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2006年，是“五五”普法启动第一年。这一年，杭州市余杭区作出了一次足以在法治史上留下印记的探索——量化法治建设。这个叫做“法治余杭量化评估体系”的核心，就是要让法治成为可以度量的指标。至今，余杭已经连续3年公布了“法治指数”，而最新一年的数据也即将出炉。
有人说，在余杭，法治是先人的精神传承。130多年前，杨乃武与小白菜——这桩家喻户晓的清末奇案发生在这里，最后以百姓获胜、贪官获刑而告终。20世纪初，余杭人章太炎是与孙中山等人一道成为最早呼唤法治的思想家之一。而经过20多年的普法，法治的理念也已渐渐融入当地人的生活：行政诉讼中政府一把手出庭应诉已经制度化；这里的农民在全国率先自荐海选村官；在社区换届选举中，余杭100％实行直选。有了这样的基础，推出“法治指数”就具备了一个较好的外部环境。
数据指标质量法治
用数据指标度量法治，这并不是一件容易的事。“做这件事是要有一定的信心和底气的。”余杭区司法局局长毛新利说，他的信心和底气建立在余杭的法治传统和20多年的普法基础之上。
毛局长介绍，这个指标体系的特色可以用“149”三个数字来概括。“1”是一个法治余杭指数；“4”是4个“评估层面”即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区。
而这个“9”则有着更加细致的内容，就是面向老百姓的9种调查问卷。这9种问卷涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面，总分为1000分。从某种意义上说，旨在通过调查来反映社会对创建法治余杭的满意度、认可度，实现全民参与。
有了这个“考卷”，各级党政干部的工作目标变得不再笼统，不再原则，不再模糊。政府行政变成一种可以量度、监督、奖惩的行政治理方式。
在余杭区信访局，对应法治余杭的个性目标设定：“……案件办结率达到90％以上，一次办结率达到70％以上。”“案件办结率和一次性办结率每下降1个百分点各扣0.5分。”
乔司镇党委副书记说，过去很多事情，没有明确要求，可以做，也可以不做；现在，法治指数建立了一套“标准体系”，不仅规定了做什么，还明确了怎么做，做到什么水平，让人感受到从未有过的压力。
这样的法治量化指标要求，在余杭各级党政机关部门和基层街道、社区、行政村实现了全覆盖。
法治指数成“晴雨表”
“將法治基本原理、制度、技术与具体社会状况相结合，从一个宏大的理论主题切换到鲜活的实践中，变成一种日常生活方式”。参与制定这一指数的余杭区司法局调研员马其镖说，在余杭法治指数的孕育制定过程中，依法行政、司法公正和民主民生是贯穿始终的三大着力点。
法治指数设定多项评估指标，将政府行为纳入法治轨道。行政部门工作人员无重大违法违纪、失职渎职的案件。发生一起扣2分，造成特大负面影响的每起扣5分。
法治指数对于公安、检察和法院同样有明确规定。民主和民生问题，更是余杭法治指数锁定的重点。
考核中，要求村民代表大会每年召开两次、必须有2／3以上村民代表参加、每年对村“两委”干部进行一次民主测评的规定，填补了以往农村基层民主考核的空白。
干部选拔任用的规范程度、政府各部门对群众投诉案件的办结率、社会安全感等这些群众十分关注的问题，都成为计算指数的依据，如“政府备部门对群众投诉案件办结率达到100％，每少一个百分点扣2分”。
法治指数涉及社会事务各个方面，除了经济，还有政治、文化、公共事业等各个领域的有序运转，最终达到依法治理的目标。将法治的内在要求分解、量化后，变虚为实、变抽象为具体，将法治的原则转化为易判别、可操作的具体标准09项调查可实现全民参与，每次评估都能帮助政府部门了解群众某一阶段对政府服务的评价和建议。
而连续3次发布法治指数，也切切实实给余杭带来变化。
法治指数推出后，按照依法行政的要求，各部门按行政许可法规定，依法清理自己的权力。自我限权，规范裁量权，成为各部门的首要选择。
“制度越规范，局长越好当。处罚一个偷排企业，罚了30万元，有很多说情的。但制度规定了偷排一律不得减免，保证了执行刚性。”时任余杭区环保局局长李敏华笑着说，“我们这样的小干部，靠制度管事、管人，避免了人情关。”
环保局制定了一个“销案制度”，规范了一些执行细节，比如要求立案后，视情节轻微，有效整改的，可减轻处罚，但不得超过50％。在体制上则设定，两个副局长管执法工作，一个管立案，一个管减免，形成互相制约。
为什么这样做?“为了限制自由裁量权。按程序，立案后处罚，免不了各方说情的。什么初犯啊，不懂法啊，找各种理由。曾有个镇，原来开出的罚单是10万元，最后只罚了8000元——自由裁量权太大了!”
有权就有责。自我限权，规范裁量权，成为备部门实践法治目标的首要选择。安全生产监督管理局局长茹惠明认为：“落实到实际工作中，就是既要体现执法公平，又要方便操作。”
安监局出台规定具体设定裁量权：设安审会，处罚个人1万元以上、集体3万元以上，局里要开会研究；内部设法制科，执法监督，每个处罚都审定一遍。
副局长李国敏说：“这样一来，等于给了我们一把标准尺去量，公正处理，我们执法很轻松，被处理的人也服气。”“这几年没有发生一起大的安全、质量事故，主要就是靠制度在保障。”
一场全民普法运动
法治指数的推出，让余杭的普法工作有了质的飞跃。余杭区司法局局长毛新利说，通过发布法治指数，法治建设不再局限于普法宣传。法治真正成了群众工作、生活的一部分。
“要让更多的老百姓来参与这件事!”在指数的评估过程中，有群众直接写信给评审办公室，反映对政府法治工作的意见。
临平东湖街道胡桥村村民对记者说，通过民意调查，老百姓知道政府在做哪些事情，也清楚他们该干什么，这样就能更好地进行监督。
“原先也有普法宣传，法治指数的推出，使得法治目标更加制度化，成了群众工作、生活的一部分，对实际工作的指导更加具体明确，这样的效果，是传统的普法宣传没法比的。”高地村党支部书记施雪龙说。
在他看来，一些工程项目推进，常因为补偿分歧引发冲突，解决矛盾的关键在于政策法律宣传到位、执行到位，老百姓还是讲理的。一次村里涉及高速公路征地拆迁，征地分建设用地和耕地，根据土地法规定，耕地要补偿养老保险，而建设用地没有。通过法律解释，老百姓明白了，不再与村里打官司了。
法治指数推动了村务民主。比如，钱哪里来，到哪去?村里有多少收入，村干部支出了什么?都必须透明；村务上，村 干部3年任期目标，打算做什么?做得如何?年终总结等都有评定。这样一来，老百姓都放心。村民代表方兴龙一直兼任村财务监督小组组长，他感慨地说，村里定政策，越来越规范，村干部越来越按法律程序走。
法治指数同时也推动着普法工作不断向前发展。在2∞8年的民意调查中，针对余杭区普法工作现状，曾有市民直言“普法工作形式和内容相对滞后，跟不上时代和老百姓的需求”。为此，余杭充分调动成員单位力量开展各类普法活动，构建起了全天候、立体化的普法宣传活动体系。在丰富普法形式上做了诸多探索，如“法律进学校”活动的班级法制宣传委员“八个一”做法，倡导青少年自主学法；“法律延伸进工地”活动定期送法进工地，增强外来务工人员依法维权的意识等。同时还致力于打造立体化的宣传阵地。区《城乡导报》的《情与法》、电视台的《学法看法》、电台的“小米说法”等专栏常年不断；“余杭法治网”和“法治仁和网”、“小古城村网”等镇、村级普法网站，学法便捷；普法微博、手机短信、手机报、电子屏等新型媒体法律元素丰富；以杨乃武与小白菜奇案展示馆为代表的法制教育基地更是给广大市民提供了学法的好去处。针对余杭法治文化积淀深厚、资源丰富的实际，余杭区也十分注重培育多彩的法治文化。通过组织各类征文、竞赛和演出活动，积累了大量优秀的法治文化资源，如今的余杭，各村(社区)、企业、单位的法治文宣队创作日益活跃，越剧联唱《法治新径山》、快板书《余杭司法你我他》、三旬半《法治余杭建设好》等法治文艺作品广受好评；村(居)法治文化墙体、法治公益广告、Dv短片以及各类普法宣传品，法治文化的元素在余杭随处可见，潜移默化，润物无声。
尽管量化法治的概念已经远远超越了传统普法的范畴，但量化法治所要达到的培养法治精神，提升法治化管理水平的目标恰恰也是普法活动的初衷。从某种意义上来说，法治指数本身就是最好的普法活动。
余杭司法局局长毛新利说，余杭法治指数出台的过程是人民群众参与评审的过程，评估中调查问卷涉及广泛的调查对象，来自不同的年龄层次、不同的文化程度、不同的职业群体。单是运作指数评估各个程序和环节，其本身就是一场大型的普法教育活动，是一个普及法律知识和法治理念的过程。
有人说，在余杭，法治是先人的精神传承。130多年前，杨乃武与小白菜——这桩家喻户晓的清末奇案发生在这里，最后以百姓获胜、贪官获刑而告终。20世纪初，余杭人章太炎是与孙中山等人一道成为最早呼唤法治的思想家之一。而经过20多年的普法，法治的理念也已渐渐融入当地人的生活：行政诉讼中政府一把手出庭应诉已经制度化；这里的农民在全国率先自荐海选村官；在社区换届选举中，余杭100％实行直选。有了这样的基础，推出“法治指数”就具备了一个较好的外部环境。
数据指标质量法治
用数据指标度量法治，这并不是一件容易的事。“做这件事是要有一定的信心和底气的。”余杭区司法局局长毛新利说，他的信心和底气建立在余杭的法治传统和20多年的普法基础之上。
毛局长介绍，这个指标体系的特色可以用“149”三个数字来概括。“1”是一个法治余杭指数；“4”是4个“评估层面”即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区。
而这个“9”则有着更加细致的内容，就是面向老百姓的9种调查问卷。这9种问卷涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面，总分为1000分。从某种意义上说，旨在通过调查来反映社会对创建法治余杭的满意度、认可度，实现全民参与。
有了这个“考卷”，各级党政干部的工作目标变得不再笼统，不再原则，不再模糊。政府行政变成一种可以量度、监督、奖惩的行政治理方式。
在余杭区信访局，对应法治余杭的个性目标设定：“……案件办结率达到90％以上，一次办结率达到70％以上。”“案件办结率和一次性办结率每下降1个百分点各扣0.5分。”
乔司镇党委副书记说，过去很多事情，没有明确要求，可以做，也可以不做；现在，法治指数建立了一套“标准体系”，不仅规定了做什么，还明确了怎么做，做到什么水平，让人感受到从未有过的压力。
这样的法治量化指标要求，在余杭各级党政机关部门和基层街道、社区、行政村实现了全覆盖。
法治指数成“晴雨表”
“將法治基本原理、制度、技术与具体社会状况相结合，从一个宏大的理论主题切换到鲜活的实践中，变成一种日常生活方式”。参与制定这一指数的余杭区司法局调研员马其镖说，在余杭法治指数的孕育制定过程中，依法行政、司法公正和民主民生是贯穿始终的三大着力点。
法治指数设定多项评估指标，将政府行为纳入法治轨道。行政部门工作人员无重大违法违纪、失职渎职的案件。发生一起扣2分，造成特大负面影响的每起扣5分。
法治指数对于公安、检察和法院同样有明确规定。民主和民生问题，更是余杭法治指数锁定的重点。
考核中，要求村民代表大会每年召开两次、必须有2／3以上村民代表参加、每年对村“两委”干部进行一次民主测评的规定，填补了以往农村基层民主考核的空白。
干部选拔任用的规范程度、政府各部门对群众投诉案件的办结率、社会安全感等这些群众十分关注的问题，都成为计算指数的依据，如“政府备部门对群众投诉案件办结率达到100％，每少一个百分点扣2分”。
法治指数涉及社会事务各个方面，除了经济，还有政治、文化、公共事业等各个领域的有序运转，最终达到依法治理的目标。将法治的内在要求分解、量化后，变虚为实、变抽象为具体，将法治的原则转化为易判别、可操作的具体标准09项调查可实现全民参与，每次评估都能帮助政府部门了解群众某一阶段对政府服务的评价和建议。
而连续3次发布法治指数，也切切实实给余杭带来变化。
法治指数推出后，按照依法行政的要求，各部门按行政许可法规定，依法清理自己的权力。自我限权，规范裁量权，成为各部门的首要选择。
“制度越规范，局长越好当。处罚一个偷排企业，罚了30万元，有很多说情的。但制度规定了偷排一律不得减免，保证了执行刚性。”时任余杭区环保局局长李敏华笑着说，“我们这样的小干部，靠制度管事、管人，避免了人情关。”
环保局制定了一个“销案制度”，规范了一些执行细节，比如要求立案后，视情节轻微，有效整改的，可减轻处罚，但不得超过50％。在体制上则设定，两个副局长管执法工作，一个管立案，一个管减免，形成互相制约。
为什么这样做?“为了限制自由裁量权。按程序，立案后处罚，免不了各方说情的。什么初犯啊，不懂法啊，找各种理由。曾有个镇，原来开出的罚单是10万元，最后只罚了8000元——自由裁量权太大了!”
有权就有责。自我限权，规范裁量权，成为备部门实践法治目标的首要选择。安全生产监督管理局局长茹惠明认为：“落实到实际工作中，就是既要体现执法公平，又要方便操作。”
安监局出台规定具体设定裁量权：设安审会，处罚个人1万元以上、集体3万元以上，局里要开会研究；内部设法制科，执法监督，每个处罚都审定一遍。
副局长李国敏说：“这样一来，等于给了我们一把标准尺去量，公正处理，我们执法很轻松，被处理的人也服气。”“这几年没有发生一起大的安全、质量事故，主要就是靠制度在保障。”
一场全民普法运动
法治指数的推出，让余杭的普法工作有了质的飞跃。余杭区司法局局长毛新利说，通过发布法治指数，法治建设不再局限于普法宣传。法治真正成了群众工作、生活的一部分。
“要让更多的老百姓来参与这件事!”在指数的评估过程中，有群众直接写信给评审办公室，反映对政府法治工作的意见。
临平东湖街道胡桥村村民对记者说，通过民意调查，老百姓知道政府在做哪些事情，也清楚他们该干什么，这样就能更好地进行监督。
“原先也有普法宣传，法治指数的推出，使得法治目标更加制度化，成了群众工作、生活的一部分，对实际工作的指导更加具体明确，这样的效果，是传统的普法宣传没法比的。”高地村党支部书记施雪龙说。
在他看来，一些工程项目推进，常因为补偿分歧引发冲突，解决矛盾的关键在于政策法律宣传到位、执行到位，老百姓还是讲理的。一次村里涉及高速公路征地拆迁，征地分建设用地和耕地，根据土地法规定，耕地要补偿养老保险，而建设用地没有。通过法律解释，老百姓明白了，不再与村里打官司了。
法治指数推动了村务民主。比如，钱哪里来，到哪去?村里有多少收入，村干部支出了什么?都必须透明；村务上，村 干部3年任期目标，打算做什么?做得如何?年终总结等都有评定。这样一来，老百姓都放心。村民代表方兴龙一直兼任村财务监督小组组长，他感慨地说，村里定政策，越来越规范，村干部越来越按法律程序走。
法治指数同时也推动着普法工作不断向前发展。在2∞8年的民意调查中，针对余杭区普法工作现状，曾有市民直言“普法工作形式和内容相对滞后，跟不上时代和老百姓的需求”。为此，余杭充分调动成員单位力量开展各类普法活动，构建起了全天候、立体化的普法宣传活动体系。在丰富普法形式上做了诸多探索，如“法律进学校”活动的班级法制宣传委员“八个一”做法，倡导青少年自主学法；“法律延伸进工地”活动定期送法进工地，增强外来务工人员依法维权的意识等。同时还致力于打造立体化的宣传阵地。区《城乡导报》的《情与法》、电视台的《学法看法》、电台的“小米说法”等专栏常年不断；“余杭法治网”和“法治仁和网”、“小古城村网”等镇、村级普法网站，学法便捷；普法微博、手机短信、手机报、电子屏等新型媒体法律元素丰富；以杨乃武与小白菜奇案展示馆为代表的法制教育基地更是给广大市民提供了学法的好去处。针对余杭法治文化积淀深厚、资源丰富的实际，余杭区也十分注重培育多彩的法治文化。通过组织各类征文、竞赛和演出活动，积累了大量优秀的法治文化资源，如今的余杭，各村(社区)、企业、单位的法治文宣队创作日益活跃，越剧联唱《法治新径山》、快板书《余杭司法你我他》、三旬半《法治余杭建设好》等法治文艺作品广受好评；村(居)法治文化墙体、法治公益广告、Dv短片以及各类普法宣传品，法治文化的元素在余杭随处可见，潜移默化，润物无声。
尽管量化法治的概念已经远远超越了传统普法的范畴，但量化法治所要达到的培养法治精神，提升法治化管理水平的目标恰恰也是普法活动的初衷。从某种意义上来说，法治指数本身就是最好的普法活动。
余杭司法局局长毛新利说，余杭法治指数出台的过程是人民群众参与评审的过程，评估中调查问卷涉及广泛的调查对象，来自不同的年龄层次、不同的文化程度、不同的职业群体。单是运作指数评估各个程序和环节，其本身就是一场大型的普法教育活动，是一个普及法律知识和法治理念的过程。