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【摘 要】高等教育的快速发展，对高校财务管理提出了更高的要求，传统的预算管理模式已经不能适应高校发展的大趋势，笔者通过预算管理实务工作发现了一些普遍性的问题，本文将针对这些问题，提出解决的对策和建议，以期对高校编制预算能起到一定的启示作用。
【关键词】高校 预算管理 对策
近几年，高校预算管理一直在改革过程中不断变化，预算管理制度也在不断完善，预算管理力度也在不断加强。但是，预算管理过程中，预算的编制、执行及考评等方面仍然存在不少问题，严重影响了预算管理作用的有效发挥。
高校预算管理中存在的问题
1.部门间沟通协调不充分，预算编制与具体工作相脱节
长期以来，高校的预算管理意识比较淡薄，对预算管理的重视程度也比较低，预算编制基本由财务部门完成，缺乏对校内各类经济业务的深入了解，缺少其他部门如教学、科研及教辅和行政管理部门的广泛参与和积极配合，导致部门间沟通不够充分也不够及时，常常出现与具体工作相脱节的局面，容易造成有限经费的重复投入。如不同渠道资金安排于同一项目， 不同渠道资金安排于同一学科，很难保证预算编制的准确性和科学性。同时，学校大多数部门只关心下达的预算额度，根本不考虑学校的总收支预测情况，在申请部门预算时，千方百计争取预算额度，想方设法扩大资金需求量，预算编制的依据缺乏可靠真实的论证，预算编制的基础缺少与之相对应的业务，对合理安排学校的支出有一定的负面影响，进一步加大了学校发展规划和资金供求之间的矛盾。
2.预算编制不完整不全面
一直以来，高校的基本建设投资单独设账，独立核算，账务处理依据《国有基本建设单位会计制度》执行。而高校预算是以教育事业经费为基础进行编制的，事业经费和基本建设投资是两种完全不同的会计核算体系，导致学校财务预算没有办法把基本建设投资信息全部考虑进来，没有完全涵盖基本建设支出的部分，即使预算中考虑了基本建设投资，基建投资项目涉及的数额较大的预付工程款和待摊投资却被排除在预算之外，导致真实的基本建设投资支出远远大于预算中安排的结转自筹基建支出，导致预算编制不完整不全面，基本无法实现预算管理的真正目的。
3.预算执行刚性不足弹性有余
高校财务制度规定，预算一经批准，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。实务中，相当一部分高校明显弱化了预算管理，预算在执行中，往往是刚性不足弹性有余。表现为预算执行进度不够合理，很多高校一般在5月份下达预算，有的甚至更晚，导致预算支出一直赤字运行，一定程度上影响了高校预算执行进度的合理性。有的高校甚至年度时间已经过半而预算完成率却均未过半，特别是教学科研专项项目以及其他专项项目预算执行进度更是缓慢，部分专项项目经费甚至年度终了仍未发生支出，要么是无动于衷，要么是混淆类别。预算结构也不够合理，高校预算执行结果主要体现在会计账务处理方面，关注的重点倾向于预算指标是否突破，具体经费开支情况则不会给予太多关注，导致各部门行政性的支出如办公费﹑差旅费﹑招待费等严重挤占教学经费和科研经费，按照批复预算额度和规定开支范围执行预算比较困难，预算资金的流向控制几近虚无，导致学校经费支出结构不够合理，超预算、随意调整预算﹑更改预算及追加预算等现象较为常见，预算执行刚性明显不足，预算执行的严肃性也大打折扣。表1以陕西省某高校为例，说明预算指标与实际支出之间的差额。
表1 陕西某高校2011-2013年预算支出与实际支出的比较
单位：万元
注：考虑到资料的保密性，故没有公开学校的名称。
表2以陕西某高校2013年预算支出与实际支出结构为例，说明预算结构不合理情况。
表2 陕西省某高校2013年预算支出与实际支出结构比较
4.缺乏合理的预算绩效管理体系
高校财务预算的绩效管理还处于起步阶段，目前还没有形成科学完整的预算绩效管理体系。以往的预算绩效管理其实仅注重投入，却未注重产出。普遍缺乏效益理念和轻视成本核算。大多数部门根据预算额度的多少来办事，不讲求效益，长期浪费严重，缺乏精打细算。另外，许多高校缺乏预算绩效考核评价。即使建立起的预算考核指标，大都主观性较强客观性不足，基本偏重于预算执行中的会计核算， 而会计核算和预算编制口径不一致，造成实际支出与预算口径相背离，影响了预算分析的准确性，削弱了预算分析结果的可靠性。似乎完成预算支出就等同于按规定列支，不突破预算指标就相当于预算绩效良好，忽视了预算考核评价的根本，可操作性相对较差，缺乏应有的奖惩机制，使预算绩效考核工作流于形式，严重弱化了预算绩效管理的应有功能。
加强高校预算管理的对策和建议
1.进一步加强部门间的沟通协调，做好中期滚动预算工作
预算管理是学校财务工作的重点，预算工作直接影响学校资金的使用效益与资源的配置情况，学校应更加重视预算管理工作，加大预算管理的宣传力度，使预算管理理念深入基层，让预算方案与各部门的具体工作紧密相连，让预算额度与业务需求保持高度一致，让每一位教职员工真切地感受到预算与部门利益息息相关，与个人利益息息相关。财务部门在编制预算时，应广泛征求各部门的意见，认真听取他们反映的实际情况，并在预算中予以合理体现，充分调动他们关心预算和参与预算的积极性，认识到预算管理不仅仅只是财务部门的事情，而是与学校的中长期战略发展规划相联系。编制年度预算时，不能再一味地只强调当年的预算收支平衡，还应该兼顾未来几个年度的动态平衡。具体地说，财务部门应该根据本校的战略定位﹑培养目标及发展需要，预测未来几年的变化，同步编制后几年的收支预算，采用逐年循环滚动的中期预算编制方法或许更为合理有效。
2.选择合理完整全面的预算编制方法 目前高校预算编制选择零基预算和项目预算相结合的方法可能较为合适。日常经费一般采用零基预算方法，淘汰以往在资源配置方面不能充分发挥作用的增量预算法，应该剔除的不合理项目经费必须予以剔除，应该增加的合理办公经费也必须予以增加。包括基本建设投资在内的专项经费主要采用项目管理方法，在预算编制伊始，就根据高校自身的财力情况，对所有项目逐个审核，优先支持重点发展项目，并从项目立项、审批、执行到完成，争取学校相关部门的通力配合与紧密协调，不仅仅关注项目经费预算额度，更要关注项目经费的落实情况和执行进度，同时也不能忽视了对项目预算经费的成本效益分析，逐步实现对预算绩效管理的目的。因此，高校必须改变传统财务预算的编制方法，既注重会计方法在编制预算时的选用，又强调在预算编制中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及绩效结果应用纳入预算编制、预算执行和预算监督全过程，从而形成合理完整全面的预算编制方法，实现事业经费运行和预算管理效益最大化。
3.强化预算执行的刚性管理，压缩弹性空间
预算的刚性不足，预算支出与实际支出不相符，一定程度上存在弹性空间，是现在高校较为普遍的现象。具体从以下方面加强：第一，细化预算责任。预算编制完成后，将细化的预算指标和相应责任落实到各部门负责人，做到财权和事权相统一，实行绩效问责。第二，没有预算就没有支出。各部门预算一旦下达，都必须严格按照预算执行，杜绝随意调整及更改预算。确需调整预算的，必须严格按照审批手续执行。第三，支出结构与预算结构高度一致，尽量压缩二者之间的弹性空间。财务部门不仅要进行总额控制，还需要进行预算项目的内部控制，避免各部门在预算指标内将不同类别的经费交叉使用或互相挤占，避免经费支出结构与预算结构严重背离。第四，定期分析预算执行情况。预算执行过程中，财务部门需定期分析预算执行情况，及时掌握预算执行是否与预算绩效目标相一致，预算执行进度是否合理，发现预算执行与预算绩效目标发生偏离时，要及时向学校领导报告并采取矫正措施，不断提高事业经费的使用效益。
4.建立比较有效科学的预算绩效管理体系
完整科学的预算绩效管理体系，需要考虑资金投入和产出两方面。一方面，重视投入成本管理。以往受收付实现制会计核算基础的制约，高校一直以来教育成本意识尤为淡漠，对资金使用效益普遍重视不够。新出台的《高等学校会计制度》规定：“高等学校会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制。”《高等学校财务制度》规定“高等学校应当根据事业发展需要，实行内部成本费用管理。”因此，高校应该严格按制度规定，以预算管理为起点，以权责发生制为基础，按照财权和事权相匹配原则建立目标——任务——绩效挂钩的绩效考评机制，适时分类测算教学、科研、管理、后勤保障等运行成本，核定符合学校办学需要的培养学生的全部成本，分析评价各类预算项目的社会效益和经济效益，正确反映高校预算期内实际耗用的教育成本，建立经费使用的激励约束机制，调整粗放型经费管理模式，逐步向办学质量、规模、效益相统一的内涵式发展方向发展。另一方面，重视产出效益的评价。每年预算执行完成后，财务部门和审计部门应该利用科学的定量和定性指标相结合的方法，组织相关部门及人员对各部门预算执行情况进行考核和评价。将各个部门的预算执行结果与绩效挂钩，对绩效好的部门予以奖励，对无绩效或低绩效的部门，进行责任追究。
5.完善高校预算公开机制，加强对预算的监督
现行的高校预算公开只是做到了部门小预算的公开和学校大决算的公开，二者之间的差距较大，不能真实反映预算的整体执行情况。真正的预算公开应通过网络信息发布平台，及时完整地公开学校的全部预决算信息，进一步提高预算管理工作的透明度，方便学校更好地接受政府部门、广大教职工、学生家长和社会公众的监督，提高广大教职员工为学校发展建设建言献策的积极性和主动性，及时发现管理缺陷和管理漏洞，是管理过程中人员缺位，还是职责分工不明不清，抑或是管理流程断链，从而有针对性地提出解决办法，共同引领学校的教育事业持续健康向前发展。
参考文献：
[1]教育部财务司：《高校领导干部财务工作手册》，华中师范大学出版社，2013。
[2]财政部编写组：《事业单位财务规则解读》，中国财政经济出版社，2012。
[3]李现宗：《高校预算管理转型研究》，《会计研究》2012年第12期。
作者单位：榆林学院 陕西榆林
【关键词】高校 预算管理 对策
近几年，高校预算管理一直在改革过程中不断变化，预算管理制度也在不断完善，预算管理力度也在不断加强。但是，预算管理过程中，预算的编制、执行及考评等方面仍然存在不少问题，严重影响了预算管理作用的有效发挥。
高校预算管理中存在的问题
1.部门间沟通协调不充分，预算编制与具体工作相脱节
长期以来，高校的预算管理意识比较淡薄，对预算管理的重视程度也比较低，预算编制基本由财务部门完成，缺乏对校内各类经济业务的深入了解，缺少其他部门如教学、科研及教辅和行政管理部门的广泛参与和积极配合，导致部门间沟通不够充分也不够及时，常常出现与具体工作相脱节的局面，容易造成有限经费的重复投入。如不同渠道资金安排于同一项目， 不同渠道资金安排于同一学科，很难保证预算编制的准确性和科学性。同时，学校大多数部门只关心下达的预算额度，根本不考虑学校的总收支预测情况，在申请部门预算时，千方百计争取预算额度，想方设法扩大资金需求量，预算编制的依据缺乏可靠真实的论证，预算编制的基础缺少与之相对应的业务，对合理安排学校的支出有一定的负面影响，进一步加大了学校发展规划和资金供求之间的矛盾。
2.预算编制不完整不全面
一直以来，高校的基本建设投资单独设账，独立核算，账务处理依据《国有基本建设单位会计制度》执行。而高校预算是以教育事业经费为基础进行编制的，事业经费和基本建设投资是两种完全不同的会计核算体系，导致学校财务预算没有办法把基本建设投资信息全部考虑进来，没有完全涵盖基本建设支出的部分，即使预算中考虑了基本建设投资，基建投资项目涉及的数额较大的预付工程款和待摊投资却被排除在预算之外，导致真实的基本建设投资支出远远大于预算中安排的结转自筹基建支出，导致预算编制不完整不全面，基本无法实现预算管理的真正目的。
3.预算执行刚性不足弹性有余
高校财务制度规定，预算一经批准，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。实务中，相当一部分高校明显弱化了预算管理，预算在执行中，往往是刚性不足弹性有余。表现为预算执行进度不够合理，很多高校一般在5月份下达预算，有的甚至更晚，导致预算支出一直赤字运行，一定程度上影响了高校预算执行进度的合理性。有的高校甚至年度时间已经过半而预算完成率却均未过半，特别是教学科研专项项目以及其他专项项目预算执行进度更是缓慢，部分专项项目经费甚至年度终了仍未发生支出，要么是无动于衷，要么是混淆类别。预算结构也不够合理，高校预算执行结果主要体现在会计账务处理方面，关注的重点倾向于预算指标是否突破，具体经费开支情况则不会给予太多关注，导致各部门行政性的支出如办公费﹑差旅费﹑招待费等严重挤占教学经费和科研经费，按照批复预算额度和规定开支范围执行预算比较困难，预算资金的流向控制几近虚无，导致学校经费支出结构不够合理，超预算、随意调整预算﹑更改预算及追加预算等现象较为常见，预算执行刚性明显不足，预算执行的严肃性也大打折扣。表1以陕西省某高校为例，说明预算指标与实际支出之间的差额。
表1 陕西某高校2011-2013年预算支出与实际支出的比较
单位：万元
注：考虑到资料的保密性，故没有公开学校的名称。
表2以陕西某高校2013年预算支出与实际支出结构为例，说明预算结构不合理情况。
表2 陕西省某高校2013年预算支出与实际支出结构比较
4.缺乏合理的预算绩效管理体系
高校财务预算的绩效管理还处于起步阶段，目前还没有形成科学完整的预算绩效管理体系。以往的预算绩效管理其实仅注重投入，却未注重产出。普遍缺乏效益理念和轻视成本核算。大多数部门根据预算额度的多少来办事，不讲求效益，长期浪费严重，缺乏精打细算。另外，许多高校缺乏预算绩效考核评价。即使建立起的预算考核指标，大都主观性较强客观性不足，基本偏重于预算执行中的会计核算， 而会计核算和预算编制口径不一致，造成实际支出与预算口径相背离，影响了预算分析的准确性，削弱了预算分析结果的可靠性。似乎完成预算支出就等同于按规定列支，不突破预算指标就相当于预算绩效良好，忽视了预算考核评价的根本，可操作性相对较差，缺乏应有的奖惩机制，使预算绩效考核工作流于形式，严重弱化了预算绩效管理的应有功能。
加强高校预算管理的对策和建议
1.进一步加强部门间的沟通协调，做好中期滚动预算工作
预算管理是学校财务工作的重点，预算工作直接影响学校资金的使用效益与资源的配置情况，学校应更加重视预算管理工作，加大预算管理的宣传力度，使预算管理理念深入基层，让预算方案与各部门的具体工作紧密相连，让预算额度与业务需求保持高度一致，让每一位教职员工真切地感受到预算与部门利益息息相关，与个人利益息息相关。财务部门在编制预算时，应广泛征求各部门的意见，认真听取他们反映的实际情况，并在预算中予以合理体现，充分调动他们关心预算和参与预算的积极性，认识到预算管理不仅仅只是财务部门的事情，而是与学校的中长期战略发展规划相联系。编制年度预算时，不能再一味地只强调当年的预算收支平衡，还应该兼顾未来几个年度的动态平衡。具体地说，财务部门应该根据本校的战略定位﹑培养目标及发展需要，预测未来几年的变化，同步编制后几年的收支预算，采用逐年循环滚动的中期预算编制方法或许更为合理有效。
2.选择合理完整全面的预算编制方法 目前高校预算编制选择零基预算和项目预算相结合的方法可能较为合适。日常经费一般采用零基预算方法，淘汰以往在资源配置方面不能充分发挥作用的增量预算法，应该剔除的不合理项目经费必须予以剔除，应该增加的合理办公经费也必须予以增加。包括基本建设投资在内的专项经费主要采用项目管理方法，在预算编制伊始，就根据高校自身的财力情况，对所有项目逐个审核，优先支持重点发展项目，并从项目立项、审批、执行到完成，争取学校相关部门的通力配合与紧密协调，不仅仅关注项目经费预算额度，更要关注项目经费的落实情况和执行进度，同时也不能忽视了对项目预算经费的成本效益分析，逐步实现对预算绩效管理的目的。因此，高校必须改变传统财务预算的编制方法，既注重会计方法在编制预算时的选用，又强调在预算编制中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及绩效结果应用纳入预算编制、预算执行和预算监督全过程，从而形成合理完整全面的预算编制方法，实现事业经费运行和预算管理效益最大化。
3.强化预算执行的刚性管理，压缩弹性空间
预算的刚性不足，预算支出与实际支出不相符，一定程度上存在弹性空间，是现在高校较为普遍的现象。具体从以下方面加强：第一，细化预算责任。预算编制完成后，将细化的预算指标和相应责任落实到各部门负责人，做到财权和事权相统一，实行绩效问责。第二，没有预算就没有支出。各部门预算一旦下达，都必须严格按照预算执行，杜绝随意调整及更改预算。确需调整预算的，必须严格按照审批手续执行。第三，支出结构与预算结构高度一致，尽量压缩二者之间的弹性空间。财务部门不仅要进行总额控制，还需要进行预算项目的内部控制，避免各部门在预算指标内将不同类别的经费交叉使用或互相挤占，避免经费支出结构与预算结构严重背离。第四，定期分析预算执行情况。预算执行过程中，财务部门需定期分析预算执行情况，及时掌握预算执行是否与预算绩效目标相一致，预算执行进度是否合理，发现预算执行与预算绩效目标发生偏离时，要及时向学校领导报告并采取矫正措施，不断提高事业经费的使用效益。
4.建立比较有效科学的预算绩效管理体系
完整科学的预算绩效管理体系，需要考虑资金投入和产出两方面。一方面，重视投入成本管理。以往受收付实现制会计核算基础的制约，高校一直以来教育成本意识尤为淡漠，对资金使用效益普遍重视不够。新出台的《高等学校会计制度》规定：“高等学校会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制。”《高等学校财务制度》规定“高等学校应当根据事业发展需要，实行内部成本费用管理。”因此，高校应该严格按制度规定，以预算管理为起点，以权责发生制为基础，按照财权和事权相匹配原则建立目标——任务——绩效挂钩的绩效考评机制，适时分类测算教学、科研、管理、后勤保障等运行成本，核定符合学校办学需要的培养学生的全部成本，分析评价各类预算项目的社会效益和经济效益，正确反映高校预算期内实际耗用的教育成本，建立经费使用的激励约束机制，调整粗放型经费管理模式，逐步向办学质量、规模、效益相统一的内涵式发展方向发展。另一方面，重视产出效益的评价。每年预算执行完成后，财务部门和审计部门应该利用科学的定量和定性指标相结合的方法，组织相关部门及人员对各部门预算执行情况进行考核和评价。将各个部门的预算执行结果与绩效挂钩，对绩效好的部门予以奖励，对无绩效或低绩效的部门，进行责任追究。
5.完善高校预算公开机制，加强对预算的监督
现行的高校预算公开只是做到了部门小预算的公开和学校大决算的公开，二者之间的差距较大，不能真实反映预算的整体执行情况。真正的预算公开应通过网络信息发布平台，及时完整地公开学校的全部预决算信息，进一步提高预算管理工作的透明度，方便学校更好地接受政府部门、广大教职工、学生家长和社会公众的监督，提高广大教职员工为学校发展建设建言献策的积极性和主动性，及时发现管理缺陷和管理漏洞，是管理过程中人员缺位，还是职责分工不明不清，抑或是管理流程断链，从而有针对性地提出解决办法，共同引领学校的教育事业持续健康向前发展。
参考文献：
[1]教育部财务司：《高校领导干部财务工作手册》，华中师范大学出版社，2013。
[2]财政部编写组：《事业单位财务规则解读》，中国财政经济出版社，2012。
[3]李现宗：《高校预算管理转型研究》，《会计研究》2012年第12期。
作者单位：榆林学院 陕西榆林