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摘 要 随着经济和社会的发展，我国公安机关也面临着西方警务革命过程中出现的公共服务职能泛化问题，警力资源因被滥用出现公地悲剧现象，为解决这个问题，从公共经济学视角出发，用公共产品理论进行分析解释，并从私人部门和公共部门两大层面，给出了运用道德舆论压力、调动市场和非营利组织力量、法律保障、公共管制等建议。
关键词 公共产品 公地悲剧 警察 服务职能
中图分类号：D631 文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.04.068
Abstract With the development of economy and society， the public security organs of our country are also facing the problem of generalization of public service functions in the process of Western Police revolution. The tragic phenomenon of public places arises because of the abuse of police resources. In order to solve this problem， from the perspective of public economics， this paper uses the theory of public goods to analyze and explain it， and gives the application ways from the two levels of private sector and public sector， and put forward suggestions such as pressure of public opinion， mobilization of market and non-profit organizations， legal protection， public regulation， etc.
Keywords public goods; Tragedy of the Commons; police; service function
0 前言
从1829年英国创建伦敦大都市警察局，现代警察制度诞生起至今，世界警察发展史经历了四次警务革命。每一次警务革命都伴随着警察职能的转变，最初提出警察的根本和唯一职能是预防和打击犯罪，并通过专业化和装备现代化的方式不断强化这一职能，警务实践发现这样的做法只会导致警察脱离公众，反而削弱打击犯罪的效果。第四次警务革命开始警务工作的重心转向服务职能，但随后出现了警察服务职能泛化的问题，为解决这一问题，美、英、法等西方国家采取了增加辅助警察等方式对警察的服务职能进行收缩和限定。警察服务职能需要从扩张走向收缩，这也是我国公安机关现在所面临的问题。我国公安机关一直以“全心全意为人民服务”为工作宗旨，但随着经济发展和时代变迁，政府往服务型政府转型，警察服务职能日趋泛化，民警承担了大量非警务活动，包括时不时见于报端的没钱了让警车送回家，冬天不愿起床找警察帮买早餐等等。这种警力资源被滥用的现象，使得警察在处置危难事件时反而警力不足，引发公众对警察的不满。公安机关公共服务职能的确重要，但在警力资源有限的大背景下，应思考如何对警力资源进行合理配置，对服务职能的边界进行划定。
1 研究现状
学者们意识到警察服务职能泛化问题，并从不同的角度進行了研究分析。姜忠（2008）分析了警察服务职能出现泛化的趋势，提出在政府强化公共服务的背景下，警察服务职能的泛化成为政府职能扩张的代价，警察服务职能的发展是政府职能日益扩大的结果。郑立祥（2010）认为应该将警察的服务职能与打击犯罪、维护社会秩序分开，由专门的民营组织承担，以此来减轻警察的工作压力，保障警察组织更好的完成打击犯罪和维持社会秩序的职能。周依苒（2016）提出要将警察职能社会化、分散化，通过培育社会化的治安力量，共同参与警察职能实施的方法，解决公安机关职责扩大、机构膨胀，警察不堪重负，警民关系紧张等问题。总体来说，大家都认识到服务职能泛化的问题亟需解决，但目前还没有人从公共经济学的视角，用相关理论进行研究分析，本文尝试用公共经济学中的公共产品理论来解释分析这一问题，以期得到创新的研究视角和更多的解决思路。
2 基于公共产品理论的警察服务职能泛化分析
公共产品理论是公共经济学的支柱理论，不仅因为公共产品是市场失灵的重要领域，还因为它只能由政府提供，它是政府存在的必要性理由，政府必须为公众提供公共产品。经济学家认为公共产品的概念应该由它所具有的非排他性和非竞争性两大特性来界定。根据这两大特征，公共经济学将社会产品划分为四种类型：一是纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，例如国防;二是俱乐部产品，具有非竞争性和排他性，例如有线电视;三是公共资源，具有非排他性和竞争性，例如公共牧场;四是私人产品，具有排他性和竞争性，例如私家车。
根据这个分类标准，警力资源属于典型的公共资源。首先，公安机关为公众提供的公共服务是免费的，谁都可以无偿享受，其次，公众对警力资源的享用彼此间是可能存在竞争性的，假设某区域同时出现多处警情，超出了警力处置极限，就会出现警力资源紧张和对警力资源争夺的情况。由于公共资源的非排他性和竞争性，如果不进行干预管制，就会出现公共经济学领域著名的“公地悲剧”现象。公地悲剧理论模型是1968年由学者哈丁提出的，假设一群牧民在公共草场放牧，每位牧民多养一只羊就多一份收益，作为理性经济人，为了追求利益的最大化，牧民都倾向于尽可能多放牧，最后放牧数量超越了草场的承载能力，草场因过度放牧而退化直至毁灭。这个结果也符合博弈论的囚徒困境模型，个人的理性选择会带来集体选择的非理性。过度捕捞的公共渔场、过度砍伐的森林及严重污染的空气河流，都是“公地悲剧”下的资源枯竭毁灭的典型案例。在警力资源的使用存在非排他性和竞争性的情境下，人们抱着不用白不用，多用多沾光的心理，滥用警力资源，在追逐个体利益最大化的同时损害了社会整体利益。警察服务职能的泛化无限化，本质上是一出换汤不换药的现代公地悲剧。 3 公共经济学视角下警察服务职能定位建议
为了防止公地悲剧的发生，公共经济学理论认为可以从私人部门和公共部门两大层面着手进行解决。
3.1 宣传引导，运用道德舆论压力
由于公共资源的非排他性和竞争性，部分人在使用公共资源时的“搭便车”行为容易影响其他社会成员，并产生扩散效应，公共经济学理论认为通过对公众进行道德引导，运用道德舆论压力，可以有效防止对公共资源的滥用。因此公安机关不仅自身要转变思想，防止警察服务职能的泛化，还要重视面向大众的宣传以及舆论导向作用，扭转公众的固有认知。二十世纪九十年代中期，各地公安机关建立起110报警服务台，并作出了“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”的承诺，提出过“有困难找警察”的口号，这样的宣传让公安机关被动扩大了服务职能，公众也认为有求必应是警察应尽的职责，警察的服务是无限和全能的。但现实中有限的警力资源与公众无限的服务需求相比捉襟见肘，无法实现的有求必应的承诺导致了公众对公安机关的反感情绪和政府公信力的下降。后来有地方公安机关将“有困难找警察”的口号改成“有危难找警察”，就将警察服务职能的边界做了一个更精准的界定。公安机关在今后的宣传工作中，应转变理念，明确服务职能的定位，并通过对滥用警力资源的事件进行新闻报道，引导公众做好舆论监督和自我约束。
3.2 明确性质，各司其职，调动市场和非营利组织的力量
参考西方四次警务革命历程和实践，只有充分发挥社会力量，警民合作，才能实现社会长治久安。从公共经济学的角度来看，市场有领域会失灵，政府也有领域会失灵，各司其职，相互配合，让市场和政府做各自适合的事，是最有效率的方式。公共经济学认为，只有纯公共产品才必须且只能由政府提供，私人产品可以由市场很好地提供，也应该由市场提供才能有效地实现资源的最优配置。而俱乐部产品、公共资源都可以由非营利组织或者市场参与进行配置。目前公安机关提供的服务当中，有一些就属于私人事务和需求，完全可以由市场来提供和满足。所以有必要对目前公安机关所提供的公共服务进行一个梳理，一是公安机关主要保留属于警察职责范围内的，专业性较强的公共产品类的服务，例如在美国正式警察主要负责履行需要行使警察权的工作，而不涉及执法的服务工作如报警接线员、后勤等交给普通雇员，我国公安部门近年来也发展了辅警岗位。二是将属于私人产品性质的服务都清理出去，由市场提供，例如让警察帮买早餐、警车送回家等。正面的例子是这些年来发展得比较成熟的安保行业，最早是各国有企事业单位自己建立的保卫部门，负责单位内部的治安保卫，持续至今。随着经济的发展，很多私企甚至商铺会聘请专业的安保公司，安装电子安防系统与监控中心相连，安保人员晚上定时巡逻。写字楼、居民小区都有物业公司聘请的专职保安。安保行业的蓬勃发展不仅提供了专业的服务，很好地满足了消费者的个性化需求，还节约了稀缺的警力资源，公安机关只要做好对安保行业的监管和工作指导，就能有效提升社会整体治安防控能力。三是属于俱乐部产品或公共资源的可以采用政府购买的形式，委托给非营利组织来提供服务。比如由街道、社区、村委会等自发组建的联防队、治安巡逻队、纠察队等社会治安防范組织，就是非营利组织的一种雏形。目前各地方政府用政府购买的形式将公共服务进行外包已经是一个普遍现象，不仅节约了政府的精力成本，且非营利组织提供的服务更为专业，更契合民众的需求，公安部门也可以采用这样的方式。
3.3 法律保障，明确服务职能界限
法律措施是政府解决公地悲剧问题的重要途径。应该在法律法规中对警察服务职能的界限进行明确。《公安机关组织管理条例》第2条将人民警察的职责概括性规定为以下五条：维护国家安全、维护社会治安秩序、保护人民、服务经济社会发展、以及预防、制止和惩治违法犯罪活动。这是从综合宏观的角度对警察的职责作出的法律界定，有必要将服务职能在操作层面的具体职责进行更为详细的规范，以明确警察服务职能的界限，从法律层面作出保障。
3.4 公共管制，增加成本，杜绝恶意滥用警力资源行为
同一物品的产品属性并非一成不变，会受外部环境条件的变化而改变。公共资源有非排他性和竞争性特征，改变其中任何一个都可以改变产品性质，从而减少公地悲剧现象。非排他性指的是任何人都可以免费地使用这个产品，所以公共经济学提出用征税或罚款的方式增加使用成本，以此改变公共资源的非排他性，可以有效解决公共资源被滥用的情况。因此应考虑加大对报假警等此类恶意滥用警力资源行为的处罚力度。
2015年院级科研项目“公共经济学视角下警察服务职能定位研究”（2015YB10）
参考文献
[1] 姜忠.我国与英美国家警察服务职能的演变及其启示[J].公安研究，2008（04）：66-70.
[2] 周依苒.从警察职能现状浅谈警察职能社会化[J].吉林广播电视大学学报，2016（03）：53-54.
[3] 郑立祥.公共选择理论对我国警察服务职能完善的理论探析[J].法制与社会，2010（01）：178-179.
[4] Hardin G.The Tragedy of the Commons. Science，1968（162）：1243-1248.
关键词 公共产品 公地悲剧 警察 服务职能
中图分类号：D631 文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.04.068
Abstract With the development of economy and society， the public security organs of our country are also facing the problem of generalization of public service functions in the process of Western Police revolution. The tragic phenomenon of public places arises because of the abuse of police resources. In order to solve this problem， from the perspective of public economics， this paper uses the theory of public goods to analyze and explain it， and gives the application ways from the two levels of private sector and public sector， and put forward suggestions such as pressure of public opinion， mobilization of market and non-profit organizations， legal protection， public regulation， etc.
Keywords public goods; Tragedy of the Commons; police; service function
0 前言
从1829年英国创建伦敦大都市警察局，现代警察制度诞生起至今，世界警察发展史经历了四次警务革命。每一次警务革命都伴随着警察职能的转变，最初提出警察的根本和唯一职能是预防和打击犯罪，并通过专业化和装备现代化的方式不断强化这一职能，警务实践发现这样的做法只会导致警察脱离公众，反而削弱打击犯罪的效果。第四次警务革命开始警务工作的重心转向服务职能，但随后出现了警察服务职能泛化的问题，为解决这一问题，美、英、法等西方国家采取了增加辅助警察等方式对警察的服务职能进行收缩和限定。警察服务职能需要从扩张走向收缩，这也是我国公安机关现在所面临的问题。我国公安机关一直以“全心全意为人民服务”为工作宗旨，但随着经济发展和时代变迁，政府往服务型政府转型，警察服务职能日趋泛化，民警承担了大量非警务活动，包括时不时见于报端的没钱了让警车送回家，冬天不愿起床找警察帮买早餐等等。这种警力资源被滥用的现象，使得警察在处置危难事件时反而警力不足，引发公众对警察的不满。公安机关公共服务职能的确重要，但在警力资源有限的大背景下，应思考如何对警力资源进行合理配置，对服务职能的边界进行划定。
1 研究现状
学者们意识到警察服务职能泛化问题，并从不同的角度進行了研究分析。姜忠（2008）分析了警察服务职能出现泛化的趋势，提出在政府强化公共服务的背景下，警察服务职能的泛化成为政府职能扩张的代价，警察服务职能的发展是政府职能日益扩大的结果。郑立祥（2010）认为应该将警察的服务职能与打击犯罪、维护社会秩序分开，由专门的民营组织承担，以此来减轻警察的工作压力，保障警察组织更好的完成打击犯罪和维持社会秩序的职能。周依苒（2016）提出要将警察职能社会化、分散化，通过培育社会化的治安力量，共同参与警察职能实施的方法，解决公安机关职责扩大、机构膨胀，警察不堪重负，警民关系紧张等问题。总体来说，大家都认识到服务职能泛化的问题亟需解决，但目前还没有人从公共经济学的视角，用相关理论进行研究分析，本文尝试用公共经济学中的公共产品理论来解释分析这一问题，以期得到创新的研究视角和更多的解决思路。
2 基于公共产品理论的警察服务职能泛化分析
公共产品理论是公共经济学的支柱理论，不仅因为公共产品是市场失灵的重要领域，还因为它只能由政府提供，它是政府存在的必要性理由，政府必须为公众提供公共产品。经济学家认为公共产品的概念应该由它所具有的非排他性和非竞争性两大特性来界定。根据这两大特征，公共经济学将社会产品划分为四种类型：一是纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，例如国防;二是俱乐部产品，具有非竞争性和排他性，例如有线电视;三是公共资源，具有非排他性和竞争性，例如公共牧场;四是私人产品，具有排他性和竞争性，例如私家车。
根据这个分类标准，警力资源属于典型的公共资源。首先，公安机关为公众提供的公共服务是免费的，谁都可以无偿享受，其次，公众对警力资源的享用彼此间是可能存在竞争性的，假设某区域同时出现多处警情，超出了警力处置极限，就会出现警力资源紧张和对警力资源争夺的情况。由于公共资源的非排他性和竞争性，如果不进行干预管制，就会出现公共经济学领域著名的“公地悲剧”现象。公地悲剧理论模型是1968年由学者哈丁提出的，假设一群牧民在公共草场放牧，每位牧民多养一只羊就多一份收益，作为理性经济人，为了追求利益的最大化，牧民都倾向于尽可能多放牧，最后放牧数量超越了草场的承载能力，草场因过度放牧而退化直至毁灭。这个结果也符合博弈论的囚徒困境模型，个人的理性选择会带来集体选择的非理性。过度捕捞的公共渔场、过度砍伐的森林及严重污染的空气河流，都是“公地悲剧”下的资源枯竭毁灭的典型案例。在警力资源的使用存在非排他性和竞争性的情境下，人们抱着不用白不用，多用多沾光的心理，滥用警力资源，在追逐个体利益最大化的同时损害了社会整体利益。警察服务职能的泛化无限化，本质上是一出换汤不换药的现代公地悲剧。 3 公共经济学视角下警察服务职能定位建议
为了防止公地悲剧的发生，公共经济学理论认为可以从私人部门和公共部门两大层面着手进行解决。
3.1 宣传引导，运用道德舆论压力
由于公共资源的非排他性和竞争性，部分人在使用公共资源时的“搭便车”行为容易影响其他社会成员，并产生扩散效应，公共经济学理论认为通过对公众进行道德引导，运用道德舆论压力，可以有效防止对公共资源的滥用。因此公安机关不仅自身要转变思想，防止警察服务职能的泛化，还要重视面向大众的宣传以及舆论导向作用，扭转公众的固有认知。二十世纪九十年代中期，各地公安机关建立起110报警服务台，并作出了“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”的承诺，提出过“有困难找警察”的口号，这样的宣传让公安机关被动扩大了服务职能，公众也认为有求必应是警察应尽的职责，警察的服务是无限和全能的。但现实中有限的警力资源与公众无限的服务需求相比捉襟见肘，无法实现的有求必应的承诺导致了公众对公安机关的反感情绪和政府公信力的下降。后来有地方公安机关将“有困难找警察”的口号改成“有危难找警察”，就将警察服务职能的边界做了一个更精准的界定。公安机关在今后的宣传工作中，应转变理念，明确服务职能的定位，并通过对滥用警力资源的事件进行新闻报道，引导公众做好舆论监督和自我约束。
3.2 明确性质，各司其职，调动市场和非营利组织的力量
参考西方四次警务革命历程和实践，只有充分发挥社会力量，警民合作，才能实现社会长治久安。从公共经济学的角度来看，市场有领域会失灵，政府也有领域会失灵，各司其职，相互配合，让市场和政府做各自适合的事，是最有效率的方式。公共经济学认为，只有纯公共产品才必须且只能由政府提供，私人产品可以由市场很好地提供，也应该由市场提供才能有效地实现资源的最优配置。而俱乐部产品、公共资源都可以由非营利组织或者市场参与进行配置。目前公安机关提供的服务当中，有一些就属于私人事务和需求，完全可以由市场来提供和满足。所以有必要对目前公安机关所提供的公共服务进行一个梳理，一是公安机关主要保留属于警察职责范围内的，专业性较强的公共产品类的服务，例如在美国正式警察主要负责履行需要行使警察权的工作，而不涉及执法的服务工作如报警接线员、后勤等交给普通雇员，我国公安部门近年来也发展了辅警岗位。二是将属于私人产品性质的服务都清理出去，由市场提供，例如让警察帮买早餐、警车送回家等。正面的例子是这些年来发展得比较成熟的安保行业，最早是各国有企事业单位自己建立的保卫部门，负责单位内部的治安保卫，持续至今。随着经济的发展，很多私企甚至商铺会聘请专业的安保公司，安装电子安防系统与监控中心相连，安保人员晚上定时巡逻。写字楼、居民小区都有物业公司聘请的专职保安。安保行业的蓬勃发展不仅提供了专业的服务，很好地满足了消费者的个性化需求，还节约了稀缺的警力资源，公安机关只要做好对安保行业的监管和工作指导，就能有效提升社会整体治安防控能力。三是属于俱乐部产品或公共资源的可以采用政府购买的形式，委托给非营利组织来提供服务。比如由街道、社区、村委会等自发组建的联防队、治安巡逻队、纠察队等社会治安防范組织，就是非营利组织的一种雏形。目前各地方政府用政府购买的形式将公共服务进行外包已经是一个普遍现象，不仅节约了政府的精力成本，且非营利组织提供的服务更为专业，更契合民众的需求，公安部门也可以采用这样的方式。
3.3 法律保障，明确服务职能界限
法律措施是政府解决公地悲剧问题的重要途径。应该在法律法规中对警察服务职能的界限进行明确。《公安机关组织管理条例》第2条将人民警察的职责概括性规定为以下五条：维护国家安全、维护社会治安秩序、保护人民、服务经济社会发展、以及预防、制止和惩治违法犯罪活动。这是从综合宏观的角度对警察的职责作出的法律界定，有必要将服务职能在操作层面的具体职责进行更为详细的规范，以明确警察服务职能的界限，从法律层面作出保障。
3.4 公共管制，增加成本，杜绝恶意滥用警力资源行为
同一物品的产品属性并非一成不变，会受外部环境条件的变化而改变。公共资源有非排他性和竞争性特征，改变其中任何一个都可以改变产品性质，从而减少公地悲剧现象。非排他性指的是任何人都可以免费地使用这个产品，所以公共经济学提出用征税或罚款的方式增加使用成本，以此改变公共资源的非排他性，可以有效解决公共资源被滥用的情况。因此应考虑加大对报假警等此类恶意滥用警力资源行为的处罚力度。
2015年院级科研项目“公共经济学视角下警察服务职能定位研究”（2015YB10）
参考文献
[1] 姜忠.我国与英美国家警察服务职能的演变及其启示[J].公安研究，2008（04）：66-70.
[2] 周依苒.从警察职能现状浅谈警察职能社会化[J].吉林广播电视大学学报，2016（03）：53-54.
[3] 郑立祥.公共选择理论对我国警察服务职能完善的理论探析[J].法制与社会，2010（01）：178-179.
[4] Hardin G.The Tragedy of the Commons. Science，1968（162）：1243-1248.