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摘 要 我国滥用选择性起诉的类型主要有：报复型、寻找替罪羊型和避开麻烦型。为了防范选择性起诉的程序滥用，应当赋予嫌疑人、被告人申请异地管辖的权利，加强上级检察机关对选择性起诉滥用的事前监督和事后监督，加强法院庭前审查对选择性起诉的监督，加强媒体和网络的监督，加强司法机关的独立性，设立公众审查委员会。
关键词 选择性起诉 程序滥用 监督
作者简介：李长城，贵州大学法学院副教授，法学博士；丘伟敬，广州市番禺区人民检察院专职检委会委员。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-118-02
一、滥用选择性起诉的类型
（一）报复型
山东滕州市勇于揭丑的无证记者齐崇怀在出狱前被追诉“漏罪”就是典型的一例。据齐崇怀自写的“漏罪案”自辩状：2012年5月26日下午5时许，滕州市公安局3人来监狱了解情况。次日上午，滕州市检察院两检察官又来了解情况，当天下午5时许，滕州市法院送达“漏罪”起诉书。从公安、到检察院、到法院，走完诉前程序，不到24小时。齐崇怀“漏罪案”一审开庭时，齐崇怀的辩护律师提出疑问：2008年滕州市法院已经认定双高煤矿案不构成犯罪，滕州市检察院当年也认定嘉祥县医院一案起诉证据并不充分，而滕州市公安局更是对齐崇怀等人供述的辛绪淀粉厂案视而不见，为何4年后，3案又被重新起诉？齐崇怀本人提交法庭的《自辩状》也提出，“起诉的3起案件全部超过了六年，属于不再追究的案件。”公诉人称，虽然3起案件在当年没有被认定为敲诈勒索，但此次又发现新证据，依然可以继续起诉。根据是《刑法》第八十八条，“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制”。但在起诉书中，只是将张建涛的笔录列入证人证言，而非作为受害人。起诉中涉及的双高煤矿事件、嘉祥县医院事件均只有证人证言，没有报案者，也没有列明受害人。“按起诉书指控，齐崇怀敲诈勒索了被采访单位，可这些单位竟然不敢出具证明材料，只是由单位工作人员出了人证。这些人属于证人，而不是本案的被害人。”齐崇怀的辩护律师说：“检方指控的敲诈勒索都是共同犯罪行为，同时参与过这3起事件的还有另外两名记者，但他们都没有被‘漏罪追诉’，这显然是一种选择性执法。”蹊跷的是，检方指控齐崇怀“职务侵占罪”，但起诉书中，某部委行业报社并未报案，亦未列明受害人。2012年6月9日的一审，控辩激烈，但不到5小时后，滕州法院当庭宣判，公诉人对齐崇怀提出的控诉罪名成立，齐崇怀继续服刑8年。对此，辩护律师说：“这样的庭审，这样的速战速决，总让我有一种走过场的感觉。”
（二）寻找替罪羊型
2011年贵阳市“3.28”违法建筑坍塌事故白云区城管科长和临时聘用人员的国土执法监察大队长被起诉就是一例。2011年3月28日，贵阳市金阳新区阳关村堰塘组一幢在建约1600平方米的四层楼房垮塌，经过全力搜救，搜救出被埋人员24人，其中受伤13人，死亡9人。而根据相关部门调查，这起事件中还查处了几名公职人员的违法行为。当地公诉机关以滥用职权罪、玩忽职守罪和受贿罪对贵阳市城市综合执法局金阳分局执法二科科长胡芝洪和贵阳市高新区国土分局执法监察大队大队长吕宏新提起公诉。在庭审时，吕宏新及其辩护律师律师提出，他只是一名临时工，没有相应的权力来防范如此重大事故的发生。应当说，此案伤亡重大，已经构成重大安全事故，相关官员负有重大责任，但是被提起公诉的“官员”的最高级别竟然是一名科长和一名临时聘用的执法人员！显然，被提起公诉的被告人只是更高级别、更应对此事负责的官员的替罪羊。经过庭审，法院认为，被告人胡芝洪构成滥用职权罪依法判处有期徒刑五年，吕宏新构成受贿罪被判处有期徒刑三年六个月。
（三）避开麻烦型
刑事诉讼的目的就是“发现真实、保障人权”，我国的检察机关作为法律监督机构更负有客观公正的义务，因此查清事实，给犯罪者应有的法律评价，也不使无辜者受到冤枉，是司法公正的最基本的要求。按照刑事诉讼法的有关规定，人民检察院在提起公诉后开庭审理前发现被告人有漏罪的，可以建议公安机关或自侦部门先行侦查或自行侦查，在法院宣告判决前发现被告人有漏罪的，人民检察院可以一并起诉。
河北省有關检察机构之所以不顾事实真相、精心选择起诉范围，显然是为了在对王书金的起诉和审理中避开聂树斌案这个巨大的“麻烦”。很简单，如果涉及到聂树斌案，包括王书金的数次供述和现场指认在内的众多证据是极其确凿的，更是不可能隐瞒的，有关方面不敢在全国媒体和学界的关注下公然作假；但是，如果就聂树斌被冤枉的那起强奸杀害康某案对王书金追加起诉，结果必然不可避免地指向还聂树斌清白，换句话说，必然由王书金案确认聂树斌案是一个错案，那么，必然追究当年的办案人员、如今在当地政法机关担任要职的某些领导的责任，显然难度相当之大。
避开“麻烦”的选择性起诉对公诉人等而言或许省了不少事，但是，这种公诉程序的滥用以牺牲无辜公民的正当权利为代价，这种不公正的程序不仅是对正义的践踏，更是对检察官刚正不阿、惩恶扬善的职业形象的污辱。
二、滥用选择性起诉的防范
第一，赋予嫌疑人、被告人申请异地管辖的法定权利。从选择性起诉滥用的以上各种情形可以看出，该类案件已基本不可能在当地获得公正的办理。在此情况下，应当通过法律赋予嫌疑人和被告人申请异地管辖的权利。在有的基层存在“司法地方化”的情况下，嫌疑人、被告人拥有申请异地管辖的权利是极其重要的，可以说直接关系到司法公正的实现。实际上，在我国近年来的司法实践中，为了把案件受到当地影响的因素降到最小，也在多次适用异地管辖。但是，异地管辖尚未形成统一的制度规定，在适用上具有一定随意性（如聂树斌和王书全案早该进行异地公诉和审理，却一直在河北省法院系统内循环而无结果）。一旦法律规定嫌疑人和被告人在一定情形下可以申请异地管辖，就可以有效对抗报复性起诉、寻找替罪羊的起诉等。 第二，加强上级检察机关对选择性起诉滥用的事前监督和事后监督。我国宪法规定上级检察机关领导下级检察机关，实践中上级检察院对公诉案件的监督制约包括事前监督主要是请示汇报、不起诉案件的复议和审批，事后监督包括备案审查、案件质量检查、目标考核。实务中上级检察机关监督的重点是不起诉，而对选择性起诉监督不够。针对于此，应当强化上级检察机关对选择性起诉的监督，把选择性起诉作为事前审查和事后考核的重点。作为配套，我国法律中还应当明确规定上级检察机关对下级检察机关公诉案件的指挥权、职务承继权和案件移转权。
第三，加强法院庭前审查对选择性起诉的监督。在德国，如果检察官滥行起诉时，法官可在“中间程序”中进行驳回。我国的问题在于，法院在庭前对提起的公诉进行审查时未能进行实质性的审核，基本都作形式审查，因此难以起到有效的过滤作用。为了加强法院对选择性起诉的制约，应当强化法院公诉的庭前审查，如果构成公诉程序滥用的，法院应当将其驳回。
第四，加强媒体和网络的监督。新闻媒体被誉为除立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”，在监督公正司法方面起着重要的作用。例如，在一起台湾政要的贪弊案办理过程中，台湾地區重要的报纸社论、电视媒体均公开指摘台开案承办检察官许永钦有放水吃案之嫌，《联合报》甚至连续五天以二版社论，批评许检察官承办台开案及侦结起诉书中诸多谬误之处，调改会网站亦出现对许检的十二问，质疑他的办案过程与方式。
毋庸置疑，舆论监督是发展社会主义民主法治的重要组成部分，当前全国的许多新闻媒体和网络都很好地发挥了舆论监督的作用。新闻媒体和网络的关注和报道是揭露、防范公诉机关滥用选择性起诉的重要力量， 我们还应当进一步开放新闻媒体，对于促进法治发展具有重要意义。
第五，设立公众审查委员会。我国公检法三机关具有相互分工、相互配合的工作关系，司法机关之间的监督具有先天的不足（尤其还有政法委的协调），因此，对于选择性起诉滥用的防范还应当从体制外加强制约，设立公众审查委员会就是一个可行的措施。前文提到过，2011年9月，包括贺卫方在内的60余名学者和律师齐聚石家庄召开“聂树斌案”研讨会，呼吁最高人民法院和河北省高级人民法院对聂树斌案再审，其实这次研讨会就可以称得上一个公众审查会议。公众审查委员会可应当事人或公共舆论的强烈呼吁而成立，成员可由社会各界知名人士和律师组成，通过进行证据方面的调查形成结论，最终将审查结论提交有关司法机构，由后者根据公众审查结论启动相关司法程序。
最后，加强我国司法机关的独立性。司法机关不应当沦为政治的仆人或者权贵的家丁，为了加强司法机关的独立性，从根本上防范选择性起诉的滥用，目前可行的措施是改变司法机关“条块结合”的管理体制，实行垂直管理，实现司法机关的人事和财政与地方政府脱钩，这无疑已成为当务之急。
注释：
王銮锋.无证记者敲诈获刑，出狱前被追诉“漏罪”.文摘周报.2011年8月16日.第15版；出狱前被追诉“漏罪”之人.http：//gd.qq.com/a/20110811/000150.htm.
陈长文，罗智强.法律人，你为什么不争气？——法律伦理与理想的重建.法律出版社.2007年版.第48页.
正义网2010年上半年舆情报告显示：重大法律事件都有网民积极推动.检察日报.2010年7月7日.第8版.
关键词 选择性起诉 程序滥用 监督
作者简介：李长城，贵州大学法学院副教授，法学博士；丘伟敬，广州市番禺区人民检察院专职检委会委员。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-118-02
一、滥用选择性起诉的类型
（一）报复型
山东滕州市勇于揭丑的无证记者齐崇怀在出狱前被追诉“漏罪”就是典型的一例。据齐崇怀自写的“漏罪案”自辩状：2012年5月26日下午5时许，滕州市公安局3人来监狱了解情况。次日上午，滕州市检察院两检察官又来了解情况，当天下午5时许，滕州市法院送达“漏罪”起诉书。从公安、到检察院、到法院，走完诉前程序，不到24小时。齐崇怀“漏罪案”一审开庭时，齐崇怀的辩护律师提出疑问：2008年滕州市法院已经认定双高煤矿案不构成犯罪，滕州市检察院当年也认定嘉祥县医院一案起诉证据并不充分，而滕州市公安局更是对齐崇怀等人供述的辛绪淀粉厂案视而不见，为何4年后，3案又被重新起诉？齐崇怀本人提交法庭的《自辩状》也提出，“起诉的3起案件全部超过了六年，属于不再追究的案件。”公诉人称，虽然3起案件在当年没有被认定为敲诈勒索，但此次又发现新证据，依然可以继续起诉。根据是《刑法》第八十八条，“被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制”。但在起诉书中，只是将张建涛的笔录列入证人证言，而非作为受害人。起诉中涉及的双高煤矿事件、嘉祥县医院事件均只有证人证言，没有报案者，也没有列明受害人。“按起诉书指控，齐崇怀敲诈勒索了被采访单位，可这些单位竟然不敢出具证明材料，只是由单位工作人员出了人证。这些人属于证人，而不是本案的被害人。”齐崇怀的辩护律师说：“检方指控的敲诈勒索都是共同犯罪行为，同时参与过这3起事件的还有另外两名记者，但他们都没有被‘漏罪追诉’，这显然是一种选择性执法。”蹊跷的是，检方指控齐崇怀“职务侵占罪”，但起诉书中，某部委行业报社并未报案，亦未列明受害人。2012年6月9日的一审，控辩激烈，但不到5小时后，滕州法院当庭宣判，公诉人对齐崇怀提出的控诉罪名成立，齐崇怀继续服刑8年。对此，辩护律师说：“这样的庭审，这样的速战速决，总让我有一种走过场的感觉。”
（二）寻找替罪羊型
2011年贵阳市“3.28”违法建筑坍塌事故白云区城管科长和临时聘用人员的国土执法监察大队长被起诉就是一例。2011年3月28日，贵阳市金阳新区阳关村堰塘组一幢在建约1600平方米的四层楼房垮塌，经过全力搜救，搜救出被埋人员24人，其中受伤13人，死亡9人。而根据相关部门调查，这起事件中还查处了几名公职人员的违法行为。当地公诉机关以滥用职权罪、玩忽职守罪和受贿罪对贵阳市城市综合执法局金阳分局执法二科科长胡芝洪和贵阳市高新区国土分局执法监察大队大队长吕宏新提起公诉。在庭审时，吕宏新及其辩护律师律师提出，他只是一名临时工，没有相应的权力来防范如此重大事故的发生。应当说，此案伤亡重大，已经构成重大安全事故，相关官员负有重大责任，但是被提起公诉的“官员”的最高级别竟然是一名科长和一名临时聘用的执法人员！显然，被提起公诉的被告人只是更高级别、更应对此事负责的官员的替罪羊。经过庭审，法院认为，被告人胡芝洪构成滥用职权罪依法判处有期徒刑五年，吕宏新构成受贿罪被判处有期徒刑三年六个月。
（三）避开麻烦型
刑事诉讼的目的就是“发现真实、保障人权”，我国的检察机关作为法律监督机构更负有客观公正的义务，因此查清事实，给犯罪者应有的法律评价，也不使无辜者受到冤枉，是司法公正的最基本的要求。按照刑事诉讼法的有关规定，人民检察院在提起公诉后开庭审理前发现被告人有漏罪的，可以建议公安机关或自侦部门先行侦查或自行侦查，在法院宣告判决前发现被告人有漏罪的，人民检察院可以一并起诉。
河北省有關检察机构之所以不顾事实真相、精心选择起诉范围，显然是为了在对王书金的起诉和审理中避开聂树斌案这个巨大的“麻烦”。很简单，如果涉及到聂树斌案，包括王书金的数次供述和现场指认在内的众多证据是极其确凿的，更是不可能隐瞒的，有关方面不敢在全国媒体和学界的关注下公然作假；但是，如果就聂树斌被冤枉的那起强奸杀害康某案对王书金追加起诉，结果必然不可避免地指向还聂树斌清白，换句话说，必然由王书金案确认聂树斌案是一个错案，那么，必然追究当年的办案人员、如今在当地政法机关担任要职的某些领导的责任，显然难度相当之大。
避开“麻烦”的选择性起诉对公诉人等而言或许省了不少事，但是，这种公诉程序的滥用以牺牲无辜公民的正当权利为代价，这种不公正的程序不仅是对正义的践踏，更是对检察官刚正不阿、惩恶扬善的职业形象的污辱。
二、滥用选择性起诉的防范
第一，赋予嫌疑人、被告人申请异地管辖的法定权利。从选择性起诉滥用的以上各种情形可以看出，该类案件已基本不可能在当地获得公正的办理。在此情况下，应当通过法律赋予嫌疑人和被告人申请异地管辖的权利。在有的基层存在“司法地方化”的情况下，嫌疑人、被告人拥有申请异地管辖的权利是极其重要的，可以说直接关系到司法公正的实现。实际上，在我国近年来的司法实践中，为了把案件受到当地影响的因素降到最小，也在多次适用异地管辖。但是，异地管辖尚未形成统一的制度规定，在适用上具有一定随意性（如聂树斌和王书全案早该进行异地公诉和审理，却一直在河北省法院系统内循环而无结果）。一旦法律规定嫌疑人和被告人在一定情形下可以申请异地管辖，就可以有效对抗报复性起诉、寻找替罪羊的起诉等。 第二，加强上级检察机关对选择性起诉滥用的事前监督和事后监督。我国宪法规定上级检察机关领导下级检察机关，实践中上级检察院对公诉案件的监督制约包括事前监督主要是请示汇报、不起诉案件的复议和审批，事后监督包括备案审查、案件质量检查、目标考核。实务中上级检察机关监督的重点是不起诉，而对选择性起诉监督不够。针对于此，应当强化上级检察机关对选择性起诉的监督，把选择性起诉作为事前审查和事后考核的重点。作为配套，我国法律中还应当明确规定上级检察机关对下级检察机关公诉案件的指挥权、职务承继权和案件移转权。
第三，加强法院庭前审查对选择性起诉的监督。在德国，如果检察官滥行起诉时，法官可在“中间程序”中进行驳回。我国的问题在于，法院在庭前对提起的公诉进行审查时未能进行实质性的审核，基本都作形式审查，因此难以起到有效的过滤作用。为了加强法院对选择性起诉的制约，应当强化法院公诉的庭前审查，如果构成公诉程序滥用的，法院应当将其驳回。
第四，加强媒体和网络的监督。新闻媒体被誉为除立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”，在监督公正司法方面起着重要的作用。例如，在一起台湾政要的贪弊案办理过程中，台湾地區重要的报纸社论、电视媒体均公开指摘台开案承办检察官许永钦有放水吃案之嫌，《联合报》甚至连续五天以二版社论，批评许检察官承办台开案及侦结起诉书中诸多谬误之处，调改会网站亦出现对许检的十二问，质疑他的办案过程与方式。
毋庸置疑，舆论监督是发展社会主义民主法治的重要组成部分，当前全国的许多新闻媒体和网络都很好地发挥了舆论监督的作用。新闻媒体和网络的关注和报道是揭露、防范公诉机关滥用选择性起诉的重要力量， 我们还应当进一步开放新闻媒体，对于促进法治发展具有重要意义。
第五，设立公众审查委员会。我国公检法三机关具有相互分工、相互配合的工作关系，司法机关之间的监督具有先天的不足（尤其还有政法委的协调），因此，对于选择性起诉滥用的防范还应当从体制外加强制约，设立公众审查委员会就是一个可行的措施。前文提到过，2011年9月，包括贺卫方在内的60余名学者和律师齐聚石家庄召开“聂树斌案”研讨会，呼吁最高人民法院和河北省高级人民法院对聂树斌案再审，其实这次研讨会就可以称得上一个公众审查会议。公众审查委员会可应当事人或公共舆论的强烈呼吁而成立，成员可由社会各界知名人士和律师组成，通过进行证据方面的调查形成结论，最终将审查结论提交有关司法机构，由后者根据公众审查结论启动相关司法程序。
最后，加强我国司法机关的独立性。司法机关不应当沦为政治的仆人或者权贵的家丁，为了加强司法机关的独立性，从根本上防范选择性起诉的滥用，目前可行的措施是改变司法机关“条块结合”的管理体制，实行垂直管理，实现司法机关的人事和财政与地方政府脱钩，这无疑已成为当务之急。
注释：
王銮锋.无证记者敲诈获刑，出狱前被追诉“漏罪”.文摘周报.2011年8月16日.第15版；出狱前被追诉“漏罪”之人.http：//gd.qq.com/a/20110811/000150.htm.
陈长文，罗智强.法律人，你为什么不争气？——法律伦理与理想的重建.法律出版社.2007年版.第48页.
正义网2010年上半年舆情报告显示：重大法律事件都有网民积极推动.检察日报.2010年7月7日.第8版.