政府间财政关系，主要是事权、财权、财力三要素的不同组合。事权是政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是政府为满足一定支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权和费权，形成自筹的财力。中国分税制财政体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。
　　相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。这两种手段彼此独立，无必然的匹配关系。
　　计划经济体制下的财权实际是指财力，或财力的支配使用权，不是筹集本级财政收入的权力。在当时以企业隶属关系为基础核定收支、收支挂钩的财政体制下，地方各级政府并没有筹集本级财政收入的权力，一级政府有多少可支配的财力，完全是上级政府分配的结果，财权全部在中央政府，中央政府通过一定的体制办法来给各级政府分配财力。地方虽无财权，但并未普遍出现基层财政困难的现象。
　　分税制改革之前，“财权与事权的统一”实际是指财力与事权的统一，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质不同。分税制改革通过划分税种赋予地方政府一定财权，并使之与企业的行政隶属关系脱钩。地方的财政收入有了两个来源，一是利用分税制赋予的财权组织的“自有收入”；二是上级的转移支付。即先有了“财权”，然后才有了“自有收入”，由此产生了“转移支付”。通过分税这种机制，中央收入随经济增长而增长，掌握了主动权。
　　十多年来，省以下各级政府财权变化不大，但事权、财力却可以非正式调整和配置。省以下政府普遍模仿中央与省的财政关系，上级将有增长潜力的税种划为本级财权，同时将一些事权下移。事权、财力的演变轨迹，取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段，县乡财政困难即是这种博弈的一种结果。若以此认为只有解决了“财权与事权不匹配”的问题，财政体制才能进一步完善，那只是假象。因为工业基础薄弱的农业地区，即使财权与事权相匹配，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。在经济不发达地区，“财权与事权不匹配”已转化为次要问题，主要矛盾变为“财力与事权不匹配”。教条地强调“财权与事权相匹配”，不但不能缓解县乡财政困难，反而会激化矛盾，雪上加霜。
　　解决这一矛盾，关键是在完善中央对省转移支付制度的同时，要特别理顺省以下财政体制，可以采取适合不同生产力水平的多种实现形式，不一定拘泥于层层划分税种的单一形式。此外，要完善省以下的转移支付制度。
　　县乡财政困难，主要不是财权界定不合理，而是财力下移不够。对区域差距较大的国家，上级政府保留更多财权是必须的。否则，对落后地区的财力下移就没有来源，各级政府也无法实现公共服务的均等化。
　　落后地区的生产力发展和财源充裕，不可能在短期内实现，在状态根本改观前，财权的形式意义大于实质意义，而财力才最重要。
　　
　　作者为财政部科研所副所长