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（国家行政学院 法学部，北京100089）摘要：探索建立农村宅基地退出的动力机制，是改革和完善农村宅基地使用管理制度的重要内容。建立农村宅基地退出的动力机制应以保障农户对宅基地的合法权益、不增加合法占用宅基地农户的经济负担为前提，做到既兼顾农民权益的保护又达到实现城市化和农业现代化的目的。
关键词：农民权益；宅基地；动力机制
中圖分类号：D922.32文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）01-0093-05
收稿日期：2016-11-10
基金项目：宁夏哲学社会科学规划2014年度立项课题“宁夏农村宅基地流转法律问题研究”（14NXCFX02）阶段性成果。
作者简介：杨霞（1982-），女，宁夏盐池人，国家行政学院法学部博士研究生，中共银川市委党校法学部讲师，主要从事法治政府重大理论问题研究。
宅基地退出指农户在政府政策引导下放弃所获得的农村宅基地使用权，地方政府或者村集体经济组织通过支付一定的对价或者采用另行安置办法，引导农户退出其所占用的宅基地，以实现集约利用土地资源，为城市建设腾出更多的用地空间和实现农业现代化的目的。宅基地退出路径主要是通过合理规划、集中居住、拆村并点和进城上楼等方式，将宅基地流转和村民居住方式相结合，达到改变土地用途和转移土地发展权的效果。
一、宅基地退出对农民权益的影响
（一）宅基地退出带来土地权属的改变
实践中，农民集中居住后，对节约出来宅基地的整理有三种利用方式。一是直接征收为国有。如宁夏生态移民中，对迁出户退出的宅基地复垦后归国家所有，政府出钱征用近水、沿路和靠近城区的集体建设用地提供给移民，并提供人均54平方米的安置房和水浇地等。二是整理复垦。复垦后新增的耕地归集体经济组织，复垦面积折算为建设用地指标用于出让，或由集体经济组织的自己开发。三是政府与集体组织共享，部分征收为国有，部分留给集体组织。
以上几种方式，带来农民权益的一系列变化。第一，居住空间改变带来生产生活方式的改变。统一规划建设中心村、中心社区和中心城镇的方式，农民退出宅基地，农民由分散居住方式向集中居住转变，同时一部分人还涉及就业方式以及社会保障等的方面的变化。第二，宅基地退出后带来的产权变化。农民从宅基地的无限期使用向产权不明晰和期限有限期的转变。
（二）宅基地退出带来的土地发展权的改变
从农民角度来看，土地权益包括土地权利和土地收益以及因土地功能带来的各种附属收益如生存权、发展权、就业权、社会保障权等，具体指基于农民宅基地使用权、住宅所有权的主体身份和宅基地功能而享有的综合权益。宅基地退出客体是宅基地退出前的宅基地使用权、房屋所有权以及退出后整理成耕地的发展权，而其中对农民土地发展权的补偿却总是被政府忽视。
从政府角度来看，宅基地退出复垦为耕地，农民和集体组织承担耕地保护责任；政府获得建设土地，可在城镇发展建设，获得土地发展权。农用地转变为建设用地，农民的土地发展权减少而以新增建设用地指标转移到地方政府手中，“（政府）将其从低发展权配置的农用地转变为高发展权配置的建设用地权利。”[1]
宅基地退出源于政府解决城镇发展用地需求与耕地保护的矛盾，各种征地纠纷背后的问题，涉及的大多是土地发展权的利益分配问题。因此，在全国试点改革的关键就是建立国家、集体、个人的利益分配机制，其中要合理提高退出宅基地的农民分享利益的比例。这一问题能否得到合理解决，无论对于保障农民权利，还是推进城镇化速度以及城乡社会的稳定性意义重大。
二、宁夏宅基地情况介绍
随着城乡一体化进程的加快，城乡之间的人员流动日益频繁，农村宅基地的闲置问题逐渐凸显。农村闲置宅基地问题备受各方关注，摸清闲置情况，是探索宅基地退出的有效方法。
（一）宁夏宅基地闲置情况
1.闲置宅基地结构分析
根据宁夏国土资源厅2013年的调查数据显示，宁夏有95.12万户农民宅基地，共有闲置宅基地56 908宗，总面积38 102亩，宁夏宅基地闲置率5.98%。按照闲置宅基地类型看，居者外出打工异地居住闲置占51.3%，一户多宅和建新未拆旧造成闲置的比例为22.5%，以上三种闲置类型占宁夏闲置宅基地总量的73.8%。从闲置宅基地的权属来源看，批准拨用、继承取得和历史性取得等3种来源方式所占比例较大，而转让取得和违法占用取得闲置所占比例较小。
2.闲置宅基地布局分析。从调查结果分析，宁夏沿黄经济区与中南部山区宅基地闲置情况不一，差别较大。沿黄经济区13个市、县（区）共有闲置宅基地26 693宗，面积17 542亩，占宁夏闲置宅基地总量的47%。沿黃经济区闲置宅基地主要包括：农民外出打工举家进城闲置的12 505宗，占46.8%；一户多宅的3 898宗，占14.6%；新建房屋后，旧房未拆除的宅基地3 505宗，占13.1%；以上三种闲置类型占沿黄经济区闲置宅基地总数的75%。中南部山区九县共闲置宅基地30 215宗，闲置宅基地面积20 561亩，占宁夏闲置宅基地总量的53%。山区闲置宅基地主要包括：外出打工闲置的16 704宗，占55.3%，超过一半，也多于沿黄经济区8.5个百分点；生态移民已安置但迁出区未拆除复垦闲置的3 104宗，占10.3%；新建房屋后，旧房未拆除的宅基地3 808宗，占12.6%；以上三种类型占山区闲置宅基地总数的78.2%。
从各市、县（区）乡镇闲置宅基地汇总情况看，闲置宅基地分布由市区向周边镇村及郊外农村延伸，呈逐渐扩大趋势。县城周边乡镇闲置宅基地数量很少，而沿县城向周边呈放射状辐射，离县城、乡镇政府驻地越远的农村居民点，闲置宅基地越多。
（二）宁夏当前主要的宅基地退出方式 宁夏在宅基地的退出中的基本做法既有通过土地整治项目和增减挂钩政策的整体推进，也有对零星宅基地退出的探索。具体而言，在地方政府的安排下，引导农民集中居住从而退出原有的宅基地和住房，以及对零散退出的宅基地效仿国有土地管理，建立农村集体建设用地储备中心，具体方式有三种。
第一，对居民点的整理，政府推动农民集中居住。在原村建立农村新社区，農民被转移到村内社区集中居住，不改变农民对宅基地的使用权，改变的只是居住空间，实现农民由分散居住向集中居住转变。这是政府主导的村庄整治模式。主要由农村集体经济组织收回长期闲置、面积超标、房屋灭失两年以上未恢复使用的、主动放弃使用的宅基地，将节约下来的宅基地复垦为耕地、转为农村建设用地或者被国家征收。农民身份不变，改变的仅是居住空间。
第二，是大村并小村，多村并一村，建设功能齐全中心村。农民被转移到中心村，可分为两种情形：一是将已经建好或再建的住房提供给农民集中居住，主要针对中心村周边的被合并村；二是给予一定的货币补偿和在建设或已建好的住房相结合的集中居住，主要针对因自然灾难等原因灭失的宅基地整理置换复垦、撤村、搬迁而并居，生态移民搬迁等，通过提高宅基地集约度顺利实现宅基地置换。如永宁县望洪镇靖益中心村，就是合并周边小村庄建立起来的。此种模式和第一种模式的实质相同，也即只是农民生活空间的改变，不变的是身份，节约下来的宅基地复垦为耕地、农村建设用地或者被国家征收。
第三，农民被转移到城镇居住，鼓励部分村民放弃农村宅基地使用权，进而转变为城镇居民的退出方式。這是以统筹城乡发展为背景，政府用城镇户口和城市公共服务引导农民自愿放弃宅基地和住房。此种方式农民居住空间、生活方式、就业方式、社会保障和身份均发生改变。具体方式分为两种情形：一是对退出原有宅基地和住房农民，给予一定的数额的货币补偿；二是通过城镇建设住房和货币补偿的相结合的方式即宅基地换房，如生态移民到贺兰暖泉工业园区、宁东煤化工基地的，缴纳数万元后即可选择位置较好的周转房。此种模式主要是劳务移民和城市周边农村进城的宅基地退出，也是最彻底的宅基地退出方式。而对农民的“一户多宅”、面积超标等违法占用的多余宅基地，基本做法是强制收回和有偿使用。
从以上退出的三种情形可知，第一、第二种方式仅仅是居住空间的改变，通过集中居住而将闲置或者多占的宅基地退出并继续归集体经济组织享有，或者被国家征收。严格意义上的退出是指第三种，退出后带来的法律后果有两个，一是户籍改变，由农村户口转变为城市户口；二是基于集体组织身份丧失带来的土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的永久消失，没有集体组织身份也就无法享受因此身份带来的集体资产权益。
三、宅基地退出中农民权益保护对策
宅基地退出，从理论深度上需要把握宅基地退出制度的价值目标——公平与效率。具体而言，农村宅基地退出的关键在于抓住两个核心问题：一是退出宅基地使用权利问题，需要把握基本原则是明晰产权；二是宅基地退出后农民的经济和政治权益的保障问题。
（一）宅基地退出的基本原则
宅基地退出原则是指导和规制宅基地退出活动并贯穿于宅基地退出整个环节的根本规则。宅基地的退出是宅基地的使用人对其享有的合法权益的一种处分行为，具有民法自治的特点；同时因为土地的特殊性，宅基地的退出又不能等同于一般意义上的私权处分，必须体现国家对土地的干预。
1.自愿原则
宅基地的使用权是一种用益物权，具有民事权利的特点。作为权利人的农民是否退出宅基地应该遵循权利人的意愿，不得违背法律规定进行强制施压。宅基地退出的自愿原则体现在以下三个方面。
第一，是否退出宅基地应遵循自愿原则。宅基地退出自愿原则首先体现在宅基地使用权人是否退出时具有意志自由，任何主体都不能强迫使用权人处分其权利。宁夏各地在探索宅基地退出的方式各有不同，但是各级政府在出台政策文件中都提到自愿原则。宅基地退出是一种平等基础上的协商，如果缺乏这种协商和自愿性会使得宅基地退出成为变相的土地征收或“圈地”运动，既缺乏民主性也缺乏合法性。
第二，宅基地如何退出要遵循自愿原则。按照民法原理，权利主体在依法进行民事活动的自由时，享有选择行为方式的自由。宅基地退出中，宅基地使用权人除了拥有是否退出的自由，还有选择如何退出的自由。所以在政府推动的宅基地退出的方式中，应该充分尊重宅基地权利人的意愿，最大限度地保护农户的参与权与表达权。
第三，宅基地退出自愿原则并不是绝对的自由意志。宅基地的退出应遵循自愿原则，并不是宅基地权利人的绝对意志自由，而是在法律规制下的自由。实践中，宅基地的退出方式有多种多样的，但不是都符合法律规定的，只有按照法律规定的退出方式方能得到有效的保护。
2.适度干预原则
土地除具有财产属性之外还具有资源属性，土地的这种特殊性决定了宅基地使用权退出的国家干预性。
所谓国家干预是指“一种国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态”[2]。为保障宅基地退出的有序，需要构建一套完整、系统、全面的制度设计。
第一，宅基地退出中国家干预的主体是各级政府。行政机关作为国家经济和社会事务管理者，必须发挥统筹全局、协调各方、立足长远的作用。我国作为拥有13亿人口的大国，必须坚持严格的耕地保护红线，坚持节约用地的制度，这是我国土地领域改革的前提和基础。行政机关对国家经济社会管理职能和保障社会公共利益的需要决定了行政部门具有干预权。
第二，国家干预的目的是平衡利益关系。国家干预经济社会生活领域的目的立足于公共利益的维护，平衡公平和效率的关系，以促进经济社会领域各项事业的有序竞争和发展。行政机关在宅基地退出中需要在维护公共利益的基础上，权衡土地制度的安排和宏观调控的关系，权衡吃饭与发展的关系，权衡改革和稳定的关系，更重要的是权衡宅基地退出后的利益分配问题。 第三，国家干预的范围和手段需要适度。由于政府的组成人员也是理性的“经济人”，出于“控权”的认识，避免政府干预的随意性，按照民主和公平的原则，要求国家行政机关的干预只能是适度干预，也即在宅基地的退出中政府介入在两个维度内：一是政府弥补市场失灵；二是政府弥补“志愿者失灵”，国家对全局性的和长远性的社会公共事务的介入，补足社会对秩序、公平正义的诉求。
（二）宅基地退出的前提设置
宅基地因为涉及农户利益，也关涉集体经济组织利益，更关涉国家的整体利益，所以宅基地的的退出需要首先明晰权属，对宅基地使用权主体进行确认；对宅基地使用面积进行确认。因为以上权益事关宅基地使用权人退出后的经济利益的获得。
当下，对农村土地权属的争议，“从形式上看，主张维持土地集体所有、主张土地国有和土地私有的不同观点似乎是完全对立的。但从实质上考察，其实他们在主张确权、强化和尊重农民家庭的土地财产权方面并无大的分别。”[3]只有将权属明晰，宅基地的退出或流转才能有效进行。
1.权属明晰的基本维度
宅基地权属明晰，按照民事权利进行剖析，主要有三个维度，即主体、内容和客体。
（1）宅基地使用权的主体必须要有法律的明晰界定。这是宅基地使用权人的权利，也是配置资源的有效前提。宅基地使用权是出于保障农民的生存而设定的，所以宅基地使用权主体是集体经济组织的个体成员而不应是以家庭组织为单位的“户”。为了更好理解宅基地使用权主体的农民个体，需要从以下方面把握。第一，能够原始取得宅基地使用权的主体是集体经济组织的农村居民而不是農户。宅基地的设定初衷是满足居民生存之需，此种用益主体只能是自然人。农户是基于血缘亲情，基于从事农业生产需要和社会生活的参与而构成的组织，农户中的每一个成员都是宅基地使用权的主体，只是由于共同居住的诉求，由家庭组织的主要成员代表家庭其他成员申请宅基地的使用权。集体经济组织按照家庭成员的多寡配置宅基地使用的总面积。所以，虽然出现了宅基地使用权的主体和宅基地使用权的申请主体不同的局面，但是宅基地使用权的原始使用主体是农民个人而不应是农户。第二，宅基地使用权的主体只能是集体经济组织内部的农民个体。这一方面符合集体经济组织的存在目的也为照顾农民生存和发展的需要。由于农村生产生活的基本特点是固定于某一特定的地理环境、生活居所和生产场所，所以享有宅基地使用权的主体只能是集体经济组织之内的农民个体。第三，宅基地使用权主体的资格依据户籍标准认定。现实生活中，户籍是判断农村集体组织成员身份的主要标准，户籍具有将当事人和特定的地域关系进行划分界定的作用，它是宅基地使用權主体是否具有资格的主要判定方法。但是，随着户籍改革的进行，必将出现户籍所在地和经常居住地不一致的情况，所以在认定集体组织成员身份时，需要根据当事人与集体经济组织的联系密切程度，履行与集体组织之间的权利义务关系以及是否以集体土地为生存保障等其他因素界定。第四，宅基地使用权的退出主要是政府主导，但在具体的决策过程中，应遵循自愿原则，由宅基地的权利人来自主决定。宅基地退出过程中涉及所有权人和使用权人，再加上政府的推动，所以决策的做出是三方行为，而宅基地使用权的物权原理认为用益物权的宅基地使用权依法设定，土地所有人非经法定原因和程序不得干涉，所以必须尊重宅基地使用权人的意愿。第五，在退出方案的决策问题方面，需要宅基地使用权人的参与决定，农户对宅基地退出的办法应该深度参与而不是仅仅的“讨论”，需要充分保障宅基地使用权人能够分享宅基地退出的方案的决定权。
（2）宅基地使用权的内容。使用权的内容主要有占有权、使用收益权，和处分权。具体有这样几个重点需要把握。第一，宅基地使用权永续存在，宅基地的功能以及子孙繁衍离不开承载之地，如若规定具体期限，会出现期限届满，集体组织成员居无定所和地上房屋所有权与宅基地使用权之间的矛盾。当然，宅基地使用权的永久性并不限制宅基地的流转和退出，宅基地使用权主体可以通过放弃、国家征收以及因自然原因的灭失，而使宅基地使用权消灭。第二，宅基地使用权除了生活性的使用，还包括经营性使用。在宅基地上建造房屋及其附属设施等属于生活性使用，是为了满足权利人的生存需要。而将宅基地上的房屋出租，开办农家乐等依托宅基地使用而获得经营收益的，符合用益物权的性质和宅基地使用人与实际利用人之间分离的土地效用最大化的配置。第三，宅基地使用权的处分方式有转让、抵押、互换、继承和出租等方式，但宅基地使用人在行使权利时，需要合理利用宅基地，遵守土地的用途管制和规划。第四，宅基地的使用权作为物权的一种享有不受他人非法干涉的权利。实践生活中存在着宅基地使用权被政府非法征收、被集体经济组织以所有权的名义进行侵害等情形，由于权利性质的模糊导致其极易被侵害。第五，宅基地退出后节约下来的土地的权属，属于集体所有。节约下来的土地一部分用于建设村民集中区，剩下的部分由政府开发利用，而集体组织可以将该部分的土地出让金收益用来平衡村民集中居住区的建设资金以及社会保障。第六，宅基地退出后，农民新建房屋产权应明确。按照农民居住区用地的使用权性质来确定：“建设用地使用权为国有出让的，可办理完全产权的房屋产权证和建设用地使用权证，允许上市交易；建设用地使用权属于国家划拨的，可办理房屋产权证和国有划拨建设用地使用权证，在补缴土地出让金后，有条件的上市交易；建设用地使用权为集体所有的，可办理房屋产权证和集体建设用地使用权证，允许在集体组织成员之间交易，但不得超出组织之外。”[5]
（3）宅基地使用权的客体。宅基地使用权的客体是使用权人可以在其上建造房屋和附属设施，但不能在宅基地上投资建厂，也不得作为非农业目的使用。宅基地之下的资源一般而言属于国家所有，为了便利生活，宅基地使用权人可以在宅基地之下设置水井等。此外，关于宅基地的面积和数量，需要明确。首先，宅基地使用权是原始取得的，作为集体经济组织成员的农民都有取得宅基地使用权的资格，在宅基地的面积和数量上是平等的。其次，宅基地的面积确定上，按照民主协商程序决定，但是由于土地资源的特殊性和各地情况的差异，需要国家管理机关介入，依法按照不同地域特点规范每户和每个农户宅基地的最大面积，并且遵循“一户一宅”原则。 2.以权属登记保障权属明晰
宅基地使用权退出的基础环节是确权登记。按照物权法对不动产登记的规定，对宅基地和其上的房屋按照登记的机构和登记的流程统一登记。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定要求完成全国宅基地使用权的登记发证工作，明晰权属，对农民合法的宅基地必须发证到户。
（三） 宅基地退出的利益分配
政府主导的宅基地退出本质是需要宅基地的发展权，故应对宅基地发展权带来的增值收益把握以下三点。一是土地发展权价值的大小部分源于特殊的地理区域，所以面对因区域优势获得的发展权的分配就不应限于周边农民、集体组织以及当地政府，有必要通过税收、扶贫等的调节将利益分配给更广范围的其他人口。二是土地发展权的价值的大小还取决于，政府在此地的公共投资，比如教育、基础设施等，因政府投资带来的发展而非农民的生产劳动或者其他的投入带来的土地增值，所以土地发展权的分享一方涉及政府。三是城市化进程中，新增人口的社会保障投入需要土地增值部分的共享。此外，国务院批转国家发改委的关于《关于2016年深化经济体制改革的重点工作的意见》提出“土地增值收益调节金”，它是指对因土地增值收益的获取者征收一定比例的政府基金，适当调节其与偏远乡村土地权利人之间的差距。所以土地发展权带来的收益需要在国家、集体和农民之间按比例分配，但要侧重于农民利益的保障。
（四）宅基地退出的配套规划
第一，健全政策配套机制。宅基地退出后的整理、置换、复垦涉及跨地区的安置、退出宅基地的补偿等诸多问题，在城镇社区的安置还涉及户籍、城乡社会保障、就业等问题，都需要配套的政策支撑。宁夏平罗县的经验可资借鉴。平罗县建立和完善工作机制，建立确权、评估、登记、变更、注销等工作；建立和完善流转平台，及时收集和发布各类产权交易信息，组织产权交易，为抵押物处置、抵押权利的实现提供服务；完善产权价值评估机制，开展对宅基地上的房屋评估工作，制定并公布本区域内农村宅基地上房屋的抵押融资基准价格（最低保护价）等等
第二，完善社会保障机制。当前农民宅基地退出意愿不积极，主要原因在于社会保障制度的不完善。为了解决农民退出宅基地的后顾之忧，需要我们改革户籍制度，消除固有的身份差异，使农民能更好地融入城市生活，消减农户对宅基地的依赖心理。加强城镇化后的新市民的工作技能培训，拓展就业渠道，解决离开农村后的找到符合自己能力的谋生手段，增强离开宅基地的意愿。建立宅基地退出后的农民社会保障水平与城市社会保障相衔接的激励制度，完善子女教育、社会保险等配套措施，确保农民进城后能享受城市的公共服務和社会福利，使农户放下对退出宅基地后对城市生活不确定性的担忧。
参考文献：
[1]宋志红，著.农村土地改革调查[M].北京：经济科学出版社，2016：156.
[2]李昌麟.经济法学[M].北京.中国政法大学出版社，2002：60.
[3]华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京：東方出版社，2013：79.
[4]曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京：法律出版社，2012：67.
[5]曹泮天.宅基地置换法律问题研究—基于“天津宅基地换房”的考察[J].兰州学刊，2013
关键词：农民权益；宅基地；动力机制
中圖分类号：D922.32文献标志码：A文章编号：1008-2921（2017）01-0093-05
收稿日期：2016-11-10
基金项目：宁夏哲学社会科学规划2014年度立项课题“宁夏农村宅基地流转法律问题研究”（14NXCFX02）阶段性成果。
作者简介：杨霞（1982-），女，宁夏盐池人，国家行政学院法学部博士研究生，中共银川市委党校法学部讲师，主要从事法治政府重大理论问题研究。
宅基地退出指农户在政府政策引导下放弃所获得的农村宅基地使用权，地方政府或者村集体经济组织通过支付一定的对价或者采用另行安置办法，引导农户退出其所占用的宅基地，以实现集约利用土地资源，为城市建设腾出更多的用地空间和实现农业现代化的目的。宅基地退出路径主要是通过合理规划、集中居住、拆村并点和进城上楼等方式，将宅基地流转和村民居住方式相结合，达到改变土地用途和转移土地发展权的效果。
一、宅基地退出对农民权益的影响
（一）宅基地退出带来土地权属的改变
实践中，农民集中居住后，对节约出来宅基地的整理有三种利用方式。一是直接征收为国有。如宁夏生态移民中，对迁出户退出的宅基地复垦后归国家所有，政府出钱征用近水、沿路和靠近城区的集体建设用地提供给移民，并提供人均54平方米的安置房和水浇地等。二是整理复垦。复垦后新增的耕地归集体经济组织，复垦面积折算为建设用地指标用于出让，或由集体经济组织的自己开发。三是政府与集体组织共享，部分征收为国有，部分留给集体组织。
以上几种方式，带来农民权益的一系列变化。第一，居住空间改变带来生产生活方式的改变。统一规划建设中心村、中心社区和中心城镇的方式，农民退出宅基地，农民由分散居住方式向集中居住转变，同时一部分人还涉及就业方式以及社会保障等的方面的变化。第二，宅基地退出后带来的产权变化。农民从宅基地的无限期使用向产权不明晰和期限有限期的转变。
（二）宅基地退出带来的土地发展权的改变
从农民角度来看，土地权益包括土地权利和土地收益以及因土地功能带来的各种附属收益如生存权、发展权、就业权、社会保障权等，具体指基于农民宅基地使用权、住宅所有权的主体身份和宅基地功能而享有的综合权益。宅基地退出客体是宅基地退出前的宅基地使用权、房屋所有权以及退出后整理成耕地的发展权，而其中对农民土地发展权的补偿却总是被政府忽视。
从政府角度来看，宅基地退出复垦为耕地，农民和集体组织承担耕地保护责任；政府获得建设土地，可在城镇发展建设，获得土地发展权。农用地转变为建设用地，农民的土地发展权减少而以新增建设用地指标转移到地方政府手中，“（政府）将其从低发展权配置的农用地转变为高发展权配置的建设用地权利。”[1]
宅基地退出源于政府解决城镇发展用地需求与耕地保护的矛盾，各种征地纠纷背后的问题，涉及的大多是土地发展权的利益分配问题。因此，在全国试点改革的关键就是建立国家、集体、个人的利益分配机制，其中要合理提高退出宅基地的农民分享利益的比例。这一问题能否得到合理解决，无论对于保障农民权利，还是推进城镇化速度以及城乡社会的稳定性意义重大。
二、宁夏宅基地情况介绍
随着城乡一体化进程的加快，城乡之间的人员流动日益频繁，农村宅基地的闲置问题逐渐凸显。农村闲置宅基地问题备受各方关注，摸清闲置情况，是探索宅基地退出的有效方法。
（一）宁夏宅基地闲置情况
1.闲置宅基地结构分析
根据宁夏国土资源厅2013年的调查数据显示，宁夏有95.12万户农民宅基地，共有闲置宅基地56 908宗，总面积38 102亩，宁夏宅基地闲置率5.98%。按照闲置宅基地类型看，居者外出打工异地居住闲置占51.3%，一户多宅和建新未拆旧造成闲置的比例为22.5%，以上三种闲置类型占宁夏闲置宅基地总量的73.8%。从闲置宅基地的权属来源看，批准拨用、继承取得和历史性取得等3种来源方式所占比例较大，而转让取得和违法占用取得闲置所占比例较小。
2.闲置宅基地布局分析。从调查结果分析，宁夏沿黄经济区与中南部山区宅基地闲置情况不一，差别较大。沿黄经济区13个市、县（区）共有闲置宅基地26 693宗，面积17 542亩，占宁夏闲置宅基地总量的47%。沿黃经济区闲置宅基地主要包括：农民外出打工举家进城闲置的12 505宗，占46.8%；一户多宅的3 898宗，占14.6%；新建房屋后，旧房未拆除的宅基地3 505宗，占13.1%；以上三种闲置类型占沿黄经济区闲置宅基地总数的75%。中南部山区九县共闲置宅基地30 215宗，闲置宅基地面积20 561亩，占宁夏闲置宅基地总量的53%。山区闲置宅基地主要包括：外出打工闲置的16 704宗，占55.3%，超过一半，也多于沿黄经济区8.5个百分点；生态移民已安置但迁出区未拆除复垦闲置的3 104宗，占10.3%；新建房屋后，旧房未拆除的宅基地3 808宗，占12.6%；以上三种类型占山区闲置宅基地总数的78.2%。
从各市、县（区）乡镇闲置宅基地汇总情况看，闲置宅基地分布由市区向周边镇村及郊外农村延伸，呈逐渐扩大趋势。县城周边乡镇闲置宅基地数量很少，而沿县城向周边呈放射状辐射，离县城、乡镇政府驻地越远的农村居民点，闲置宅基地越多。
（二）宁夏当前主要的宅基地退出方式 宁夏在宅基地的退出中的基本做法既有通过土地整治项目和增减挂钩政策的整体推进，也有对零星宅基地退出的探索。具体而言，在地方政府的安排下，引导农民集中居住从而退出原有的宅基地和住房，以及对零散退出的宅基地效仿国有土地管理，建立农村集体建设用地储备中心，具体方式有三种。
第一，对居民点的整理，政府推动农民集中居住。在原村建立农村新社区，農民被转移到村内社区集中居住，不改变农民对宅基地的使用权，改变的只是居住空间，实现农民由分散居住向集中居住转变。这是政府主导的村庄整治模式。主要由农村集体经济组织收回长期闲置、面积超标、房屋灭失两年以上未恢复使用的、主动放弃使用的宅基地，将节约下来的宅基地复垦为耕地、转为农村建设用地或者被国家征收。农民身份不变，改变的仅是居住空间。
第二，是大村并小村，多村并一村，建设功能齐全中心村。农民被转移到中心村，可分为两种情形：一是将已经建好或再建的住房提供给农民集中居住，主要针对中心村周边的被合并村；二是给予一定的货币补偿和在建设或已建好的住房相结合的集中居住，主要针对因自然灾难等原因灭失的宅基地整理置换复垦、撤村、搬迁而并居，生态移民搬迁等，通过提高宅基地集约度顺利实现宅基地置换。如永宁县望洪镇靖益中心村，就是合并周边小村庄建立起来的。此种模式和第一种模式的实质相同，也即只是农民生活空间的改变，不变的是身份，节约下来的宅基地复垦为耕地、农村建设用地或者被国家征收。
第三，农民被转移到城镇居住，鼓励部分村民放弃农村宅基地使用权，进而转变为城镇居民的退出方式。這是以统筹城乡发展为背景，政府用城镇户口和城市公共服务引导农民自愿放弃宅基地和住房。此种方式农民居住空间、生活方式、就业方式、社会保障和身份均发生改变。具体方式分为两种情形：一是对退出原有宅基地和住房农民，给予一定的数额的货币补偿；二是通过城镇建设住房和货币补偿的相结合的方式即宅基地换房，如生态移民到贺兰暖泉工业园区、宁东煤化工基地的，缴纳数万元后即可选择位置较好的周转房。此种模式主要是劳务移民和城市周边农村进城的宅基地退出，也是最彻底的宅基地退出方式。而对农民的“一户多宅”、面积超标等违法占用的多余宅基地，基本做法是强制收回和有偿使用。
从以上退出的三种情形可知，第一、第二种方式仅仅是居住空间的改变，通过集中居住而将闲置或者多占的宅基地退出并继续归集体经济组织享有，或者被国家征收。严格意义上的退出是指第三种，退出后带来的法律后果有两个，一是户籍改变，由农村户口转变为城市户口；二是基于集体组织身份丧失带来的土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的永久消失，没有集体组织身份也就无法享受因此身份带来的集体资产权益。
三、宅基地退出中农民权益保护对策
宅基地退出，从理论深度上需要把握宅基地退出制度的价值目标——公平与效率。具体而言，农村宅基地退出的关键在于抓住两个核心问题：一是退出宅基地使用权利问题，需要把握基本原则是明晰产权；二是宅基地退出后农民的经济和政治权益的保障问题。
（一）宅基地退出的基本原则
宅基地退出原则是指导和规制宅基地退出活动并贯穿于宅基地退出整个环节的根本规则。宅基地的退出是宅基地的使用人对其享有的合法权益的一种处分行为，具有民法自治的特点；同时因为土地的特殊性，宅基地的退出又不能等同于一般意义上的私权处分，必须体现国家对土地的干预。
1.自愿原则
宅基地的使用权是一种用益物权，具有民事权利的特点。作为权利人的农民是否退出宅基地应该遵循权利人的意愿，不得违背法律规定进行强制施压。宅基地退出的自愿原则体现在以下三个方面。
第一，是否退出宅基地应遵循自愿原则。宅基地退出自愿原则首先体现在宅基地使用权人是否退出时具有意志自由，任何主体都不能强迫使用权人处分其权利。宁夏各地在探索宅基地退出的方式各有不同，但是各级政府在出台政策文件中都提到自愿原则。宅基地退出是一种平等基础上的协商，如果缺乏这种协商和自愿性会使得宅基地退出成为变相的土地征收或“圈地”运动，既缺乏民主性也缺乏合法性。
第二，宅基地如何退出要遵循自愿原则。按照民法原理，权利主体在依法进行民事活动的自由时，享有选择行为方式的自由。宅基地退出中，宅基地使用权人除了拥有是否退出的自由，还有选择如何退出的自由。所以在政府推动的宅基地退出的方式中，应该充分尊重宅基地权利人的意愿，最大限度地保护农户的参与权与表达权。
第三，宅基地退出自愿原则并不是绝对的自由意志。宅基地的退出应遵循自愿原则，并不是宅基地权利人的绝对意志自由，而是在法律规制下的自由。实践中，宅基地的退出方式有多种多样的，但不是都符合法律规定的，只有按照法律规定的退出方式方能得到有效的保护。
2.适度干预原则
土地除具有财产属性之外还具有资源属性，土地的这种特殊性决定了宅基地使用权退出的国家干预性。
所谓国家干预是指“一种国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态”[2]。为保障宅基地退出的有序，需要构建一套完整、系统、全面的制度设计。
第一，宅基地退出中国家干预的主体是各级政府。行政机关作为国家经济和社会事务管理者，必须发挥统筹全局、协调各方、立足长远的作用。我国作为拥有13亿人口的大国，必须坚持严格的耕地保护红线，坚持节约用地的制度，这是我国土地领域改革的前提和基础。行政机关对国家经济社会管理职能和保障社会公共利益的需要决定了行政部门具有干预权。
第二，国家干预的目的是平衡利益关系。国家干预经济社会生活领域的目的立足于公共利益的维护，平衡公平和效率的关系，以促进经济社会领域各项事业的有序竞争和发展。行政机关在宅基地退出中需要在维护公共利益的基础上，权衡土地制度的安排和宏观调控的关系，权衡吃饭与发展的关系，权衡改革和稳定的关系，更重要的是权衡宅基地退出后的利益分配问题。 第三，国家干预的范围和手段需要适度。由于政府的组成人员也是理性的“经济人”，出于“控权”的认识，避免政府干预的随意性，按照民主和公平的原则，要求国家行政机关的干预只能是适度干预，也即在宅基地的退出中政府介入在两个维度内：一是政府弥补市场失灵；二是政府弥补“志愿者失灵”，国家对全局性的和长远性的社会公共事务的介入，补足社会对秩序、公平正义的诉求。
（二）宅基地退出的前提设置
宅基地因为涉及农户利益，也关涉集体经济组织利益，更关涉国家的整体利益，所以宅基地的的退出需要首先明晰权属，对宅基地使用权主体进行确认；对宅基地使用面积进行确认。因为以上权益事关宅基地使用权人退出后的经济利益的获得。
当下，对农村土地权属的争议，“从形式上看，主张维持土地集体所有、主张土地国有和土地私有的不同观点似乎是完全对立的。但从实质上考察，其实他们在主张确权、强化和尊重农民家庭的土地财产权方面并无大的分别。”[3]只有将权属明晰，宅基地的退出或流转才能有效进行。
1.权属明晰的基本维度
宅基地权属明晰，按照民事权利进行剖析，主要有三个维度，即主体、内容和客体。
（1）宅基地使用权的主体必须要有法律的明晰界定。这是宅基地使用权人的权利，也是配置资源的有效前提。宅基地使用权是出于保障农民的生存而设定的，所以宅基地使用权主体是集体经济组织的个体成员而不应是以家庭组织为单位的“户”。为了更好理解宅基地使用权主体的农民个体，需要从以下方面把握。第一，能够原始取得宅基地使用权的主体是集体经济组织的农村居民而不是農户。宅基地的设定初衷是满足居民生存之需，此种用益主体只能是自然人。农户是基于血缘亲情，基于从事农业生产需要和社会生活的参与而构成的组织，农户中的每一个成员都是宅基地使用权的主体，只是由于共同居住的诉求，由家庭组织的主要成员代表家庭其他成员申请宅基地的使用权。集体经济组织按照家庭成员的多寡配置宅基地使用的总面积。所以，虽然出现了宅基地使用权的主体和宅基地使用权的申请主体不同的局面，但是宅基地使用权的原始使用主体是农民个人而不应是农户。第二，宅基地使用权的主体只能是集体经济组织内部的农民个体。这一方面符合集体经济组织的存在目的也为照顾农民生存和发展的需要。由于农村生产生活的基本特点是固定于某一特定的地理环境、生活居所和生产场所，所以享有宅基地使用权的主体只能是集体经济组织之内的农民个体。第三，宅基地使用权主体的资格依据户籍标准认定。现实生活中，户籍是判断农村集体组织成员身份的主要标准，户籍具有将当事人和特定的地域关系进行划分界定的作用，它是宅基地使用權主体是否具有资格的主要判定方法。但是，随着户籍改革的进行，必将出现户籍所在地和经常居住地不一致的情况，所以在认定集体组织成员身份时，需要根据当事人与集体经济组织的联系密切程度，履行与集体组织之间的权利义务关系以及是否以集体土地为生存保障等其他因素界定。第四，宅基地使用权的退出主要是政府主导，但在具体的决策过程中，应遵循自愿原则，由宅基地的权利人来自主决定。宅基地退出过程中涉及所有权人和使用权人，再加上政府的推动，所以决策的做出是三方行为，而宅基地使用权的物权原理认为用益物权的宅基地使用权依法设定，土地所有人非经法定原因和程序不得干涉，所以必须尊重宅基地使用权人的意愿。第五，在退出方案的决策问题方面，需要宅基地使用权人的参与决定，农户对宅基地退出的办法应该深度参与而不是仅仅的“讨论”，需要充分保障宅基地使用权人能够分享宅基地退出的方案的决定权。
（2）宅基地使用权的内容。使用权的内容主要有占有权、使用收益权，和处分权。具体有这样几个重点需要把握。第一，宅基地使用权永续存在，宅基地的功能以及子孙繁衍离不开承载之地，如若规定具体期限，会出现期限届满，集体组织成员居无定所和地上房屋所有权与宅基地使用权之间的矛盾。当然，宅基地使用权的永久性并不限制宅基地的流转和退出，宅基地使用权主体可以通过放弃、国家征收以及因自然原因的灭失，而使宅基地使用权消灭。第二，宅基地使用权除了生活性的使用，还包括经营性使用。在宅基地上建造房屋及其附属设施等属于生活性使用，是为了满足权利人的生存需要。而将宅基地上的房屋出租，开办农家乐等依托宅基地使用而获得经营收益的，符合用益物权的性质和宅基地使用人与实际利用人之间分离的土地效用最大化的配置。第三，宅基地使用权的处分方式有转让、抵押、互换、继承和出租等方式，但宅基地使用人在行使权利时，需要合理利用宅基地，遵守土地的用途管制和规划。第四，宅基地的使用权作为物权的一种享有不受他人非法干涉的权利。实践生活中存在着宅基地使用权被政府非法征收、被集体经济组织以所有权的名义进行侵害等情形，由于权利性质的模糊导致其极易被侵害。第五，宅基地退出后节约下来的土地的权属，属于集体所有。节约下来的土地一部分用于建设村民集中区，剩下的部分由政府开发利用，而集体组织可以将该部分的土地出让金收益用来平衡村民集中居住区的建设资金以及社会保障。第六，宅基地退出后，农民新建房屋产权应明确。按照农民居住区用地的使用权性质来确定：“建设用地使用权为国有出让的，可办理完全产权的房屋产权证和建设用地使用权证，允许上市交易；建设用地使用权属于国家划拨的，可办理房屋产权证和国有划拨建设用地使用权证，在补缴土地出让金后，有条件的上市交易；建设用地使用权为集体所有的，可办理房屋产权证和集体建设用地使用权证，允许在集体组织成员之间交易，但不得超出组织之外。”[5]
（3）宅基地使用权的客体。宅基地使用权的客体是使用权人可以在其上建造房屋和附属设施，但不能在宅基地上投资建厂，也不得作为非农业目的使用。宅基地之下的资源一般而言属于国家所有，为了便利生活，宅基地使用权人可以在宅基地之下设置水井等。此外，关于宅基地的面积和数量，需要明确。首先，宅基地使用权是原始取得的，作为集体经济组织成员的农民都有取得宅基地使用权的资格，在宅基地的面积和数量上是平等的。其次，宅基地的面积确定上，按照民主协商程序决定，但是由于土地资源的特殊性和各地情况的差异，需要国家管理机关介入，依法按照不同地域特点规范每户和每个农户宅基地的最大面积，并且遵循“一户一宅”原则。 2.以权属登记保障权属明晰
宅基地使用权退出的基础环节是确权登记。按照物权法对不动产登记的规定，对宅基地和其上的房屋按照登记的机构和登记的流程统一登记。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定要求完成全国宅基地使用权的登记发证工作，明晰权属，对农民合法的宅基地必须发证到户。
（三） 宅基地退出的利益分配
政府主导的宅基地退出本质是需要宅基地的发展权，故应对宅基地发展权带来的增值收益把握以下三点。一是土地发展权价值的大小部分源于特殊的地理区域，所以面对因区域优势获得的发展权的分配就不应限于周边农民、集体组织以及当地政府，有必要通过税收、扶贫等的调节将利益分配给更广范围的其他人口。二是土地发展权的价值的大小还取决于，政府在此地的公共投资，比如教育、基础设施等，因政府投资带来的发展而非农民的生产劳动或者其他的投入带来的土地增值，所以土地发展权的分享一方涉及政府。三是城市化进程中，新增人口的社会保障投入需要土地增值部分的共享。此外，国务院批转国家发改委的关于《关于2016年深化经济体制改革的重点工作的意见》提出“土地增值收益调节金”，它是指对因土地增值收益的获取者征收一定比例的政府基金，适当调节其与偏远乡村土地权利人之间的差距。所以土地发展权带来的收益需要在国家、集体和农民之间按比例分配，但要侧重于农民利益的保障。
（四）宅基地退出的配套规划
第一，健全政策配套机制。宅基地退出后的整理、置换、复垦涉及跨地区的安置、退出宅基地的补偿等诸多问题，在城镇社区的安置还涉及户籍、城乡社会保障、就业等问题，都需要配套的政策支撑。宁夏平罗县的经验可资借鉴。平罗县建立和完善工作机制，建立确权、评估、登记、变更、注销等工作；建立和完善流转平台，及时收集和发布各类产权交易信息，组织产权交易，为抵押物处置、抵押权利的实现提供服务；完善产权价值评估机制，开展对宅基地上的房屋评估工作，制定并公布本区域内农村宅基地上房屋的抵押融资基准价格（最低保护价）等等
第二，完善社会保障机制。当前农民宅基地退出意愿不积极，主要原因在于社会保障制度的不完善。为了解决农民退出宅基地的后顾之忧，需要我们改革户籍制度，消除固有的身份差异，使农民能更好地融入城市生活，消减农户对宅基地的依赖心理。加强城镇化后的新市民的工作技能培训，拓展就业渠道，解决离开农村后的找到符合自己能力的谋生手段，增强离开宅基地的意愿。建立宅基地退出后的农民社会保障水平与城市社会保障相衔接的激励制度，完善子女教育、社会保险等配套措施，确保农民进城后能享受城市的公共服務和社会福利，使农户放下对退出宅基地后对城市生活不确定性的担忧。
参考文献：
[1]宋志红，著.农村土地改革调查[M].北京：经济科学出版社，2016：156.
[2]李昌麟.经济法学[M].北京.中国政法大学出版社，2002：60.
[3]华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京：東方出版社，2013：79.
[4]曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京：法律出版社，2012：67.
[5]曹泮天.宅基地置换法律问题研究—基于“天津宅基地换房”的考察[J].兰州学刊，2013