论文部分内容阅读
【摘要】调研发现，统筹城乡劳动就业的政策法规体系基本形成，多元化的市场服务平台基本建立，城乡一体、以乡为重的就业工作机制基本形成。但是，统一城乡人力资源市场还存在一定问题。应通过继续推进经济发展弥合城乡差距，同时加快人力资源市场立法，完善公共服务制度，促进就业创业机制，以实现城乡劳动者的平等就业。
【关键词】城乡统筹 人力资源市场 劳动就业 公共服务
统一城乡人力资源市场发展的现状
统筹城乡劳动就业的政策法规体系基本形成。相对完善的统筹城乡劳动就业的规章和政策性文件法规政策，是各地人才市场和劳动力市场管理的法律法规政策依据。截至2012年9月，南宁市构建了由60多个政策文件组成的全方位鼓励、补贴、扶持创业的政策体系，取消了企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力进城就业的限制性政策，以及向用人单位收取使用农民工管理费；调整和修改了包括户籍、教育、社会保险、医疗卫生、土地、城镇规划等31项与农村劳动力转移就业相关的政策。泗水县拥有农村人口54.64万人，占全县总人口近90%，结合地区实际，出台了《泗水县关于就业再就业人员申请减免税管理办法》、《泗水县大学生创业引领计划实施方案》等政策措施，在支持就业困难群体就业和创业上增加财政投入。
多层次、多元化的市场服务平台基本建立。人力资源市场主要以原政府人事部门所属的人才市场和原属劳动部门的劳动力市场（人力资源市场）为实体。前者拥有一定数量的各种性质和层次的人才服务机构，后者依托各级劳动保障部门实现区域各地全覆盖。目前，南宁市123个街道（乡镇）、331个社区、全市1395个行政村全部建立劳动保障事务所（站）；泗水县13个乡镇（街道）社会保障服务站实现“组织、人员、工作、场地、经费、制度”六到位。
城乡一体、以乡为重的就业工作机制基本形成。统一城乡劳动就业的重点在于调整农村生产关系和社会关系，而一切工作的基础有赖于全面掌握农村劳动力资源状况。2007年，南宁市在12个县区进行了农村劳动力资源调查，掌握了全市120万户农村劳动力资源和外来劳动力的就业情况，并建立了农村劳动力资源库。泗水县从1998年开始推进政府引导的农村劳动力转移就业工作，建立了农村劳动力务工信息统计和动态监测制度。
统一城乡人力资源市场面临的主要问题
法律法规不健全，政府就业公共服务职能缺位。《就业促进法》提出要整合人才服务机构和劳动力服务机构；《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》要求原地方人事、劳动保障部门的就业和人才服务管理机构合并为公共就业服务机构。显然，《广西人才市场管理办法》等文件已不适应形势要求。
此外，支持和鼓励人力资源服务业发展的政策有待加强。2012年，泗水县“就业难”和“用工难”并存，就业困难群体年龄偏大，缺乏就业技能，而纺织、服装、食品加工等劳动密集型行业的年轻女工缺口大。反映在公共就业服务问题上表现为：一是缺乏培育扶持人力资源服务业发展的普惠性政策。二是缺失政府购买经营性人力资源服务机构从事公益性公共服务的政策。三是机构设置不健全，工作有盲点，广西人力资源市场人员大多没编制，还有3个县及90%的乡镇没有建立人力资源市场。
制度性缺陷阻碍人员流动，各种分割现象并存。在城市内部，不同体制单位间的人力资源流动不畅。广西现阶段面临的问题，一是体制内劳动者在薪酬收入和福利待遇上一般要优于体制外劳动者。二是社会保险转移或衔接不畅，户籍关系迁移困难。三是医疗、教育、文化等公共服务的地区间差别过大。
在城乡之间，农村劳动力因为户籍身份的“阻隔”，仍存在就业不稳定。泗水县目前有90%以上的农村劳动力在省外务工，主要在胶东沿海、长三角、陕西、山西等地区从事建筑业工作。由于与务工地城市居民存在身份差异，制约了转移就业积极性。
同时，人力资源服务市场也存在体制性分割。虽然人事厅与劳动和社会保障厅已经合并，但人才市场与劳动力市场仍然分离，再加上教育部门的毕业生市场，三个市场的服务对象趋同，业务范围与本级行政部门交叉重复，造成资源浪费。
市场服务能力与服务需求尚存在较大差距。主要表现为：公共服务条件不足，方式粗放，质量偏低，人员素质不足。广西公共服务经费投入有限，制约服务质量提升。此外，还缺乏知名服务机构和高端服务产品。最后，服务人员队伍年龄偏大、素质不高。
人力资源市场功能不健全，监督管理力量薄弱。一是规模有限。2011年，全国共有人才服务机构7000多家，从业人员近6万人，而广西仅有124家，从业人员660多人。绝大部分县级机构人员1～3名，除了管理流动人员的人事档案外，难以开展社会化的人才服务业务，主要业务量大大低于全国平均水平。
二是功能不完善。广西五级人力资源市场还未完全联网，网络平台的便利功能没能充分发挥。全区只有少数几个机构可以实现规范化服务，尚无法确定一项统一的服务标准。
三是监督管理力量薄弱。广西市场监督管理队伍建设较晚，一些地级市也没有专职的执法人员且执法手段单一，各类侵权违法事情屡有发生。泗水部分使用农村劳动力企业的报酬偏低，加班普遍且并未全员参保。
对策建议
从总体看，导致城乡人力资源市场割裂的体制因素正在被打破，但体制性症结“余温尚存”，主要体现为：一方面，政府履行就业公共服务职责不到位，难以与人力资源市场供求双方的需要相吻合，另一方面，人力资源市场管理体制与市场化进程不协调，公平的市场环境难以形成。为此，提出以下建议：
推进经济发展，缩小城乡差距，扩大就业总量。一是采取更有力的政策措施发展地方特色产业，发展民营经济特别是民营中小企业，发展劳动密型产业和第三产业。二是按照企业向园区集中的思路，重点推进重大产业项目建设。紧密结合项目和企业需求，指导就业服务机构、人力资源市场、职业培训基地等与开工项目和企业建立劳动用工对接机制。三是推动农业产业化发展，鼓励工商资本、民营资本、外商外资进军农业领域。加大对农业龙头企业的扶持力度，加快农业示范园区和农产品生产基地建设。四是加强农村公共服务设施建设。全面推进公共卫生服务体系建设和重大疾病防控体系建设，大力发展农村卫生服务体系及构建三级医疗卫生服务网络。
加快人力资源市场立法，实现城乡劳动者平等就业。一是实行城乡统一的就业政策。农村劳动力依法享有和履行与城镇职工同样的劳动权利与义务，取消农村劳动者进城的各种限制政策。二是提供城乡统一的就业公共服务。对国家法定劳动年龄内的本地劳动者，以及经劳动预备制教育培训合格的本地农村初次就业者，统一发给《就业失业登记证》。实行城乡一体的人力资源统计与信息发布、就业服务与政策法规咨询。三是稳步推进人才市场、劳动力市场逐步整合为统一规范的人力资源市场。清理和完善原有人力资源市场相关法规政策，制定地方性的《人力资源市场管理办法》及其实施细则，加强经营性人力资源服务机构的监督和管理。
完善公共就业服务制度，健全就业工作基层平台。一是完善县（区）人力资源市场、街道一站式服务大厅建设和重点乡镇人力资源市场建设，加强市→县→乡镇（街道）→社区（村）四级公共就业服务信息网络建设，及村级兼职劳动保障信息队伍建设，逐步实行持证上岗制度。二是促进人力资源服务业发展。制定和推广人力资源服务标准和从业人员资格认证管理办法，按本地人口的一定比例确定机构人员编制，完善“服务、培训、维权”“三位一体”工作模式。三是拆分公共服务与经营服务，推动各地人社部门所属的市场经营性机构改革，实现其与所属部门脱钩。探索鼓励各种社会资本进入人力资源市场的办法，加速人力资源市场与网络、传媒、会展、咨询等服务业的融合。
加强区域性人力资源市场建设，构建就业援助长效机制。一是依托区域经济带的辐射带动，形成跨区域合作项目，健全专业和高层次人才市场，加强区域间、与港澳台地区及与周边国家人力资源市场的交流合作。二是做好就业援助与培训工作。掌握返乡农民工实情，细化和完善降低小额担保贷款门槛、各类创业基地的认定和扶持、相关税费减免、创业扶持等政策。跨系统整合教育资源，大力开展适应产业发展要求的就业培训。三是建立完善外派劳务人员服务机制。加快建立区域间劳务用工合作机制，在劳务人员主要输入地设立外派劳务办事机构。劳务输出办事机构要做好双向对接、市场调研、信息收集以及为务工人员协调劳务纠纷，提供法律咨询等服务。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所；本文系社会发展研究所2012年基本科研业务经费课题“城镇化进程中人力资源市场一体化研究”的部分研究成果）
【关键词】城乡统筹 人力资源市场 劳动就业 公共服务
统一城乡人力资源市场发展的现状
统筹城乡劳动就业的政策法规体系基本形成。相对完善的统筹城乡劳动就业的规章和政策性文件法规政策，是各地人才市场和劳动力市场管理的法律法规政策依据。截至2012年9月，南宁市构建了由60多个政策文件组成的全方位鼓励、补贴、扶持创业的政策体系，取消了企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力进城就业的限制性政策，以及向用人单位收取使用农民工管理费；调整和修改了包括户籍、教育、社会保险、医疗卫生、土地、城镇规划等31项与农村劳动力转移就业相关的政策。泗水县拥有农村人口54.64万人，占全县总人口近90%，结合地区实际，出台了《泗水县关于就业再就业人员申请减免税管理办法》、《泗水县大学生创业引领计划实施方案》等政策措施，在支持就业困难群体就业和创业上增加财政投入。
多层次、多元化的市场服务平台基本建立。人力资源市场主要以原政府人事部门所属的人才市场和原属劳动部门的劳动力市场（人力资源市场）为实体。前者拥有一定数量的各种性质和层次的人才服务机构，后者依托各级劳动保障部门实现区域各地全覆盖。目前，南宁市123个街道（乡镇）、331个社区、全市1395个行政村全部建立劳动保障事务所（站）；泗水县13个乡镇（街道）社会保障服务站实现“组织、人员、工作、场地、经费、制度”六到位。
城乡一体、以乡为重的就业工作机制基本形成。统一城乡劳动就业的重点在于调整农村生产关系和社会关系，而一切工作的基础有赖于全面掌握农村劳动力资源状况。2007年，南宁市在12个县区进行了农村劳动力资源调查，掌握了全市120万户农村劳动力资源和外来劳动力的就业情况，并建立了农村劳动力资源库。泗水县从1998年开始推进政府引导的农村劳动力转移就业工作，建立了农村劳动力务工信息统计和动态监测制度。
统一城乡人力资源市场面临的主要问题
法律法规不健全，政府就业公共服务职能缺位。《就业促进法》提出要整合人才服务机构和劳动力服务机构；《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》要求原地方人事、劳动保障部门的就业和人才服务管理机构合并为公共就业服务机构。显然，《广西人才市场管理办法》等文件已不适应形势要求。
此外，支持和鼓励人力资源服务业发展的政策有待加强。2012年，泗水县“就业难”和“用工难”并存，就业困难群体年龄偏大，缺乏就业技能，而纺织、服装、食品加工等劳动密集型行业的年轻女工缺口大。反映在公共就业服务问题上表现为：一是缺乏培育扶持人力资源服务业发展的普惠性政策。二是缺失政府购买经营性人力资源服务机构从事公益性公共服务的政策。三是机构设置不健全，工作有盲点，广西人力资源市场人员大多没编制，还有3个县及90%的乡镇没有建立人力资源市场。
制度性缺陷阻碍人员流动，各种分割现象并存。在城市内部，不同体制单位间的人力资源流动不畅。广西现阶段面临的问题，一是体制内劳动者在薪酬收入和福利待遇上一般要优于体制外劳动者。二是社会保险转移或衔接不畅，户籍关系迁移困难。三是医疗、教育、文化等公共服务的地区间差别过大。
在城乡之间，农村劳动力因为户籍身份的“阻隔”，仍存在就业不稳定。泗水县目前有90%以上的农村劳动力在省外务工，主要在胶东沿海、长三角、陕西、山西等地区从事建筑业工作。由于与务工地城市居民存在身份差异，制约了转移就业积极性。
同时，人力资源服务市场也存在体制性分割。虽然人事厅与劳动和社会保障厅已经合并，但人才市场与劳动力市场仍然分离，再加上教育部门的毕业生市场，三个市场的服务对象趋同，业务范围与本级行政部门交叉重复，造成资源浪费。
市场服务能力与服务需求尚存在较大差距。主要表现为：公共服务条件不足，方式粗放，质量偏低，人员素质不足。广西公共服务经费投入有限，制约服务质量提升。此外，还缺乏知名服务机构和高端服务产品。最后，服务人员队伍年龄偏大、素质不高。
人力资源市场功能不健全，监督管理力量薄弱。一是规模有限。2011年，全国共有人才服务机构7000多家，从业人员近6万人，而广西仅有124家，从业人员660多人。绝大部分县级机构人员1～3名，除了管理流动人员的人事档案外，难以开展社会化的人才服务业务，主要业务量大大低于全国平均水平。
二是功能不完善。广西五级人力资源市场还未完全联网，网络平台的便利功能没能充分发挥。全区只有少数几个机构可以实现规范化服务，尚无法确定一项统一的服务标准。
三是监督管理力量薄弱。广西市场监督管理队伍建设较晚，一些地级市也没有专职的执法人员且执法手段单一，各类侵权违法事情屡有发生。泗水部分使用农村劳动力企业的报酬偏低，加班普遍且并未全员参保。
对策建议
从总体看，导致城乡人力资源市场割裂的体制因素正在被打破，但体制性症结“余温尚存”，主要体现为：一方面，政府履行就业公共服务职责不到位，难以与人力资源市场供求双方的需要相吻合，另一方面，人力资源市场管理体制与市场化进程不协调，公平的市场环境难以形成。为此，提出以下建议：
推进经济发展，缩小城乡差距，扩大就业总量。一是采取更有力的政策措施发展地方特色产业，发展民营经济特别是民营中小企业，发展劳动密型产业和第三产业。二是按照企业向园区集中的思路，重点推进重大产业项目建设。紧密结合项目和企业需求，指导就业服务机构、人力资源市场、职业培训基地等与开工项目和企业建立劳动用工对接机制。三是推动农业产业化发展，鼓励工商资本、民营资本、外商外资进军农业领域。加大对农业龙头企业的扶持力度，加快农业示范园区和农产品生产基地建设。四是加强农村公共服务设施建设。全面推进公共卫生服务体系建设和重大疾病防控体系建设，大力发展农村卫生服务体系及构建三级医疗卫生服务网络。
加快人力资源市场立法，实现城乡劳动者平等就业。一是实行城乡统一的就业政策。农村劳动力依法享有和履行与城镇职工同样的劳动权利与义务，取消农村劳动者进城的各种限制政策。二是提供城乡统一的就业公共服务。对国家法定劳动年龄内的本地劳动者，以及经劳动预备制教育培训合格的本地农村初次就业者，统一发给《就业失业登记证》。实行城乡一体的人力资源统计与信息发布、就业服务与政策法规咨询。三是稳步推进人才市场、劳动力市场逐步整合为统一规范的人力资源市场。清理和完善原有人力资源市场相关法规政策，制定地方性的《人力资源市场管理办法》及其实施细则，加强经营性人力资源服务机构的监督和管理。
完善公共就业服务制度，健全就业工作基层平台。一是完善县（区）人力资源市场、街道一站式服务大厅建设和重点乡镇人力资源市场建设，加强市→县→乡镇（街道）→社区（村）四级公共就业服务信息网络建设，及村级兼职劳动保障信息队伍建设，逐步实行持证上岗制度。二是促进人力资源服务业发展。制定和推广人力资源服务标准和从业人员资格认证管理办法，按本地人口的一定比例确定机构人员编制，完善“服务、培训、维权”“三位一体”工作模式。三是拆分公共服务与经营服务，推动各地人社部门所属的市场经营性机构改革，实现其与所属部门脱钩。探索鼓励各种社会资本进入人力资源市场的办法，加速人力资源市场与网络、传媒、会展、咨询等服务业的融合。
加强区域性人力资源市场建设，构建就业援助长效机制。一是依托区域经济带的辐射带动，形成跨区域合作项目，健全专业和高层次人才市场，加强区域间、与港澳台地区及与周边国家人力资源市场的交流合作。二是做好就业援助与培训工作。掌握返乡农民工实情，细化和完善降低小额担保贷款门槛、各类创业基地的认定和扶持、相关税费减免、创业扶持等政策。跨系统整合教育资源，大力开展适应产业发展要求的就业培训。三是建立完善外派劳务人员服务机制。加快建立区域间劳务用工合作机制，在劳务人员主要输入地设立外派劳务办事机构。劳务输出办事机构要做好双向对接、市场调研、信息收集以及为务工人员协调劳务纠纷，提供法律咨询等服务。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所；本文系社会发展研究所2012年基本科研业务经费课题“城镇化进程中人力资源市场一体化研究”的部分研究成果）