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[摘要] 政府绩效评估，尤其是环境绩效（也称绿色绩效）评估，是当今世界各国共同的话题。本文对我国环境绩效评估中存在的问题及对策作了探讨。
[关键词] 环境管理绩效； 环境管理绩效评估； 环境管理绩效评估原则
[中图分类号] C931 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0025-02
随着知识经济和全球化时代的到来，在经济快速增长与资源、环境矛盾冲突日益加剧的情况下，国际社会越来越关注各国政府在协调经济、社会与环境方面所扮演的角色。政府绩效评估，尤其是环境绩效（也称绿色绩效）评估，就成为共同的话题。这里就我国环境绩效评估的问题、对策作一探讨。
一、我国政府环境管理绩效评估目前存在的主要问题
一是观念意识落后。中国环境文化促进会2007年发布的《中国公众环保民生指数（2006）》表明，我国公众的环保意识、环保行为均不合格。环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分。
目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，大多数地区还是采用传统的考核方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。
二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估实践十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。目前，还没有出台全国性的政策法规，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。
三是绩效评估指标体系不健全。一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。
四是绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少；评估的内容重工作过程成果，尚未深入到对工作最终效果的评估；评估方式多为“运动式”、“评比式”，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。
五是绩效评估理论对实践的引导力度不够。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，一些研究主要限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结提炼不够，中国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。
二、我国实施政府环境绩效评估应遵循的原则和建议
（一）应遵循的原则。
1.整体性与区域性相结合的原则。
实行政府环境绩效评估，建立科学的评估体系是关键。由于我国地域辽阔，地区差别很大，各地资源禀赋和其他条件各不相同，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。要根据实际情况，以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府实际的绩效评估指标体系。
现阶段我国各级政府的绩效指标设计要做到三个体现：一要体现科学发展观的要求。要坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行几十年，有一套成熟的经验和技术。在绩效指标的设计上，主要围绕“三大E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。这些原则和方法值得我们很好地借鉴。
2.软硬结合原则。
“硬指标”指的是可以量化的指标，“软指标”指难以具体量化的公众的满意度。硬指标采取以统计部门上报数据为主要依据的定量测算和评估为主，软指标的评估可以通过中介组织的问卷调查等形式获取基本情况来进行。
3.公开透明原则。
将评估纳入政府日常工作机制，规范工作标准，加强数据整合利用，不单独就评估而评估。以指导为主，监督为辅。比如采取典型推广、抽样等办法，而不做大范围普查；委托非政府机构评估，办事不养人。充分利用外部评估，有些问题可以只公开数据，任由外部评估。环境绩效评估的结果只是决策需要的数据，不能与公务员个人利益直接挂钩。否则，公务员行为就容易以满足评估数据为目的，难以避免隐瞒事故、夸大成效的情况。规范评估程序，实行评估回避制度。
4.公众参与原则。
实行内部评估与外部评估相结合，实行评估主体的多元化。政府作为最大的公共部门，应接受多种评估主体的评价，形成多层次政府绩效评估体系。评估的方向也应该是多向的，包括：（１）政府部门的自我评价；（２）自上而下的评估（组织部门与环保部门参加）；（３）自下而上的评估（公众参与）。
同时深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，为科学的环境绩效评估创造环境和条件。
（二）几点建议。
1.政府主导。
干部环境绩效评估是否能顺利实施，很大程度上要靠政府强化绩效意识，强调公共服务，建立责任政府。用科学的绩效评估和考核来引导行政资源的配置，激发和调动广大公务人员的积极性和创造性；将职能转变、依法行政和绩效管理结合起来，把环境绩效作为政策目标的取向，作为检查督促工作的标准，作为评价和考核党政部门及其领导人的基本尺度。
同时，要实行环境责任追究制。环境问题不能没有责任人。要做到即使前任负责领导调离，对其在任期间发生的环境事故，或因其错误决策而在他离任后造成的环境问题，都要追究其责任。
2.法规保障。
为了更有效地开展干部环境政绩工作，建议将与环保相关的法律规章制度纳入干部环境政绩考核的范围。如2002年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，要求对规划进行环境影响评价。这项工作目前开展情况并不尽如人意。在今后应把战略环境评价引进到干部环境政绩考核中来，促进各级领导干部更重视环评。
3.因地制宜。
由于我国资源环境绩效水平在区域之间存在比较明显的空间差异特征，应该依据不同地区的环境实际状况建立不完全雷同的评估标准。
4.公众参与。
加强公众参与，让公众能够通过一定途径充分行使其宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权。譬如可以通过召开座谈会、发放调查表等方式，调查居民、人大代表和政协委员对干部决策的环境满意度的评价，可以就环境绩效问题与业界、非政府组织和民众定期交换意见，还可以聘请社会中介机构开展民意调查，以便公正评估公众对地方环境的满意度。
建议成立评估委员会，这个评估委员会的参加人员除了专业研究人员外，还应包括组织部门和环保部门的相关人员。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位、权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。建议设立业绩考核协议（合同），使这项工作能够落到实处。
(作者单位：中共中央党校哲学部)
责任编辑柳波
[关键词] 环境管理绩效； 环境管理绩效评估； 环境管理绩效评估原则
[中图分类号] C931 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0025-02
随着知识经济和全球化时代的到来，在经济快速增长与资源、环境矛盾冲突日益加剧的情况下，国际社会越来越关注各国政府在协调经济、社会与环境方面所扮演的角色。政府绩效评估，尤其是环境绩效（也称绿色绩效）评估，就成为共同的话题。这里就我国环境绩效评估的问题、对策作一探讨。
一、我国政府环境管理绩效评估目前存在的主要问题
一是观念意识落后。中国环境文化促进会2007年发布的《中国公众环保民生指数（2006）》表明，我国公众的环保意识、环保行为均不合格。环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分。
目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，大多数地区还是采用传统的考核方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。
二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估实践十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。目前，还没有出台全国性的政策法规，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。
三是绩效评估指标体系不健全。一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。
四是绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少；评估的内容重工作过程成果，尚未深入到对工作最终效果的评估；评估方式多为“运动式”、“评比式”，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。
五是绩效评估理论对实践的引导力度不够。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，一些研究主要限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结提炼不够，中国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。
二、我国实施政府环境绩效评估应遵循的原则和建议
（一）应遵循的原则。
1.整体性与区域性相结合的原则。
实行政府环境绩效评估，建立科学的评估体系是关键。由于我国地域辽阔，地区差别很大，各地资源禀赋和其他条件各不相同，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。要根据实际情况，以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府实际的绩效评估指标体系。
现阶段我国各级政府的绩效指标设计要做到三个体现：一要体现科学发展观的要求。要坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行几十年，有一套成熟的经验和技术。在绩效指标的设计上，主要围绕“三大E”展开，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。这些原则和方法值得我们很好地借鉴。
2.软硬结合原则。
“硬指标”指的是可以量化的指标，“软指标”指难以具体量化的公众的满意度。硬指标采取以统计部门上报数据为主要依据的定量测算和评估为主，软指标的评估可以通过中介组织的问卷调查等形式获取基本情况来进行。
3.公开透明原则。
将评估纳入政府日常工作机制，规范工作标准，加强数据整合利用，不单独就评估而评估。以指导为主，监督为辅。比如采取典型推广、抽样等办法，而不做大范围普查；委托非政府机构评估，办事不养人。充分利用外部评估，有些问题可以只公开数据，任由外部评估。环境绩效评估的结果只是决策需要的数据，不能与公务员个人利益直接挂钩。否则，公务员行为就容易以满足评估数据为目的，难以避免隐瞒事故、夸大成效的情况。规范评估程序，实行评估回避制度。
4.公众参与原则。
实行内部评估与外部评估相结合，实行评估主体的多元化。政府作为最大的公共部门，应接受多种评估主体的评价，形成多层次政府绩效评估体系。评估的方向也应该是多向的，包括：（１）政府部门的自我评价；（２）自上而下的评估（组织部门与环保部门参加）；（３）自下而上的评估（公众参与）。
同时深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，为科学的环境绩效评估创造环境和条件。
（二）几点建议。
1.政府主导。
干部环境绩效评估是否能顺利实施，很大程度上要靠政府强化绩效意识，强调公共服务，建立责任政府。用科学的绩效评估和考核来引导行政资源的配置，激发和调动广大公务人员的积极性和创造性；将职能转变、依法行政和绩效管理结合起来，把环境绩效作为政策目标的取向，作为检查督促工作的标准，作为评价和考核党政部门及其领导人的基本尺度。
同时，要实行环境责任追究制。环境问题不能没有责任人。要做到即使前任负责领导调离，对其在任期间发生的环境事故，或因其错误决策而在他离任后造成的环境问题，都要追究其责任。
2.法规保障。
为了更有效地开展干部环境政绩工作，建议将与环保相关的法律规章制度纳入干部环境政绩考核的范围。如2002年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，要求对规划进行环境影响评价。这项工作目前开展情况并不尽如人意。在今后应把战略环境评价引进到干部环境政绩考核中来，促进各级领导干部更重视环评。
3.因地制宜。
由于我国资源环境绩效水平在区域之间存在比较明显的空间差异特征，应该依据不同地区的环境实际状况建立不完全雷同的评估标准。
4.公众参与。
加强公众参与，让公众能够通过一定途径充分行使其宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权。譬如可以通过召开座谈会、发放调查表等方式，调查居民、人大代表和政协委员对干部决策的环境满意度的评价，可以就环境绩效问题与业界、非政府组织和民众定期交换意见，还可以聘请社会中介机构开展民意调查，以便公正评估公众对地方环境的满意度。
建议成立评估委员会，这个评估委员会的参加人员除了专业研究人员外，还应包括组织部门和环保部门的相关人员。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位、权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。建议设立业绩考核协议（合同），使这项工作能够落到实处。
(作者单位：中共中央党校哲学部)
责任编辑柳波