的是什么尚不明确。除了可以参加每两年一次的部长级会议全体大会外，这种做法不太可能使非政府组织有权直接列席WTO的其他会议，而只能通过互联网的方式了解有关会议。这样看来，建立这种授权体系就显得没有必要了。
208．其实，正式授权体系所带来的实际效果可以通过一个更为简单的临时注册方法来实现，因此，似无必要让WTO这个小规模的组织投资建立这个授权体系。事实上，授权体系意味着某些特定组织将与WTO保持长期的联系，而这种过于固定和严格的方式可能会使后来的组织很难参加进来。当然，如果WTO出于良好的动机决定实行授权体系，这里有一些模式可作为参考，例如，联合国经济及社会理事会（ECOSOC）的授权体系。无论如何，我们在此对正式的授权体系与秘书处需要同某些组织建立定期或特定关系的两种不同情况作出了区分（请参见下文对秘书处的建议）。
209．更进一步的问题是，非政府组织直接参与政府间国际组织（此处特指WTO）的决策过程。这个问题在联合国系统内很常见。虽然目前联合国成员普遍认为，非政府组织参与政府间关于全球性问题的争论可以带来一些实质性的、可被证实的好处，但对于非政府组织的合法性、代表性、责任感和政治性仍存在着担忧。此外，发达国家和发展中国家非政府组织的能力存在严重的不平衡。
210．一些国家的政府认为，非政府组织直接参与决策不符合政府间国际组织的特性。对WTO这类组织而言，这种担心显得更为突出，因为在WTO中，政府必须就影响国计民生的问题作出关键性的决策，在国内同时也必须实施这些决策，并对它们在日内瓦的一切行动负责。
F.WTO与民间团体关系的框架
211．在过去几年里，WTO在增强内外部透明度方面已经取得了很大的进展。而对于那些坚持认为WTO是一个封闭机构的人们而言，无论WTO采取何种措施都不太可能使他们信服。但是，如果不定期考量透明度的进展并不时地思考是否存在可以改进的缺陷，那将是非常错误的。
212．概括而言，考量WTO与非政府组织和公众关系的框架可建立在如下几个总体原则之上：
应认识到与民间团体就贸易政策问题进行接触的主要职责仍在于各成员方本身。尽管WTO与民间团体的关系有其自身的完整性和驱动力，但这种关系最终不可避免地与各成员政府同其国内民间团体的关系密切相关。
因此，各成员方应该为WTO秘书处处理与民间团体和公众关系制订出一整套明确目标。在这些目标的总体框架下，应进一步完善1996年《关于与非政府组织关系安排的总理事会指导纲要》，并以此指导秘书处工作人员向民间团体和公众进行咨询和开展对话。指导的内容应该包括以什么标准、选择什么样的民间团体同秘书处发展更加系统和深入的合作关系。其中，参与贸易政策的能力是首要的标准，但并非仅限于此。也不应允许将这些组织永久性地固定下来而排除其他组织的参与。我们特别强调秘书处有必要与贫穷国家非政府组织加强合作，使它们能够在自主选择的领域发挥贸易专长。
当然，对于那些旨在以自身的存在影响和破坏WTO的有关组织，秘书处没有义务与其进行任何实质性接触。考虑到非政府组织在某些特定领域拥有专长，秘书处与非政府组织双方的对话应该是建设性的，互相补充，相互支持。
应该加倍努力帮助最不发达国家，尤其是非洲国家的民间团体形成在贸易领域的专长。这一点可以通过与非洲各地区性组织与智囊团的合作来实现。
很明显，应该逐渐增加WTO秘书处的行政能力和财政资源，用以持续地加强WTO对民间团体的外部透明度。而总干事应该思考的是实现这个目标最合适的途径是什么，是通过加强对外关系部的职能，还是全面强化秘书处与非政府组织的关系并进一步协调相关活动。（未完待续）
176．过去20多年来，全球秩序巨大变革中的一个显著特征无疑是民间团体作用的增强。大众民主，或者像某些人所称的“全球联合革命”在90年代迅速崛起，形成了强大的发展势头。当时，联合国的全球性会议鼓励在世界范围内形成民间团体的力量，并希望借此促成一个更加全面、重在参与及透明的全球治理体系。在这一过程中，越来越多的人意识到，许多全球性问题只有通过政府和非政府行为体的合作才能有效解决。
177． 但是这种新的合作关系始终都承受着来自各方的压力。民间团体希望能够以更加有意义和具有实质性的方式参与合作，但主权国家政府担心这种合作会侵犯他们固有的权力空间，而全球性组织则面临着如何将本组织的宗旨和法律框架与这种新的现实情况相协调。诸如此类的问题至今依然存在。
178．即便如此，这种新的合作关系在许多方面都是一种值得尝试和有益的实践。这种实践重视从政治及公众的角度认识贸易的重要性，并常常揭示出贸易政策与经济、外交及其他政策的共通之处。但另一方面，对那些认为多边贸易体系给全球成千上万的人带来巨大福祉的人而言，这种新的合作关系却又常常是令人失望和沮丧的。原因在于，虽然有些非政府组织通过获得必要的贸易领域专业知识，为目前的多边贸易体系作出了巨大的贡献，但另外一些非政府组织却只满足于与现有体制进行对抗。
179．当然，倡导民间团体的发展并将其纳入全球治理体系中并不完全是近年来的事情。早在1946年谈判组建GATT的伦敦预备会议上，国际商会就曾严厉地批评会议缺乏与非政府组织的协商。世界工会联盟也对草案中盛行的“新自由主义”思潮提出了抗议。直到近年来，民间团体在国际舞台上的作用以及对国际机构增加透明度的要求才得以完全确立，并有争议地成为全球秩序中一个不可逆转的趋势。如今，争论的焦点已经从是否需要这个趋势转变为如何有效地与民间团体进行协调和合作。
180．WTO秘书处竭尽所能地寻求与民间团体展开明智的合作，同时也充分地认识到，在发展与民间团体的关系方面，各成员方政府应当承担重要责任。秘书处的这些努力取得了一定的成果，但同时也引起了民间团体渴望参与合作，并对WTO施加影响的新需求。
181．然而，这方面的挑战不仅仅针对WTO。一般而言，在国际舞台上，政府与非政府组织之间建立新合作关系的过程总是充满艰辛。如今，全球政治秩序表现为更广泛、更多样化的行为体之间形成了更加复杂的同盟关系，而不再像冷战时期那样简单地以意识形态划分世界。
182．与其他政府间国际组织相比，这些问题对WTO更为紧迫，也更为棘手。原因之一是，WTO并非是一个借贷性的国际组织，不能利用贷款来施加影响；WTO极其紧张的预算也限制了它与民间团体进行合作的程度和形式。另一方面，在有关国际社会发展方面的讨论中，WTO正处于争论的焦点。在这种情况下，WTO有必要定期地与民间团体保持各种可能的沟通和透明度。
A.WTO在增加透明度方面已采取重大步骤
183．与其他政府间国际组织一样，在过去几年里，在与外界沟通和加强与民间团体关系方面，WTO已经取得了显著的进步。1996年，总理事会采纳了一些新的工作指导方针，其中突出的一点就是增加透明度并加强与非政府组织的沟通。2002年，总理事会决定加速文件解密的进程。仅此一项措施就能使人们轻易地获得大量的文件，许多文件甚至可以与WTO成员方同步得到。这是WTO有史以来第一次让人们通过第一手资料跟踪众多议题谈判的进展。如今在WTO的网站上，如果将所有精彩的解释性资料汇集在一起，就可以对WTO的谈判一目了然。如果在谈判过程中没有与非政府组织的互动，很难想象，透明度的进程能够发展得如此之快。
184．WTO总干事和秘书处的工作人员目前定期与非政府组织的代表见面。在WTO各理事会和各委员会上，他们向民间团体设在日内瓦的代表介绍情况；在全体成员方都参加的部长级会议以及在日内瓦就某个具体问题召开的座谈会上，均有非政府组织的广泛参与。事实情况也证明了这一点，在坎昆部长级会议上，约有来自795个非政府组织的1578名代表出席，而7年前的新加坡会议上，仅有来自108个组织的235名代表参加。
185．此外，网络在线交流也得到了极大的拓展和改进，政府官员、私营部门代表、非政府组织和其他非官方行为体均可参与在线论坛，由此成为一项非常有益的创新。因此，曾经认为WTO是一个封闭性组织的观念也逐渐改变（尽管如此，仍有人继续把WTO描述为神秘和邪恶的组织）。
B.是否需要进一步增强对外透明度及民间团体的参与？
186．在如今不断变化中的国际环境下，对外透明度不能仅仅依靠政治利益的推动，也不意味着需要遵循“政治至上”的道路，而是要有明确的目标，并恰当地评估收益与风险，这在WTO的一些内部材料中已有体现。虽然所有政府间国际组织在追求透明度方面有着共同的目标，但每个组织又因其特定宗旨和内部机构设置的不同，在选择与哪些民间团体合作、合作方式和合作目标方面有特定的需求。例如，世界银行与民间团体合作的目标之一，是通过向以社区为基础的民间团体咨询和了解情况，来加强和促进社区参与项目运作，保障世行资助项目的可持续发展。很显然，这个模式并不总是适用于WTO的情况。
187．对WTO而言，我们讨论的起点是《马拉喀什协定》第5条第2款，该款授权总理事会“可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商和合作作出适当安排”。这就使WTO成为为数不多的几个在章程中明确提到与民间团体关系的政府间国际组织。虽然协议中没有明确说明这些非政府组织在与WTO合作时的权利和责任，但却可以清楚地认为这样的“安排”将尊重WTO作为政府间国际组织的特性。
188．联合国宪章第71条授权经社理事会（ECOSOC）“可就在职责范围内与非政府组织进行磋商作出安排”，与此项模糊而具有保护性的条款相比，《马拉喀什协定》中第5条第2款更具有意识和主动性（尽管对此有争议）。《马拉喀什协定》毕竟是在上世纪90年代初民间团体崛起和角色扩大的背景下订立的。当时的观点是，尽管非政府组织和其他民间团体的形式多种多样，如果合理地加以利用，可使之发挥积极的作用，尤其是在丰富讨论、影响国家转变立场，及协助在棘手的政策领域形成共识等方面发挥积极的作用。事实上，许多民间团体在新的全球运动中能有效地抵制单边主义。因此，继续实现此目标最有前途的方式就是，加强政府间国际组织的透明度及其与民间团体的积极合作。
189．这些关于对外透明度的观点在WTO内部争论中引起了共鸣。为回应那些认为WTO不民主和缺乏透明度的批评，1998年的部长级会议重点强调，在进行多边贸易体系改革过程中，应注重听取公众的意见。部长们敦促采取措施增强WTO工作和内部程序的透明度。
190．围绕这个问题仍然存在一些分歧，而WTO成员方在立场上也存在着南北差别，这从不同的角度突出地反映了不同成员方在透明度问题的立场和表态上存在着细微差别。即便如此，成员方都普遍认为，增强透明度并与民间团体进行一定程度的积极合作，是符合WTO及其成员方利益的。然而，也有一种广泛存在的观点认为，与WTO进行联系的主要职责还在于成员方自身，而同时成员方政府也有责任让本国的全体选民保持知情权。
191．考虑到WTO作为政府间国际组织的特点，WTO成员通常认为，如果没有实现本国内部的透明度，那么争取外部透明度的努力将收效甚微。但同时也应看到，WTO并不是成员的简单组合，它也有自己的外部形象和特点，自身也应该做到民主和透明。换言之，WTO也应该代表自已与民间团体实现充分沟通。这一点将在第九章中详细讨论。
192．对民间团体保持透明度和加强沟通被认为是任何政府间国际组织的天职，对WTO来说也一样，这体现在几个层面。首先，对于旨在规范多边贸易体系的WTO来说，透明度和沟通有助于提升其高效和平等的国际组织形象。更重要的是，它有助于成员方了解WTO所坚持的原则，从而使成员方更愿意接受WTO的义务及其所带来的好处。
193．与民间团体、商界和其他利益集团加强沟通还能帮助WTO从这些组织里汲取知识和专业意见。透明度并不是一个单向的过程，并不意味着只是WTO告知、说服和教育其他利益集团。在贸易体系中，许多利益集团都有着各自对多边贸易的理解和体验，这体现在WTO体制的方方面面。如果运用得当，WTO与民间团体的这种关系能够促使各种民间团体积极支持多边主义。
194．过去15年的经验表明，在形成一致意见、影响政府转变立场和敦促政府履行承诺方面，民间团体发挥的领导作用是非常有效的。尽管目前多哈回合谈判中悬而未决的问题比联合国会议中的问题更为棘手，但我们有理由相信，如果处理得当，民间团体可以发挥更为积极的作用，比迄今所显示出的作用更为积极。
195．最后，正如一些WTO成员方在关于透明度和民间团体参与的辩论中一再提到的，改进对外透明度并加强与民间团体的沟通也有助于成员方政府在国内决策过程中克服进一步自由化的困难。
196．此外，在制定加强与民间团体合作的计划时，必须仔细评估所需的行政和财政配套措施。在广泛发展与民间团体关系的过程中，世界银行和其他政府间国际组织拥有大量资金支持。WTO的对外关系司目前负责发展与民间团体、政府间国际组织和议员的关系。这个司规模较小，司里只有少数人从事这项工作。在WTO总预算和该司的预算中没有用于民间团体特定资源。该司每年的差旅费预算仅为25000瑞士法郎，大部分用于WTO的代表参加其他政府间国际组织的国际会议，主要是联合国和经合组织（OECD）的会议。而WTO从2002年开始形成的大量文件、成功召开年度公众研讨会以及拓展与议员和非政府组织合作的项目经费，完全来自预算外渠道。
C.有一些保留可以理解
197. 然而，在此需要提出一些警告。尽管许多非政府组织信息灵通，其中相当一部分都有能力和兴趣对WTO问题提出建设性的评论和意见，但是除此之外的非政府组织并不具备这样的能力。而具备这种能力并有资金实力的非政府组织往往集中在发达国家。近年来，一些非政府组织积极地为贫穷国家的政府在WTO谈判立场问题上出谋划策，这一点部分地反映了多边机构在为不同国家政府提供有效和独立的技术援助方面存在着令人遗憾的缺口，抑或反映了这些国家本身缺乏动员本国专业资源的能力。同时，这也必然反映了非政府组织通过几十年来在基层展开工作，在当地已经获得了很高的信誉。但是，以上任何一种情形都不是参与WTO事务的政府所期许的状况，对于那些将目标和长远利益定位于增强国家能力和政策所有权的政府而言，更是如此。
198．一些WTO成员方经常担心的另一个问题是：过度的透明度会导致开辟新的领域，而这些领域正是承受巨大压力的贸易谈判官员们必须参与的谈判领域。在相关贸易问题上，虽然有些政府能够很好地协调与国内各种利益集团的关系，但更多的政府无法做到这一点，这在发展中国家显得尤为突出。这些意见还认为，WTO对成员方的主要要求是在政府层面与他国进行交流。因此，如果再增加一个平行的对话机制，比如，国际非政府组织层面的交流，并给予大量的预算和能力建设方面的支持，那么将可能形成相当大的负担，也未必能产生建设性的成果。然而，即使暂时搁置是否需要平行机制这个艰难的决定，从发展中国家的角度考虑，上述观点其实并无益处。历史事实表明，并不是非政府组织通过超负荷的贸易谈判时间表来削弱或增强发展中国家的谈判能力。当然，无论如何，真正需要开放的是那些能够代表实际问题的新的领域，同时帮助贫穷国家解决具体问题，增强自身谈判能力。
199．对WTO透明度趋势的另一种批评意见认为，目前那些企图更接近WTO的做法和游说本身既不太负责任也不太透明。因此，如果民间团体希望在WTO内或同WTO成员方政府合作过程中获得任何特殊权利，它们就必须明确表达自己潜在的利益和想法，这点对增强透明度而言是非常重要的。
200．最后，还必须考虑一个事实，那就是透明度有负面作用。贸易谈判需要一定程度的保密性，完全公开的谈判并不总能产生有意义的结果。首先，贸易谈判涉及到商业利益。而政府完全有权利，实际上也有责任维护自己在这方面的利益。政府不仅参与谈判，而且也要为WTO中所签条约的细节承担责任。因此，应该使成员方政府及时了解WTO内部透明度的进展情况，这一点毫无疑问。另一方面，贸易谈判瞬息万变（至少在谈判即将达成协议的关键时刻能够体现出来），谈判的这一本质特点决定了谈判是非常敏感的。换句话说，透明度必须有界限。如果没有这样的界限，那么WTO将无法运作，也达不成具有商业价值的协议，而对于那些在全球经济中创造就业和进行投资的企业来说，正是这些协议提供了商机。但是上述界限的存在使民间团体常常由于未能在达成协议的关键时刻参与谈判而倍感挫折。事实上，尽管透明度原则旨在保护公众利益，但在这场争论中，对各方而言，至关重要的是，在追求透明度原则过程中需要充分意识到可能会面临的这些现实情况。
D.有限的议会参与
201．在透明度和民间团体参与问题上持续的争论还体现在议会方面。很显然，WTO所反映的民主体现在国家层面便是各国的议会。在全球有各种各样不同的议会制度。有些受到质疑的情况是，行政部门在制定WTO谈判立场方面并没有从国家议会获得足够的授权。但是，在某个WTO成员方或高度一体化的组织（如欧盟）中，宪法性的要求只能在内部进行修改和制定，本报告无法就此有效地作出评述。
202．目前，在许多政治体制中，关于WTO是否应该具备议会性质的问题引起了争论。欧盟（至少是它的前任贸易委员）支持在WTO中召开由各国议会参加的议会大会。另一方面，如美国和大多数发展中国家持反对意见。这在一定程度上反映了美国国会在授权和批准贸易谈判条款方面的权力要大于欧洲议会，或欧盟成员方的议会。
203．议会正在更多地介入有关WTO的事务，而且也确实作出了一些推动建立WTO议会大会的努力。1999年在召开西雅图WTO部长级会议之际，欧洲议会成员提出了此项建议，并被在场的所有议员采纳。在2001年召开的多哈部长级会议上，此项动议被再次提出。
204．当然，WTO作为一个为全世界谋福利的组织，合法性是其有效发展的核心推动力，而国家层次的议会是确保这种合法性的关键机制。在GATT成立后的最初几十年里，来自各国贸易机构的外交官和技术官员基本上是在秘密地推动谈判的进程。如今，情况已经改变了。合法性问题在一定程度上要求政府提出的谈判立场必须得到议会的赞同，从更广泛的意义上讲，WTO的规则制定也应符合此原则。虽然议会参与的方式可以不同，但是重在参与。简言之，议会需要在国家层面上参与“谈判的论坛”（根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第3条第2款设立）。
205．由此看来，通过在WTO下成立议会大会以保证议会在更大程度上参与的观点并未获得足够的支持。2002年7月，对WTO问题非常感兴趣的部分议员成立了一个独立的议会指导委员会①，他们承认，创立议会制大会作为WTO组成部分的倡议在“发展中国家中引起了大规模抵制”，在一些发达国家也是如此。因此，我们认为，目前在这方面最可能采取的措施包括以下几方面：首先，WTO成员方政府应在本国的议会体制下增强透明度；第二，应该鼓励国内议会更多地参与WTO事务，从而能将谈判和决策与公众利益更有效地联系起来。
E.未来的发展方向是什么？
206. 显然，WTO定期回顾总结与非政府组织之间的关系是非常重要的。但是，WTO是以政府间谈判达成的条约和承诺为基础的机构，因此，在发展与非政府组织的关系方面存在一定的限制性。
207．非政府组织曾经提出过一些想法。例如，有些组织提出希望通过授权参与的方式，促使WTO与民间团体的关系正规化，这也反映了联合国机构的一些运作方式。这种做法虽然有些吸引力，可以使相关的非政府组织有机会密切同WTO的关系，但这么做又会带来官僚政治方面的难题，即如何接受、筛选和判断哪些是合适的候选组织。更重要的是，这种体系的真正目的是什么尚不明确。除了可以参加每两年一次的部长级会议全体大会外，这种做法不太可能使非政府组织有权直接列席WTO的其他会议，而只能通过互联网的方式了解有关会议。这样看来，建立这种授权体系就显得没有必要了。
208．其实，正式授权体系所带来的实际效果可以通过一个更为简单的临时注册方法来实现，因此，似无必要让WTO这个小规模的组织投资建立这个授权体系。事实上，授权体系意味着某些特定组织将与WTO保持长期的联系，而这种过于固定和严格的方式可能会使后来的组织很难参加进来。当然，如果WTO出于良好的动机决定实行授权体系，这里有一些模式可作为参考，例如，联合国经济及社会理事会（ECOSOC）的授权体系。无论如何，我们在此对正式的授权体系与秘书处需要同某些组织建立定期或特定关系的两种不同情况作出了区分（请参见下文对秘书处的建议）。
209．更进一步的问题是，非政府组织直接参与政府间国际组织（此处特指WTO）的决策过程。这个问题在联合国系统内很常见。虽然目前联合国成员普遍认为，非政府组织参与政府间关于全球性问题的争论可以带来一些实质性的、可被证实的好处，但对于非政府组织的合法性、代表性、责任感和政治性仍存在着担忧。此外，发达国家和发展中国家非政府组织的能力存在严重的不平衡。
210．一些国家的政府认为，非政府组织直接参与决策不符合政府间国际组织的特性。对WTO这类组织而言，这种担心显得更为突出，因为在WTO中，政府必须就影响国计民生的问题作出关键性的决策，在国内同时也必须实施这些决策，并对它们在日内瓦的一切行动负责。
F.WTO与民间团体关系的框架
211．在过去几年里，WTO在增强内外部透明度方面已经取得了很大的进展。而对于那些坚持认为WTO是一个封闭机构的人们而言，无论WTO采取何种措施都不太可能使他们信服。但是，如果不定期考量透明度的进展并不时地思考是否存在可以改进的缺陷，那将是非常错误的。
212．概括而言，考量WTO与非政府组织和公众关系的框架可建立在如下几个总体原则之上：
应认识到与民间团体就贸易政策问题进行接触的主要职责仍在于各成员方本身。尽管WTO与民间团体的关系有其自身的完整性和驱动力，但这种关系最终不可避免地与各成员政府同其国内民间团体的关系密切相关。
因此，各成员方应该为WTO秘书处处理与民间团体和公众关系制订出一整套明确目标。在这些目标的总体框架下，应进一步完善1996年《关于与非政府组织关系安排的总理事会指导纲要》，并以此指导秘书处工作人员向民间团体和公众进行咨询和开展对话。指导的内容应该包括以什么标准、选择什么样的民间团体同秘书处发展更加系统和深入的合作关系。其中，参与贸易政策的能力是首要的标准，但并非仅限于此。也不应允许将这些组织永久性地固定下来而排除其他组织的参与。我们特别强调秘书处有必要与贫穷国家非政府组织加强合作，使它们能够在自主选择的领域发挥贸易专长。
当然，对于那些旨在以自身的存在影响和破坏WTO的有关组织，秘书处没有义务与其进行任何实质性接触。考虑到非政府组织在某些特定领域拥有专长，秘书处与非政府组织双方的对话应该是建设性的，互相补充，相互支持。
应该加倍努力帮助最不发达国家，尤其是非洲国家的民间团体形成在贸易领域的专长。这一点可以通过与非洲各地区性组织与智囊团的合作来实现。
很明显，应该逐渐增加WTO秘书处的行政能力和财政资源，用以持续地加强WTO对民间团体的外部透明度。而总干事应该思考的是实现这个目标最合适的途径是什么，是通过加强对外关系部的职能，还是全面强化秘书处与非政府组织的关系并进一步协调相关活动。（未完待续）