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近日，自然资源部印发通知，明确要求贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求，在全国开展全域土地综合整治试点工作。试点的开展基于怎样的考量，目标任务是什么，怎样实施？就这些问题，自然资源部国土空间生态修复司负责人进行了解答。
政策出炉背景：中央有要求、现实有需要、地方有实践
2003年，时任浙江省委书记的习近平作出“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境。
顺着时间的脉络，自然资源部国土空间生态修复司相关负责人回顾了政策出台的背景。
2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年6月，党中央、国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》《全国土地整治规划（2016-2020年）》分别就实施农村土地综合整治作出部署。对此，自然资源部部长陆昊指示，要从自然资源部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好整治工作。
近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。单一要素、单一手段的土地整治模式已难以完全解决问题。需在国土空间规划引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”整治手段整治。统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。
近年来，各地结合实际，探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步形成。在浙江、上海等发达地区，整治侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间;在江西、河南等中部地区，侧重助推乡村振兴战略实施，着重解决现代农业发展、“空心村”整治问题，促进中部崛起;在西部贫困地区，侧重服务脱贫攻坚，解决耕地保护、易地扶贫搬迁等问题。各地已经积累了一定经验，探索了不同模式，取得了综合效益。
“实践证明，土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。中央有要求、现实有需要、地方有实践，但是有关政策规定还不够清晰，需要顶层设计、制度创新。为此自然资源部决定在全国部署开展试点工作。”该负责人说。
确定目标任务：农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复
“全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。”该负责人阐释了整治的目标任务。
《土地管理法》规定“对田水路林村综合整治，增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境”。《鄉村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。
该负责人表示，依据法律条文，借鉴浙江经验，总结各地做法，《通知》明确了整治的重点任务：农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。
在农用地整理方面，落实2017年中央4号文件精神，更加突出耕地“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。在建设用地整理方面，统筹农民住宅建设、产业发展等用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化用地布局结构，提升建设用地使用效益和集约化水平，支持新产业新业态融合发展用地。
“特别要强调的是，《通知》首次在土地综合整治任务中提出‘乡村生态保护修复’，要按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。”该负责人强调。
2019年6月，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，试点与村庄规划如何衔接？该负责人表示，整治是实施规划的平台和抓手，需要整治的，必须编制村庄规划，两者要充分衔接，不能搞“两张皮”。
一是在编制乡镇国土空间规划时就要统筹安排。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整原则，明确目标任务、整治区域等。整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄，该整的整，不用整的不整。二是要将整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序等。三是要突出耕地保护。通过整治，确保区域内耕地质量有提升、新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。
启动政策杠杆：合理调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地
该负责人表示，试点工作最大的亮点是在已有政策基础上，赋予地方两大政策杠杆。
一条是强化耕地保护，允许合理调整永久基本农田。一是强调“不动是常态，动是例外”导向要求。涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。二是与《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》进行衔接，对整治区域内涉及永久基本农田调整的，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源部门会同农业农村部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。
另一条是盘活乡村存量建设用地，增添发展活力。一是增强乡村用地保障力度，通过整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设等用地前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强自我造血功能;二是显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。另外，为鼓励各地开展试点，部将给予计划指标支持。
在组织实施方面，该负责人强调，一是建立政府主导工作机制。各级自然资源部门要积极争取同级党委、政府支持，发挥牵头作用，制定实施办法，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与机制，统筹推动、压实责任。二是建立多元化投入机制。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费等。充分利用开发性金融机构、政策性银行等的支持作用，建立多元投入机制，解决资金问题。三是落实放管服要求。鼓励各地整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化材料。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥集体组织及农民作用，支持村民自建和参与规划设计、工程施工等。五是强化全过程监管。各级自然资源部门要积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”等手段进行全过程监管。
该负责人表示，各地在确定试点时，要综合考虑，合理选择试点乡镇。要按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的路，因地制宜、分类推进。要坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加指标搞大拆大建等不良倾向。要明确整治负面清单，严格控制未利用地开垦，严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建，禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等。（摘编自《中国自然资源报》2019年12月20日1版）
政策出炉背景：中央有要求、现实有需要、地方有实践
2003年，时任浙江省委书记的习近平作出“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策，深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境。
顺着时间的脉络，自然资源部国土空间生态修复司相关负责人回顾了政策出台的背景。
2018年9月，浙江“千村示范、万村整治”工程获联合国“地球卫士奖”，习近平总书记作出重要批示。2018年6月，党中央、国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》《全国土地整治规划（2016-2020年）》分别就实施农村土地综合整治作出部署。对此，自然资源部部长陆昊指示，要从自然资源部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好整治工作。
近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。单一要素、单一手段的土地整治模式已难以完全解决问题。需在国土空间规划引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”整治手段整治。统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。
近年来，各地结合实际，探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步形成。在浙江、上海等发达地区，整治侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间;在江西、河南等中部地区，侧重助推乡村振兴战略实施，着重解决现代农业发展、“空心村”整治问题，促进中部崛起;在西部贫困地区，侧重服务脱贫攻坚，解决耕地保护、易地扶贫搬迁等问题。各地已经积累了一定经验，探索了不同模式，取得了综合效益。
“实践证明，土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。中央有要求、现实有需要、地方有实践，但是有关政策规定还不够清晰，需要顶层设计、制度创新。为此自然资源部决定在全国部署开展试点工作。”该负责人说。
确定目标任务：农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复
“全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。”该负责人阐释了整治的目标任务。
《土地管理法》规定“对田水路林村综合整治，增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境”。《鄉村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。
该负责人表示，依据法律条文，借鉴浙江经验，总结各地做法，《通知》明确了整治的重点任务：农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。
在农用地整理方面，落实2017年中央4号文件精神，更加突出耕地“三位一体”保护，适应发展现代农业和适度规模经营需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设等，传承传统农耕文化，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。在建设用地整理方面，统筹农民住宅建设、产业发展等用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化用地布局结构，提升建设用地使用效益和集约化水平，支持新产业新业态融合发展用地。
“特别要强调的是，《通知》首次在土地综合整治任务中提出‘乡村生态保护修复’，要按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。”该负责人强调。
2019年6月，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，试点与村庄规划如何衔接？该负责人表示，整治是实施规划的平台和抓手，需要整治的，必须编制村庄规划，两者要充分衔接，不能搞“两张皮”。
一是在编制乡镇国土空间规划时就要统筹安排。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整原则，明确目标任务、整治区域等。整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄，该整的整，不用整的不整。二是要将整治任务纳入村庄规划。由乡镇政府组织编制整治区域内的村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序等。三是要突出耕地保护。通过整治，确保区域内耕地质量有提升、新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%。
启动政策杠杆：合理调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地
该负责人表示，试点工作最大的亮点是在已有政策基础上，赋予地方两大政策杠杆。
一条是强化耕地保护，允许合理调整永久基本农田。一是强调“不动是常态，动是例外”导向要求。涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。二是与《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》进行衔接，对整治区域内涉及永久基本农田调整的，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定，编制整治区域永久基本农田调整方案，由省级自然资源部门会同农业农村部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。
另一条是盘活乡村存量建设用地，增添发展活力。一是增强乡村用地保障力度，通过整治腾退的建设用地，在保障项目区内农民安置、农村基础设施建设等用地前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，增强自我造血功能;二是显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。另外，为鼓励各地开展试点，部将给予计划指标支持。
在组织实施方面，该负责人强调，一是建立政府主导工作机制。各级自然资源部门要积极争取同级党委、政府支持，发挥牵头作用，制定实施办法，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与机制，统筹推动、压实责任。二是建立多元化投入机制。鼓励各地整合使用新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费等。充分利用开发性金融机构、政策性银行等的支持作用，建立多元投入机制，解决资金问题。三是落实放管服要求。鼓励各地整合归并各部门相关审批事项，优化流程，简化材料。四是助力乡村治理能力提升。充分发挥集体组织及农民作用，支持村民自建和参与规划设计、工程施工等。五是强化全过程监管。各级自然资源部门要积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”等手段进行全过程监管。
该负责人表示，各地在确定试点时，要综合考虑，合理选择试点乡镇。要按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的路，因地制宜、分类推进。要坚决防止以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加指标搞大拆大建等不良倾向。要明确整治负面清单，严格控制未利用地开垦，严格保护具有历史文化价值的建筑。禁止违背农民意愿搞大拆大建，禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观、破坏乡村风貌和历史文脉等。（摘编自《中国自然资源报》2019年12月20日1版）