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摘要：政府明令禁止小产权房建设，但各地的小产权房市场仍不断扩展。以湖北省宣恩县为例，从农民修建小产权房的成本和效益角度分析，探讨小产权房存在的原因，进而为制定小产权房的相关政策和规范小产权房的管理提供依据。研究结果表明：宣恩县被查处后的小产权房利润率在44.28%-66.82%之间，没被查处的小产权房利润率高达99.12%和109.34%。小产权房能为家庭平均节约购房开支28.95万元，并能促进当地的经济发展，然而小产权房作为一种短期经济行为，缺乏城市规划的指导，反复拆建房屋已造成大量的资源浪费，对当地的生态环境造成一定程度的破坏。政府若要有效解决小产权房问题，需要提高违法成本，对于已经建成的小产权房需区别对待。
关键词：小产权房，农村集体土地，成本效益分析，宣恩县
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）03-0062-70 收稿日期：2013-12-08
1 引言
随着我国房地产市场的日益高涨，小产权房也在全国范围内迅速发展起来，且成为政府、学术界、媒体、农民、开发商和广大民众等各界共同关注的热点。据媒体和一些学术研究机构的不完全统计，截至2007年底，全国小产权房面积已达到66亿多平方米，即全国现存实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，占全国住宅总量186亿平方米的比重超过35%，成为我国重要房产类型之一。小产权房不仅总量大且分布广泛，全国各地不管是发达城市还是经济落后地区，不管是东部还是中西部都有小产权房的身影。当然，在经济发达地区和中心城市，由于人口密度大、房价高、民众购房压力大，导致小产权房的供需更加旺盛也更加吸引各界的注意。
2010年1月28日，在全国国土资源工作会议上国务院针对小产权房问题做出部署，要求由国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。就小产权房问题，国务院要求：一是所有在建及在售的小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。从国家出台的政策来看，政府对小产权房明令禁止，各部委及地方政府也颁布了具体管理措施，但对小产权房的实际治理效果却收效甚微，各地的小产权房仍然蔓延、屡禁不止。为什么小产权房市场会存在呢？这必然有它的存在基础或者条件，主要原因在于房地产的需求大于其合法供给，受到经济利益的驱动，一些非法渠道应运而生，来满足过剩的消费者购买力。因此，本文拟以湖北省宣恩县为例，从农民修建小产权房的成本和效益角度分析，探讨小产权房存在的原因，进而为制定小产权房的相关政策和规范小产权房的管理提供依据。
2 宣恩县小产权房的界定及概况
2.1 区域概况
宣恩县位于湖北省恩施土家族苗族自治州南部，辖3个镇、6个乡，共有3个居委会、279个村委会。县政府驻于珠山镇，珠山镇现辖区面积161.25平方公里，截至2010年底有人口40986人，辖3个居委会、19个村委会，分别为：工农街、上湖塘、双龙湖、莲花坝、猫儿堡、宝塔、七里桥、岩堡、干沟塘、卸甲坝、大坝沟、芭蕉坨、封口坝、铁厂坡、咸池沟、土鱼河、东门关、茅坝塘、界直岭、狮子关、五里牌、天井堡。
2.2 宣恩县小产权房的界定
“小产权房”不是法律概念，它是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。本文探讨的“小产权房”有三类：一是具有乡镇政府发放“产权证”的小产权房，即拥有农村集体土地所有权的村民或者乡（镇）政府在农村集体土地上进行开发建设的住宅，或者联合房地产商共同开发建设的住宅，并出售给非本集体村民，有由乡（镇）政府所颁发的建设许可证明（即两证一图：建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设红线图）。二是农民违规占地开发建设且无“乡产权证”并出售给非本集体村民的住宅。三是有部分建设许可证明的小产权房（包括一证一图、两证、一证或一图）。
2.3 宣恩县小产权房概况
2.3.1 小产权房分布状况
宣恩县现有小产权房148栋，主要分布于珠山镇中心半小时车程范围内，以宝塔村和猫儿堡村最多，两个村占全县小产权房数量的69.59%。宣恩县小产权房总建筑面积1.817×104平方米，约占全县商品房的25%（见表1）。全县小产权房仅有两三户用于租赁，其余全部用于出售。
2.3.2 样本选取及小产权房建设情况
样本选取剔除在建房屋60栋、竣工尚未销售房屋26栋，加层房屋4栋，最终选取了58栋小产权房作为研究对象（见表2）。
从占地面积看，宣恩县小产权房的占地面积多为100-200平方米，占总量的44.83%，其次是200-300平方米，占29.31%。根据当地常用的一梯两户或一梯三户的形式，可估算出小产权房每户的建筑面积约为60-90平方米。从建筑面积看，除了2000平方米以上外，其余不同区间的建筑面积分布较为平均，均占20%左右。从建筑层数看，7-9层的房屋最多，占56.90%，其次是1-3层的，占27.59%。从销售年份看，小产权房主要产生于2009年以后，2009年前的仅有3栋。从建房形式看，宣恩县小产权房仅在宝塔村有5栋是合伙建设，其他全部是自建，房屋建筑质量不高，缺乏物业管理，市政配套设施不健全。从建筑结构看，砖混结构占87.93%，框架和其他结构只占相当小的部分。
2.3.3 小产权房类型
根据前文界定，宣恩县小产权房类型有三类（见表3）。第一类办理了土地审批和规划报建的小产权房占32.76%；第二类未办理土地审批和规划报建手续的占51.72%，包括符合“一户一宅”建房条件和不符合“一户一宅”建房条件违法建设两种；第三类小产权房是符合“一户一宅”建房条件，但报建手续不齐备的项目占15.52%。由此可见，宣恩县仅有1/3的项目符合“一户一宅”的建房条件并依法办理了土地审批和规划报建。从宣恩县小产权房的土地来源来看，有93.13%的土地是农民自有地，少量通过买卖、置换或赠送而获得。 3 违规修建小产权房的成本
本研究只测算第一、二类小产权房（小产权房Ⅰ、小产权房Ⅱ）的成本效益，第三类小产权房的成本介于第一类和第二类之间。本文将通过问卷调查和实地访谈的形式，获取宣恩县58栋小产权房的成本和效益，并与当地普通商品房进行对比（见表4）。
（1）土地成本。根据宣恩县人民政府出台的《宣恩县城市规划区内违法用地和违法建设行为处理办法》宣政发〔2012〕28号文（以下简称“处理办法”）第11条规定：占地面积不超过140平方米，建筑面积420平方米以内的房屋不需缴纳土地使用金；占地面积超过审批的140平方米，其超过部分需要缴纳土地使用金。对于没有获得审批就直接开发的小产权房并没有支付土地成本，以每平方米226元的标准补缴所占地面积的土地有偿使用金。宣恩县商品房的土地价格依据土地的级别不同，价格在2000-2500元/平方米。
（2）前期工程费。指项目开发前期发生的水文地质勘察、测绘、规划、设计、可行性研究、筹建和“三通一平”费等费用。调查宣恩县商品房的前期工程费用平均为146元/平方米。宣恩县小产权房前期工程费主要为房屋设计费（事实上，有些农户为了节约成本根本没有请专业的设计人员进行设计，只是凭借个人经验自行设计）。根据调研，该县小产权房建筑面积若小于420平方米，设计费用平均为5元/平方米；建筑面积若大于420平方米，设计费约为总造价的3.5%。
（3）建筑安装工程费。即为房屋建造成本和房屋设施设备的安装成本，包括材料成本和工人的工资。根据调查，当地的钢筋约为4200元/吨，水泥约为420元/吨，砂石料60元/方，水2.8元/吨，粉刷100元/方，建筑工人平均工资约为220元/人·天。调查该县小产权房的材料和用工量，测算出每栋小产权房的单位建安成本为500-700元/平方米，平均建安成本为600元/平方米。该县普通商品房的建安成本为1500-1800元/平方米。
（4）各种税费。与普通商品房相比，小产权房逃缴了各种税费。在“合法”获得宅基地上建的小产权房需缴纳审批获取两证一图的费用，约为0.5万元。无证的小产权房，税费为0。普通商品房的税费约为275元/平方米。
（5）销售费用。由于小产权房的销售者本身也知道小产权房的违法性，因此在销售上并不会高调宣传或做广告，主要通过熟人宣传或是买家主动联系，即使个别农户会采取贴小广告的方式宣传，其费用极低，可忽略不计。普通商品房的销售费用一般为销售收入的3%，，即90-120元/平方米。
（6）违法成本。根据宣恩县“处理办法”第16条规定，“两违”建房户应积极主动接受处理。自收到处罚决定书之日起5日内主动接受处理的，其自行拆除保证金按规定的50%收取，自收到处罚决定书之日起10内主动接受处理的，其自行拆除保证金按规定的80%收取。
小产权房Ⅰ：“处理办法”第9条规定：经县国土和规划建设部门勘查认定，本集体经济组织成员符合“一户一宅”建房条件，在集体土地上建房，用地面积未超过审批面积，建筑面积超过审批面积的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定限期改正并处罚款。无法采取改正措施的，自行拆除。（一）建筑面积420平方米以内的部分免予处罚；（二）建筑面积420平方米以外的部分处建设工程总造价10%的罚款。（三）建筑面积420平方米以外的部分由建房户自行拆除。对暂不影响城建规划实施、无安全隐患的“两违”建筑可暂不拆除，须由建房户申请，与规划执法部门签订“两违”建筑自行拆除协议并进行公证，按照200元/平方米标准缴纳自行拆除保证金。建房户自行拆除或今后城市建设需要拆除时由建房户主动拆除的，退还其保证金。建房户不自行拆除的，依法强制拆除，其保证金作为依法拆除时“两违”建房户应承担的费用。依法强制拆除的不给予任何补偿。
小产权房Ⅱ：“处理办法”第10条对符合“一户一宅”建房条件，未办理土地审批和规划报建占用集体土地进行建设规定，（一）建筑面积420平方米以内处建设工程总造价5%的罚款。占地面积不超过140平方米、建筑面积不超过420平方米的，处罚后补缴相关费用，补办相关手续。（四）占用土地面积超过140平方米的，超过部分实行有偿使用，有偿使用费按实际超占地面积收取。（二）（三）同“处理办法”第9条（二）（三）。
“处理办法”第11条对不符合“一户一宅”建房条件的小产权房规定，违法占用集体土地进行建设的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定限期改正，并处建设工程总造价10%的罚款，违法占用的土地实行有偿使用，有偿使用费按实际占地面积收取。其他规定同“处理办法”第10条。
通过调研表明，宣恩县的小产权房都没有实行强制拆除，只是缴纳了拆除保证金。
4 违规修建小产权房的效益
4.1 经济效益的核算
农民修建小产权房的经济效益主要就是出售小产权房所获得的收入。据笔者实地调查，当地的小产权房售价约为1200-1400元/平方米，平均为1300元/平方米，而普通商品房价格为3000-4000元/平方米，在此以占小产权房56.90%的7-9层的小产权房为例，统计其平均占地面积394.8平方米，平均建筑面积2042.3平方米，测算出小产权房和同类型商品房的利润率（见表5）。
由表5可得，在宣恩县小产权房被“处理办法”查处的情况下，办理了土地审批和规划报建的小产权房利润率为51.46%-66.82%，没有办理有关手续的小产权房利润率为44.28%-52.3%，如果小产权房没有被查处，逃脱了违法成本，其利润率高达99.12%和109.34%，而当地普通商品房利润率平均为33.28%。由此可见，修建小产权房可以为开发者带来可观的经济利益，即使农户在明知修建小产权房行为违法仍会选择继续修建，因为即使查处也只是缴纳罚款和拆除保证金，其利润率也要高于普通商品房的利润率。如果逃离了查处，没有办理审批手续的小产权房利润率会更高，因此，有51.72%的小产权房没有办理任何的审批手续。 4.2 社会效益的核算
农民修建“小产权房”的社会效益主要包括：修建小产权房对当地带来的社会需求满足程度的变化，对当地经济发展的影响，对社会发展所产生的影响。
（1）对当地带来的社会需求满足程度的变化。小产权房市场的形成是买卖双方共同作用的结果。小产权房除了给供房者带来可观的经济收入外，还能解决中低收入群体住房困难问题，极大满足当地的社会需求。截至2012年底，宣恩县全年城镇居民家庭人均可支配收入14334元，城镇人均住房面积32.9平方米，单位面积住宅平均销售价格约为3500元/平方米，那么根据房价收入比=每户住房总价÷每户家庭年总收入，其中每户住房总价=人均住房面积×每户家庭平均人口数×单位面积住宅平均销售价格，每户家庭总收入=每户家庭平均人口数×家庭人均全部年收入，宣恩县房价收入比=32.9×3500/14334=8.03，远超过了合理的房价收入比（4到6之间）。此外，小产权房能为家庭平均节约购房开支=（商品房平均销售价格-小产权房平均销售价格）×每户家庭平均人口数×人均住房面积=28.95万元。因此，小产权房满足了当地部分城镇居民的住房需求，尤其是低收入居民的住房需求。
（2）对当地经济发展的影响。从正面效益来看，小产权房刺激了当地的房地产市场，不仅能给供房者和需求者带来经济收益，还能带动当地建筑业及其相关产业的发展，创造了较多的工作岗位，提高了当地的就业率，促进了当地经济的发展。从负面效益来看，小产权房是农民集体或者个人与购房者之间进行的交易，跨过了政府的管理，因此很多小产权房的建设都是违背城市规划，不利于地区的长远发展，此外，小产权房还逃避了很多税费，造成大量土地资产的流失。
（3）对社会发展所产生的影响。从正面效益来看，我国长期的城乡二元土地制度阻碍了土地的流转，小产权房的产生也为城市居民到农村购房提供了一个新契机，同时有利于促进我国土地制度的改革及法律的完善，尽快实现建立统一的城乡建设用地市场。从负面效益来看，小产权房目前是国家明文禁止的，但却被社会接受的程度越来越高，前期小产权房市场的规模越大，其示范作用发生的范围也就越广，人们进行小产权房交易的积极性也会提高，这样使得法律的严肃性受到质疑。
4.3 生态效益的核算
农民修建“小产权房”的生态效益是指修建小产权房对其周围生态环境产生的影响。
目前宣恩县小产权房开发混乱，办理了用地审批的小产权房即使用地合法，但建设往往存在不合理现象，如，建筑密度和容积率过高，规划设计不合理，采用劣质或低等的建筑材料，安全性能不达标等问题。没有办理审批手续的小产权房问题更加突出，如，用地缺乏规划，甚至存在占用农用地的现象，住房的基础配套设施不完善，建筑垃圾随意堆放等问题。这类小产权房只是给购房者提供一个基本的“避身之处”，却没有起到改善居民生活环境的作用，同时还破坏了当地的生态环境，造成了土地资源的损坏和浪费。
5 结论与对策建议
5.1 结论
（1）经济效益核算表明：宣恩县办理了土地审批和规划报建的小产权房利润率为51.46%-66.82%，没有办理有关手续的小产权房利润率为44.28%-52.3%，如果小产权房没有被查处，逃脱了违法成本，其利润率高达99.12%和109.34%，远高于当地普通商品房利润率33.28%，因此，即使农户在明知修建小产权房行为是违法的情况下，经济利益的驱动也会使得开发者继续修建小产权房，这是小产权房屡禁不止的直接原因。
（2）社会效益核算表明：小产权房能为家庭平均节约购房开支28.95万元，满足了当地部分城镇居民的住房需求，尤其是低收入居民的住房需求，小产权房带动了相关产业的发展，创造了一定的就业机会促进了当地的经济发展，同时小产权房逃避了各种税费，造成了大量土地资产的流失，小产权房的大规模开发使得法律禁文形同虚设，法律严肃性受到动摇。
（3）生态效益核算表明：小产权房作为一种短期经济行为，缺乏城市规划的指导，不科学的开发模式、反复拆建的房屋已造成大量的资源浪费，降低了土地利用水平，对当地的生态环境造成一定程度的破坏。
5.2 对策建议
从宣恩县对小产权房的现有政策来看，表面是禁止，然而其违法成本过低，即使违法查处，也只是缴纳罚款和拆除保证金，并没有实施强制拆除，查处后的利润率也高于商品房，这必然会助长小产权房的开发行为。因此，政府若要有效解决小产权的问题，首先，在我国现有法律框架下，宣恩县需修改现有的“处理办法”，提高修建小产权房的违法成本，只有当违法修建的成本远远大于其效益，小产权房的修建行为才会得到遏制。其次，在建的小产权房项目可要求停工或拆除，否则就是鼓励违法。此外，对于已经建成的小产权房，我国尚未出台有关政策，但十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这就为解决现有小产权房问题提供的了大原则和思路。我们可以将上文中的三类小产权房进行分类处理。对于第一类办理了用地审批和规划报建的小产权房，可以补交相关的税费，转为保障性住房，予以办理相关权属证书。对于第二类和第三类办理了部分手续或者没有办理用地审批和规划报建手续的小产权房，政府主管部门需要对其进行调研、审核，如果符合土地利用总体规划与村镇整体规划，符合用途管制及建设标准的小产权房可以补办手续，同第一类小产权房处理。如果不符合规划和用途管理的要求，存在非法占用农用地，尤其是耕地的小产权房，必须坚决取缔，实行强制拆除，全力恢复耕作条件。此外，小产权房的处理还需要考虑购买者的家庭资产与收入状况，可将部分未售但建筑条件较好的小产权房转为普通商品房，安置家庭资产和收入水平超过享有保障性住房标准的中高收入居住群体，并要其补交土地出让金和相应税费，予以办理普通商品房的权属证书。 参考文献：
1.李杰 李冬浩 吕萍.小产权房纳入城市住房保障体系的可行性分析.中国房地产.2013.7
2.蒋红珍.政府规制政策评价中的成本收益分析.浙江学刊.2011.6
3.季雪.小产权房的问题成因及对策建议——基于对北京地区实情的考察.中央财经大学学报.2009.7
4.李长健 蒋诗媛 陈志科.小产权房中的利益博弈和利益平衡研究.学术探索.2009.1
5.李芸芸 孙业秋.基于购房动机的小产权房存在因素探讨——以淄博市淄川区为例.社会科学家.2010.11
6.任辉.利益衡量视角下“小产权房”的出路探究.西南政法大学学报.2009.2
7.苏畅.小产权房的法经济学分析.辽宁经济.2010.1
8.谭术魁.“小产权房”的几个基础问题探究.中国房地产金融.2008.12
9.吴春岐 刘宝坤.“小产权房”历史与未来的——“法学专家透视小产权房现象”.中国房地产.2008.4
基金项目：
本文由国家社会科学基金项目（编号：10CGL044）、教育部人文社会科学基金项目（编号：09YJC790104）和湖北省教育厅人文社会科学基金（编号：2009b027）共同资助。
作者简介：
陈莹，华中科技大学公共管理学院副教授、博士后、硕士生导师，主要研究方向为房地产管理、土地管理。
向靖宇，华中科技大学公共管理学院学生，主要研究方向为房地产管理。
Abstract： The houses with limited property right were forbidden by government， but the market of the houses with limited property right was still expanded around. What caused this phenomenon？ The paper discussed the reasons for the generation of the houses with limited property right， then provided the basis for the relevant policy making and the standard management of the houses with limited property right from the perspective of the cost and benefit of the houses with limited property right， through studying the case of Xuan’en County. The results showed that the profit rate of the investigated and dealt with cases was between 44.28―66.82%， that rate of un-investigated cases reached up to 99.12% and 109.34%. Buying the houses with limited property right could save 289.5 thousands for the purchasers， and promote the local economic development. But as a short-term economic behavior， the houses with limited property right lacked of planning guidance and caused resources waste and environment destruction. If the government want to solve the problems of the houses with limited property right， strengthening punishment and dealing with each case on its merits to the built houses should be adopted.
Keywords： Houses with limited property right， Rural collective land， Cost-benefit analysis；Xuan’en County
王春敏/责任编辑
关键词：小产权房，农村集体土地，成本效益分析，宣恩县
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）03-0062-70 收稿日期：2013-12-08
1 引言
随着我国房地产市场的日益高涨，小产权房也在全国范围内迅速发展起来，且成为政府、学术界、媒体、农民、开发商和广大民众等各界共同关注的热点。据媒体和一些学术研究机构的不完全统计，截至2007年底，全国小产权房面积已达到66亿多平方米，即全国现存实有村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，占全国住宅总量186亿平方米的比重超过35%，成为我国重要房产类型之一。小产权房不仅总量大且分布广泛，全国各地不管是发达城市还是经济落后地区，不管是东部还是中西部都有小产权房的身影。当然，在经济发达地区和中心城市，由于人口密度大、房价高、民众购房压力大，导致小产权房的供需更加旺盛也更加吸引各界的注意。
2010年1月28日，在全国国土资源工作会议上国务院针对小产权房问题做出部署，要求由国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。就小产权房问题，国务院要求：一是所有在建及在售的小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。从国家出台的政策来看，政府对小产权房明令禁止，各部委及地方政府也颁布了具体管理措施，但对小产权房的实际治理效果却收效甚微，各地的小产权房仍然蔓延、屡禁不止。为什么小产权房市场会存在呢？这必然有它的存在基础或者条件，主要原因在于房地产的需求大于其合法供给，受到经济利益的驱动，一些非法渠道应运而生，来满足过剩的消费者购买力。因此，本文拟以湖北省宣恩县为例，从农民修建小产权房的成本和效益角度分析，探讨小产权房存在的原因，进而为制定小产权房的相关政策和规范小产权房的管理提供依据。
2 宣恩县小产权房的界定及概况
2.1 区域概况
宣恩县位于湖北省恩施土家族苗族自治州南部，辖3个镇、6个乡，共有3个居委会、279个村委会。县政府驻于珠山镇，珠山镇现辖区面积161.25平方公里，截至2010年底有人口40986人，辖3个居委会、19个村委会，分别为：工农街、上湖塘、双龙湖、莲花坝、猫儿堡、宝塔、七里桥、岩堡、干沟塘、卸甲坝、大坝沟、芭蕉坨、封口坝、铁厂坡、咸池沟、土鱼河、东门关、茅坝塘、界直岭、狮子关、五里牌、天井堡。
2.2 宣恩县小产权房的界定
“小产权房”不是法律概念，它是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。本文探讨的“小产权房”有三类：一是具有乡镇政府发放“产权证”的小产权房，即拥有农村集体土地所有权的村民或者乡（镇）政府在农村集体土地上进行开发建设的住宅，或者联合房地产商共同开发建设的住宅，并出售给非本集体村民，有由乡（镇）政府所颁发的建设许可证明（即两证一图：建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设红线图）。二是农民违规占地开发建设且无“乡产权证”并出售给非本集体村民的住宅。三是有部分建设许可证明的小产权房（包括一证一图、两证、一证或一图）。
2.3 宣恩县小产权房概况
2.3.1 小产权房分布状况
宣恩县现有小产权房148栋，主要分布于珠山镇中心半小时车程范围内，以宝塔村和猫儿堡村最多，两个村占全县小产权房数量的69.59%。宣恩县小产权房总建筑面积1.817×104平方米，约占全县商品房的25%（见表1）。全县小产权房仅有两三户用于租赁，其余全部用于出售。
2.3.2 样本选取及小产权房建设情况
样本选取剔除在建房屋60栋、竣工尚未销售房屋26栋，加层房屋4栋，最终选取了58栋小产权房作为研究对象（见表2）。
从占地面积看，宣恩县小产权房的占地面积多为100-200平方米，占总量的44.83%，其次是200-300平方米，占29.31%。根据当地常用的一梯两户或一梯三户的形式，可估算出小产权房每户的建筑面积约为60-90平方米。从建筑面积看，除了2000平方米以上外，其余不同区间的建筑面积分布较为平均，均占20%左右。从建筑层数看，7-9层的房屋最多，占56.90%，其次是1-3层的，占27.59%。从销售年份看，小产权房主要产生于2009年以后，2009年前的仅有3栋。从建房形式看，宣恩县小产权房仅在宝塔村有5栋是合伙建设，其他全部是自建，房屋建筑质量不高，缺乏物业管理，市政配套设施不健全。从建筑结构看，砖混结构占87.93%，框架和其他结构只占相当小的部分。
2.3.3 小产权房类型
根据前文界定，宣恩县小产权房类型有三类（见表3）。第一类办理了土地审批和规划报建的小产权房占32.76%；第二类未办理土地审批和规划报建手续的占51.72%，包括符合“一户一宅”建房条件和不符合“一户一宅”建房条件违法建设两种；第三类小产权房是符合“一户一宅”建房条件，但报建手续不齐备的项目占15.52%。由此可见，宣恩县仅有1/3的项目符合“一户一宅”的建房条件并依法办理了土地审批和规划报建。从宣恩县小产权房的土地来源来看，有93.13%的土地是农民自有地，少量通过买卖、置换或赠送而获得。 3 违规修建小产权房的成本
本研究只测算第一、二类小产权房（小产权房Ⅰ、小产权房Ⅱ）的成本效益，第三类小产权房的成本介于第一类和第二类之间。本文将通过问卷调查和实地访谈的形式，获取宣恩县58栋小产权房的成本和效益，并与当地普通商品房进行对比（见表4）。
（1）土地成本。根据宣恩县人民政府出台的《宣恩县城市规划区内违法用地和违法建设行为处理办法》宣政发〔2012〕28号文（以下简称“处理办法”）第11条规定：占地面积不超过140平方米，建筑面积420平方米以内的房屋不需缴纳土地使用金；占地面积超过审批的140平方米，其超过部分需要缴纳土地使用金。对于没有获得审批就直接开发的小产权房并没有支付土地成本，以每平方米226元的标准补缴所占地面积的土地有偿使用金。宣恩县商品房的土地价格依据土地的级别不同，价格在2000-2500元/平方米。
（2）前期工程费。指项目开发前期发生的水文地质勘察、测绘、规划、设计、可行性研究、筹建和“三通一平”费等费用。调查宣恩县商品房的前期工程费用平均为146元/平方米。宣恩县小产权房前期工程费主要为房屋设计费（事实上，有些农户为了节约成本根本没有请专业的设计人员进行设计，只是凭借个人经验自行设计）。根据调研，该县小产权房建筑面积若小于420平方米，设计费用平均为5元/平方米；建筑面积若大于420平方米，设计费约为总造价的3.5%。
（3）建筑安装工程费。即为房屋建造成本和房屋设施设备的安装成本，包括材料成本和工人的工资。根据调查，当地的钢筋约为4200元/吨，水泥约为420元/吨，砂石料60元/方，水2.8元/吨，粉刷100元/方，建筑工人平均工资约为220元/人·天。调查该县小产权房的材料和用工量，测算出每栋小产权房的单位建安成本为500-700元/平方米，平均建安成本为600元/平方米。该县普通商品房的建安成本为1500-1800元/平方米。
（4）各种税费。与普通商品房相比，小产权房逃缴了各种税费。在“合法”获得宅基地上建的小产权房需缴纳审批获取两证一图的费用，约为0.5万元。无证的小产权房，税费为0。普通商品房的税费约为275元/平方米。
（5）销售费用。由于小产权房的销售者本身也知道小产权房的违法性，因此在销售上并不会高调宣传或做广告，主要通过熟人宣传或是买家主动联系，即使个别农户会采取贴小广告的方式宣传，其费用极低，可忽略不计。普通商品房的销售费用一般为销售收入的3%，，即90-120元/平方米。
（6）违法成本。根据宣恩县“处理办法”第16条规定，“两违”建房户应积极主动接受处理。自收到处罚决定书之日起5日内主动接受处理的，其自行拆除保证金按规定的50%收取，自收到处罚决定书之日起10内主动接受处理的，其自行拆除保证金按规定的80%收取。
小产权房Ⅰ：“处理办法”第9条规定：经县国土和规划建设部门勘查认定，本集体经济组织成员符合“一户一宅”建房条件，在集体土地上建房，用地面积未超过审批面积，建筑面积超过审批面积的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定限期改正并处罚款。无法采取改正措施的，自行拆除。（一）建筑面积420平方米以内的部分免予处罚；（二）建筑面积420平方米以外的部分处建设工程总造价10%的罚款。（三）建筑面积420平方米以外的部分由建房户自行拆除。对暂不影响城建规划实施、无安全隐患的“两违”建筑可暂不拆除，须由建房户申请，与规划执法部门签订“两违”建筑自行拆除协议并进行公证，按照200元/平方米标准缴纳自行拆除保证金。建房户自行拆除或今后城市建设需要拆除时由建房户主动拆除的，退还其保证金。建房户不自行拆除的，依法强制拆除，其保证金作为依法拆除时“两违”建房户应承担的费用。依法强制拆除的不给予任何补偿。
小产权房Ⅱ：“处理办法”第10条对符合“一户一宅”建房条件，未办理土地审批和规划报建占用集体土地进行建设规定，（一）建筑面积420平方米以内处建设工程总造价5%的罚款。占地面积不超过140平方米、建筑面积不超过420平方米的，处罚后补缴相关费用，补办相关手续。（四）占用土地面积超过140平方米的，超过部分实行有偿使用，有偿使用费按实际超占地面积收取。（二）（三）同“处理办法”第9条（二）（三）。
“处理办法”第11条对不符合“一户一宅”建房条件的小产权房规定，违法占用集体土地进行建设的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定限期改正，并处建设工程总造价10%的罚款，违法占用的土地实行有偿使用，有偿使用费按实际占地面积收取。其他规定同“处理办法”第10条。
通过调研表明，宣恩县的小产权房都没有实行强制拆除，只是缴纳了拆除保证金。
4 违规修建小产权房的效益
4.1 经济效益的核算
农民修建小产权房的经济效益主要就是出售小产权房所获得的收入。据笔者实地调查，当地的小产权房售价约为1200-1400元/平方米，平均为1300元/平方米，而普通商品房价格为3000-4000元/平方米，在此以占小产权房56.90%的7-9层的小产权房为例，统计其平均占地面积394.8平方米，平均建筑面积2042.3平方米，测算出小产权房和同类型商品房的利润率（见表5）。
由表5可得，在宣恩县小产权房被“处理办法”查处的情况下，办理了土地审批和规划报建的小产权房利润率为51.46%-66.82%，没有办理有关手续的小产权房利润率为44.28%-52.3%，如果小产权房没有被查处，逃脱了违法成本，其利润率高达99.12%和109.34%，而当地普通商品房利润率平均为33.28%。由此可见，修建小产权房可以为开发者带来可观的经济利益，即使农户在明知修建小产权房行为违法仍会选择继续修建，因为即使查处也只是缴纳罚款和拆除保证金，其利润率也要高于普通商品房的利润率。如果逃离了查处，没有办理审批手续的小产权房利润率会更高，因此，有51.72%的小产权房没有办理任何的审批手续。 4.2 社会效益的核算
农民修建“小产权房”的社会效益主要包括：修建小产权房对当地带来的社会需求满足程度的变化，对当地经济发展的影响，对社会发展所产生的影响。
（1）对当地带来的社会需求满足程度的变化。小产权房市场的形成是买卖双方共同作用的结果。小产权房除了给供房者带来可观的经济收入外，还能解决中低收入群体住房困难问题，极大满足当地的社会需求。截至2012年底，宣恩县全年城镇居民家庭人均可支配收入14334元，城镇人均住房面积32.9平方米，单位面积住宅平均销售价格约为3500元/平方米，那么根据房价收入比=每户住房总价÷每户家庭年总收入，其中每户住房总价=人均住房面积×每户家庭平均人口数×单位面积住宅平均销售价格，每户家庭总收入=每户家庭平均人口数×家庭人均全部年收入，宣恩县房价收入比=32.9×3500/14334=8.03，远超过了合理的房价收入比（4到6之间）。此外，小产权房能为家庭平均节约购房开支=（商品房平均销售价格-小产权房平均销售价格）×每户家庭平均人口数×人均住房面积=28.95万元。因此，小产权房满足了当地部分城镇居民的住房需求，尤其是低收入居民的住房需求。
（2）对当地经济发展的影响。从正面效益来看，小产权房刺激了当地的房地产市场，不仅能给供房者和需求者带来经济收益，还能带动当地建筑业及其相关产业的发展，创造了较多的工作岗位，提高了当地的就业率，促进了当地经济的发展。从负面效益来看，小产权房是农民集体或者个人与购房者之间进行的交易，跨过了政府的管理，因此很多小产权房的建设都是违背城市规划，不利于地区的长远发展，此外，小产权房还逃避了很多税费，造成大量土地资产的流失。
（3）对社会发展所产生的影响。从正面效益来看，我国长期的城乡二元土地制度阻碍了土地的流转，小产权房的产生也为城市居民到农村购房提供了一个新契机，同时有利于促进我国土地制度的改革及法律的完善，尽快实现建立统一的城乡建设用地市场。从负面效益来看，小产权房目前是国家明文禁止的，但却被社会接受的程度越来越高，前期小产权房市场的规模越大，其示范作用发生的范围也就越广，人们进行小产权房交易的积极性也会提高，这样使得法律的严肃性受到质疑。
4.3 生态效益的核算
农民修建“小产权房”的生态效益是指修建小产权房对其周围生态环境产生的影响。
目前宣恩县小产权房开发混乱，办理了用地审批的小产权房即使用地合法，但建设往往存在不合理现象，如，建筑密度和容积率过高，规划设计不合理，采用劣质或低等的建筑材料，安全性能不达标等问题。没有办理审批手续的小产权房问题更加突出，如，用地缺乏规划，甚至存在占用农用地的现象，住房的基础配套设施不完善，建筑垃圾随意堆放等问题。这类小产权房只是给购房者提供一个基本的“避身之处”，却没有起到改善居民生活环境的作用，同时还破坏了当地的生态环境，造成了土地资源的损坏和浪费。
5 结论与对策建议
5.1 结论
（1）经济效益核算表明：宣恩县办理了土地审批和规划报建的小产权房利润率为51.46%-66.82%，没有办理有关手续的小产权房利润率为44.28%-52.3%，如果小产权房没有被查处，逃脱了违法成本，其利润率高达99.12%和109.34%，远高于当地普通商品房利润率33.28%，因此，即使农户在明知修建小产权房行为是违法的情况下，经济利益的驱动也会使得开发者继续修建小产权房，这是小产权房屡禁不止的直接原因。
（2）社会效益核算表明：小产权房能为家庭平均节约购房开支28.95万元，满足了当地部分城镇居民的住房需求，尤其是低收入居民的住房需求，小产权房带动了相关产业的发展，创造了一定的就业机会促进了当地的经济发展，同时小产权房逃避了各种税费，造成了大量土地资产的流失，小产权房的大规模开发使得法律禁文形同虚设，法律严肃性受到动摇。
（3）生态效益核算表明：小产权房作为一种短期经济行为，缺乏城市规划的指导，不科学的开发模式、反复拆建的房屋已造成大量的资源浪费，降低了土地利用水平，对当地的生态环境造成一定程度的破坏。
5.2 对策建议
从宣恩县对小产权房的现有政策来看，表面是禁止，然而其违法成本过低，即使违法查处，也只是缴纳罚款和拆除保证金，并没有实施强制拆除，查处后的利润率也高于商品房，这必然会助长小产权房的开发行为。因此，政府若要有效解决小产权的问题，首先，在我国现有法律框架下，宣恩县需修改现有的“处理办法”，提高修建小产权房的违法成本，只有当违法修建的成本远远大于其效益，小产权房的修建行为才会得到遏制。其次，在建的小产权房项目可要求停工或拆除，否则就是鼓励违法。此外，对于已经建成的小产权房，我国尚未出台有关政策，但十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这就为解决现有小产权房问题提供的了大原则和思路。我们可以将上文中的三类小产权房进行分类处理。对于第一类办理了用地审批和规划报建的小产权房，可以补交相关的税费，转为保障性住房，予以办理相关权属证书。对于第二类和第三类办理了部分手续或者没有办理用地审批和规划报建手续的小产权房，政府主管部门需要对其进行调研、审核，如果符合土地利用总体规划与村镇整体规划，符合用途管制及建设标准的小产权房可以补办手续，同第一类小产权房处理。如果不符合规划和用途管理的要求，存在非法占用农用地，尤其是耕地的小产权房，必须坚决取缔，实行强制拆除，全力恢复耕作条件。此外，小产权房的处理还需要考虑购买者的家庭资产与收入状况，可将部分未售但建筑条件较好的小产权房转为普通商品房，安置家庭资产和收入水平超过享有保障性住房标准的中高收入居住群体，并要其补交土地出让金和相应税费，予以办理普通商品房的权属证书。 参考文献：
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基金项目：
本文由国家社会科学基金项目（编号：10CGL044）、教育部人文社会科学基金项目（编号：09YJC790104）和湖北省教育厅人文社会科学基金（编号：2009b027）共同资助。
作者简介：
陈莹，华中科技大学公共管理学院副教授、博士后、硕士生导师，主要研究方向为房地产管理、土地管理。
向靖宇，华中科技大学公共管理学院学生，主要研究方向为房地产管理。
Abstract： The houses with limited property right were forbidden by government， but the market of the houses with limited property right was still expanded around. What caused this phenomenon？ The paper discussed the reasons for the generation of the houses with limited property right， then provided the basis for the relevant policy making and the standard management of the houses with limited property right from the perspective of the cost and benefit of the houses with limited property right， through studying the case of Xuan’en County. The results showed that the profit rate of the investigated and dealt with cases was between 44.28―66.82%， that rate of un-investigated cases reached up to 99.12% and 109.34%. Buying the houses with limited property right could save 289.5 thousands for the purchasers， and promote the local economic development. But as a short-term economic behavior， the houses with limited property right lacked of planning guidance and caused resources waste and environment destruction. If the government want to solve the problems of the houses with limited property right， strengthening punishment and dealing with each case on its merits to the built houses should be adopted.
Keywords： Houses with limited property right， Rural collective land， Cost-benefit analysis；Xuan’en County
王春敏/责任编辑