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十八大报告指出：加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。2015年4月30日，中共中央政治局集体对“健全城乡发展一体化体制机制”进行了学习。如何进一步完善农村金融体系，充分保障城乡一体化建设的资金需求，是当前迫切需要解决的問题。我们专门就当前银行业金融机构支持城乡一体化建设情况进行了调研。目前在我国县域农村范围内有分支机构的银行金融机构主要有国有大型银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行和农信社等，调查显示当前我国农村金融资源配置存在一定的功能性障碍，形成了农村金融的供给型抑制。
存在的功能性障碍
当前县域农村金融资源配置存在一定的功能性障碍，形成了农村金融的供给型抑制，当前主要表现为以下五个“不”。
商业银行“不足”。由于国有商业银行在商业化改革中出于成本、收益和防范风险等多方面的考虑，不断撤并农村网点和上收信贷管理权限，使基层机构沦为只存不贷或少贷的“吸储机器”。股东权益最大化的目标使股份制商业银行不愿意将资金投入到期限长、见效慢的农业项目，以及放贷成本较高、风险较高的普通农户和农村中小企业。商业银行的“不足”，引发了农村金融资源的“漏出”直接导致了农业信贷资金投入的逐年减弱。以某国有商业银行为例，“十二五”期间（前三年，即2011年～2013年）该行县域支行贷款余额分别为159.33亿元、145.8亿元、134.74亿元，呈下降趋势；而上存市区分行资金分别为124.02亿元、150.02亿元、255.83亿元，呈明显上升趋势。
政策性银行“不够”。中国农业发展银行是在县域内有营业网点的唯一的政策性银行，虽然银监会在2004年就批准其可以开展农业产业化龙头企业、粮油加工企业、储备化肥等多项商业化信贷业务，但目前县域内的农发行各分支机构基本没有开展商业性支农信贷业务，此次调研的农发行某支行仍然只发放粮棉油收购、调销、储备贷款，没有发放一笔商业性农业贷款。
合作金融“不专”。农村信用社由于其经营规模较小、经营风险较大、不良资产占比较高，存在体制困境约束和结算手段落后、电子化程度低等技术因素制约，虽然积极支持新农村建设，但以“一农”支“三农”，心有余而力不足，难以支撑“三农”经济发展的信贷资金需求。近年来，农村信用社积极增加城区网点，发展中心有向城市中心区转移的趋势，和以前比已显得不再专注于“三农”。以某发达地区农商行为例，“十二五”期间该行县域支行贷款余额在该地区的占比分别为47.9%、43.73%、37.76%，而上存资金却不断加大，分别为193.13亿元、206.13亿元、311.79亿元。
邮政储蓄“不能”。邮政储蓄银行成立前“不能干”，20年来邮政储蓄只能吸收存款、不能发放贷款，虽然2006年3月银监会下发的《关于加强邮政储蓄机构小额质押贷款业务试点管理的意见》：允许邮储机构逐步开展仅限于“定期存单质押”的小额质押贷款试点业务。但全国大部分县域地区邮政储蓄机构仍然不能办理贷款业务。邮政储蓄银行成立后“不能办”，邮政储蓄银行成立后虽然能够发放贷款，但由于缺少有经验的信贷管理人才从而导致其实际上无法贷款，以中国邮政储蓄银行某地区县域机构为例，截至2015年5月末，吸收存款257.05亿元，发放贷款却只有3.18亿元。
农业保险“不便”。由于农业生产受自然灾害影响损失较大，农业保险的风险高，仅其灾害平均损失率就是其它险种费率的十几倍、几十倍，这就导致农业保险要求的费率也就相应较高。而农业生产的低收益和农民的低收入使得农民参保的费率必须是低费率，这就产生了农业保险在完全商业化运作中不可调和的矛盾。而依据专业分析，商业保险最低安全赔付率为70%，而该地区农业保险的平均赔付率约为140%，最高时超过250%，这是任何以商业经营为目的公司都难以承受的。商业保险公司只能收缩承保面和减少险种数，这就造成了目前我国农业商业化保险几乎处于停顿状态的局面。
政策建议
相关部门加强沟通协作，共同完善金融制度环境。当前，金融监管机构、政府各职能部门要加强协作，减少政策分歧，使产业政策、监管政策和信贷政策有效协调，同时加大政策宣传力度，正确引导农村经济发展。地方政府要在坚决贯彻国家宏观调控政策的前提下，按照“一县（区）一策、一乡（镇）一业、一村一品”的发展策略，根据本地经济的特点制定科学的发展规划。根据产业市场化的“配第定律”要求，加快产业结构调整步伐，延伸产业链，实现优势互补，加大对中小企业和“三农”的政策和财政支持力度，促进农村经济的良性发展。
大力推进“三信工程”建设，培育良好信用环境。推进“三信工程”建设是培育良好的信用环境和降低信贷资金风险的基础性工作。金融监管机构、公安、工商、税务、银行等部门应多方联动，大力整治社会信用环境，完善银行信贷登记咨询系统和加快个人征信建设，建立信息共享机制，坚决打击逃废银行债务行为。进一步扩大信用户的评定面，扩展农户贷款平台，为金融支持农村经济发展创造有利条件。
构建农村金融服务体系，有效发挥金融支持合力。按照“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的思路，在有效防范风险的前提下，充分发挥政策性银行、商业银行以及农村合作金融机构的合力，积极引导其他金融机构增加支农投入，适当鼓励支农融资方式的创新，逐步完善金融支农的配套制度建设。（1）坚持政策性金融对县域经济的政策促进作用。可以从两方面入手：一是强化农业发展银行的政策性功能，在确保政策性农业及农副产品收购的同时，增加对农业综合开发、农业基本建设、龙头农业产品加工企业的资金投入；二是对需要扶持的中小企业发放免息、贴息和低息贷款。（2）发挥国有商业银行对县域经济的方向引导作用。国有银行机构要继续推进改革，改进信贷管理体制和改善金融服务。在防范风险的前提下，采取切实有效措施，增加对农村中小企业和“三农”的信贷投放，支持农村经济发展。（3）明确邮政储蓄银行对县域经济的新生力军作用。应充分发挥邮政储蓄银行对县域经济的新生力军作用可要求邮政储蓄资金以区县为单位，按照一定的比例回流当地，在其自身管理贷款能力不足的情况下，可按照统一规定的利率，定向拆借给农商行，由农商行按市场化原则使用邮政储蓄资金。（4）突出农村金融机构对县域经济的信贷主力作用。农商行要按照社会主义新农村建设的要求强化支农服务，将商业化经营与服务“三农”有机结合起来，要在继续做好农户小额信用贷款、农户联保贷款的同时，用新思路、新机制和新做法搞好、搞活中小企业的融资工作。（5）引导民间金融对支持城乡一体化建设的补充作用。与“官办”金融相比，民间金融有着明显的地缘性和分散性特征，在农村，主要包括农村合作基金会、民间借贷、私人钱庄、民间集资和小额信贷等多种形式。（6）增强金融管理部门对县域金融机构的引领作用。监管部门要主动介入，严格市场退出原则，立足于县域农村金融机构的总体分步情况，对调整、撤并机构网点进行统筹规划。
建立县域信贷损失的分担和补偿机制。一是要尝试创办以财政为主导的县域信贷风险基金，对金融机构投放于县域中小企业和“三农”的贷款损失按一定比例予以补偿。二是加强农业保险的制度建设，扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。探索成立专门的政策性农业保险公司，也可以由现有的商业保险公司代办政策性业务，或者自办农业保险，财政直接对农民部分保费予以补贴。
对县域金融服务给予优惠政策扶持。一是降低县域金融机构对中小企业和“三农”贷款的营业税税率，减免该项收入的所得税。二是比照法国邮政储蓄独家经营的A种储蓄产品的模式，研究制定对我国县域小额存款给予减免利息税的政策；扩大中央和地方财政对县域借款人贷款贴息的范围、幅度。三是要加大县域金融机构的拨备力度，提高税前拨备比例。
通过加快金融创新改善县域金融服务。一是尝试实行集体土地使用权抵押、动产抵押、仓单质押、林权质押、企业联保等多种办法，解决农户和中小企业贷款担保难的问题。二是建立和完善县域经济中介服务体系，建立以信用登记、征集、评估发布为主要内容的中小企业信用管理体系。三是探索设立服务县域的社区金融机构，通过吸引社会资本和外资兴办直接为“三农”服务的县域金融机构；规范和引导农村小额贷款组织，创建小额贷款组织管理机制。
（作者系广发银行北京分行副行长）
存在的功能性障碍
当前县域农村金融资源配置存在一定的功能性障碍，形成了农村金融的供给型抑制，当前主要表现为以下五个“不”。
商业银行“不足”。由于国有商业银行在商业化改革中出于成本、收益和防范风险等多方面的考虑，不断撤并农村网点和上收信贷管理权限，使基层机构沦为只存不贷或少贷的“吸储机器”。股东权益最大化的目标使股份制商业银行不愿意将资金投入到期限长、见效慢的农业项目，以及放贷成本较高、风险较高的普通农户和农村中小企业。商业银行的“不足”，引发了农村金融资源的“漏出”直接导致了农业信贷资金投入的逐年减弱。以某国有商业银行为例，“十二五”期间（前三年，即2011年～2013年）该行县域支行贷款余额分别为159.33亿元、145.8亿元、134.74亿元，呈下降趋势；而上存市区分行资金分别为124.02亿元、150.02亿元、255.83亿元，呈明显上升趋势。
政策性银行“不够”。中国农业发展银行是在县域内有营业网点的唯一的政策性银行，虽然银监会在2004年就批准其可以开展农业产业化龙头企业、粮油加工企业、储备化肥等多项商业化信贷业务，但目前县域内的农发行各分支机构基本没有开展商业性支农信贷业务，此次调研的农发行某支行仍然只发放粮棉油收购、调销、储备贷款，没有发放一笔商业性农业贷款。
合作金融“不专”。农村信用社由于其经营规模较小、经营风险较大、不良资产占比较高，存在体制困境约束和结算手段落后、电子化程度低等技术因素制约，虽然积极支持新农村建设，但以“一农”支“三农”，心有余而力不足，难以支撑“三农”经济发展的信贷资金需求。近年来，农村信用社积极增加城区网点，发展中心有向城市中心区转移的趋势，和以前比已显得不再专注于“三农”。以某发达地区农商行为例，“十二五”期间该行县域支行贷款余额在该地区的占比分别为47.9%、43.73%、37.76%，而上存资金却不断加大，分别为193.13亿元、206.13亿元、311.79亿元。
邮政储蓄“不能”。邮政储蓄银行成立前“不能干”，20年来邮政储蓄只能吸收存款、不能发放贷款，虽然2006年3月银监会下发的《关于加强邮政储蓄机构小额质押贷款业务试点管理的意见》：允许邮储机构逐步开展仅限于“定期存单质押”的小额质押贷款试点业务。但全国大部分县域地区邮政储蓄机构仍然不能办理贷款业务。邮政储蓄银行成立后“不能办”，邮政储蓄银行成立后虽然能够发放贷款，但由于缺少有经验的信贷管理人才从而导致其实际上无法贷款，以中国邮政储蓄银行某地区县域机构为例，截至2015年5月末，吸收存款257.05亿元，发放贷款却只有3.18亿元。
农业保险“不便”。由于农业生产受自然灾害影响损失较大，农业保险的风险高，仅其灾害平均损失率就是其它险种费率的十几倍、几十倍，这就导致农业保险要求的费率也就相应较高。而农业生产的低收益和农民的低收入使得农民参保的费率必须是低费率，这就产生了农业保险在完全商业化运作中不可调和的矛盾。而依据专业分析，商业保险最低安全赔付率为70%，而该地区农业保险的平均赔付率约为140%，最高时超过250%，这是任何以商业经营为目的公司都难以承受的。商业保险公司只能收缩承保面和减少险种数，这就造成了目前我国农业商业化保险几乎处于停顿状态的局面。
政策建议
相关部门加强沟通协作，共同完善金融制度环境。当前，金融监管机构、政府各职能部门要加强协作，减少政策分歧，使产业政策、监管政策和信贷政策有效协调，同时加大政策宣传力度，正确引导农村经济发展。地方政府要在坚决贯彻国家宏观调控政策的前提下，按照“一县（区）一策、一乡（镇）一业、一村一品”的发展策略，根据本地经济的特点制定科学的发展规划。根据产业市场化的“配第定律”要求，加快产业结构调整步伐，延伸产业链，实现优势互补，加大对中小企业和“三农”的政策和财政支持力度，促进农村经济的良性发展。
大力推进“三信工程”建设，培育良好信用环境。推进“三信工程”建设是培育良好的信用环境和降低信贷资金风险的基础性工作。金融监管机构、公安、工商、税务、银行等部门应多方联动，大力整治社会信用环境，完善银行信贷登记咨询系统和加快个人征信建设，建立信息共享机制，坚决打击逃废银行债务行为。进一步扩大信用户的评定面，扩展农户贷款平台，为金融支持农村经济发展创造有利条件。
构建农村金融服务体系，有效发挥金融支持合力。按照“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的思路，在有效防范风险的前提下，充分发挥政策性银行、商业银行以及农村合作金融机构的合力，积极引导其他金融机构增加支农投入，适当鼓励支农融资方式的创新，逐步完善金融支农的配套制度建设。（1）坚持政策性金融对县域经济的政策促进作用。可以从两方面入手：一是强化农业发展银行的政策性功能，在确保政策性农业及农副产品收购的同时，增加对农业综合开发、农业基本建设、龙头农业产品加工企业的资金投入；二是对需要扶持的中小企业发放免息、贴息和低息贷款。（2）发挥国有商业银行对县域经济的方向引导作用。国有银行机构要继续推进改革，改进信贷管理体制和改善金融服务。在防范风险的前提下，采取切实有效措施，增加对农村中小企业和“三农”的信贷投放，支持农村经济发展。（3）明确邮政储蓄银行对县域经济的新生力军作用。应充分发挥邮政储蓄银行对县域经济的新生力军作用可要求邮政储蓄资金以区县为单位，按照一定的比例回流当地，在其自身管理贷款能力不足的情况下，可按照统一规定的利率，定向拆借给农商行，由农商行按市场化原则使用邮政储蓄资金。（4）突出农村金融机构对县域经济的信贷主力作用。农商行要按照社会主义新农村建设的要求强化支农服务，将商业化经营与服务“三农”有机结合起来，要在继续做好农户小额信用贷款、农户联保贷款的同时，用新思路、新机制和新做法搞好、搞活中小企业的融资工作。（5）引导民间金融对支持城乡一体化建设的补充作用。与“官办”金融相比，民间金融有着明显的地缘性和分散性特征，在农村，主要包括农村合作基金会、民间借贷、私人钱庄、民间集资和小额信贷等多种形式。（6）增强金融管理部门对县域金融机构的引领作用。监管部门要主动介入，严格市场退出原则，立足于县域农村金融机构的总体分步情况，对调整、撤并机构网点进行统筹规划。
建立县域信贷损失的分担和补偿机制。一是要尝试创办以财政为主导的县域信贷风险基金，对金融机构投放于县域中小企业和“三农”的贷款损失按一定比例予以补偿。二是加强农业保险的制度建设，扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。探索成立专门的政策性农业保险公司，也可以由现有的商业保险公司代办政策性业务，或者自办农业保险，财政直接对农民部分保费予以补贴。
对县域金融服务给予优惠政策扶持。一是降低县域金融机构对中小企业和“三农”贷款的营业税税率，减免该项收入的所得税。二是比照法国邮政储蓄独家经营的A种储蓄产品的模式，研究制定对我国县域小额存款给予减免利息税的政策；扩大中央和地方财政对县域借款人贷款贴息的范围、幅度。三是要加大县域金融机构的拨备力度，提高税前拨备比例。
通过加快金融创新改善县域金融服务。一是尝试实行集体土地使用权抵押、动产抵押、仓单质押、林权质押、企业联保等多种办法，解决农户和中小企业贷款担保难的问题。二是建立和完善县域经济中介服务体系，建立以信用登记、征集、评估发布为主要内容的中小企业信用管理体系。三是探索设立服务县域的社区金融机构，通过吸引社会资本和外资兴办直接为“三农”服务的县域金融机构；规范和引导农村小额贷款组织，创建小额贷款组织管理机制。
（作者系广发银行北京分行副行长）