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2009年我国批准了10余个区域经济规划,批复的数量几乎是以前4年之和,出台速度前所未有。在新时期新阶段,区域经济规划正以空前的密集度出台,并跃升至国家战略层面。从表象来看,此举是中国区域经济战略布局的“全面开花”;从更深层次来说,它体现了我国更注重区域协调发展、多极化发展、可持续发展、人与自然和谐发展的新思路。
一、各类新区域规划推出的背景
从20世纪90年代末开始,我国陆续出台了西部大开发、促进中部崛起和东北等老工业基地振兴等区域发展战略。这些战略的实施成效明显。但中国地域范围广大、地理差别明显,为了使这些战略能够更好地落到实处,产生更大的成效,自2008年下半年以来,我国相继批复了海峡西岸经济区、关中—天水经济区、江苏沿海地区、横琴岛等10多个区域规划性和指导性文件,出台速度和力度都前所未有。
中央如此密集出台区域规划有三个主要背景:第一,国家对区域协调发展越来越重视。此时正值区域发展的高潮,已经由过去重视产业发展转向重视空间布局的优化。第二,中央与地方共同作用的结果。在区域规划的实施中,既有中央从全局性利益考虑,也有地方利益的驱动,但是,很大程度上是中央与地方合力的结果。在新区域规划中,不是要给地方区域多少政策优惠,而是给予更多的制度创新和实验的自主权力。第三,目前的中国区域经济发展进入新的重要转折时期,由主要依靠东南沿海的珠三角、长三角等一两个地区的单极驱动逐渐转变为依靠多元化驱动,未来中国经济发展将依靠包括中西部在内的更多地区的经济增长极来支撑。
透过2009年我国密集出台区域规划之现象,探究其出台背后的原因,需要从区域经济发展的外部和内部来分析。从外因来分析,2009年受国际金融危机冲击,国外市场萎缩,传统外贸依存型增长方式难以为继,尤其我国东部地区的经济发展受冲击最大,这就需要在更大的区域范围找到新的经济增长极,以解决我国经济社会发展面临的问题。寻求新经济增长点不仅需要依托于产业发展,也需要依托于区域发展。从内因来分析,以国家全局战略为维度,改革开放30多年来,我国经济经历了飞速发展阶段,但是经济增长的方式却存在着土地粗放利用、资源开采过度、环境破坏严重等问题,从长远来考虑,需要加强对区域发展的规划和指导。因此,在“十二五”规划来临之际,中央政府深谋远虑,在全局上推进地区经济发展向更高质量和效益迈进。以各区域自身发展需求为维度,我国各个区域经过多年的发展,已积累了一定的基础,现在面临着进一步提升的任务,这就需要更长远的战略定位和发展构想。在国家振兴东北老工业基地、西部大开发和中部崛起等政策刺激下,这些地区发展较快,具有了升级腾飞的内在动力和需求,从某种意义上说,新出台的规划是这些政策的延续和深化,也更加具体,更有针对性。
二、各类新区域规划的基本特征与重要意义
新区域规划和国务院指导意见的具体内容,需要从三个层面去认识:一是着眼于不同区域的发展规划,一方面要有利于重点地区率先发展和加快发展,要推动包括长三角、珠三角这些条件比较好的地区继续加快发展、率先开发开放;另一方面,要推动欠发达地区、贫困地区后来居上,实现跨越式发展。前者包括国务院关于长三角区域规划的指导意见、关于珠江三角洲发展改革规划的纲要等,后者包括关于促进广西发展的意见、关于促进宁夏发展的意见等。二是着眼于落实国家提出的重大改革和发展战略,比如资源节约型战略、环境友好型战略、产业转移战略等。这些方面,包括国家已经颁布的黄三角高效生态区建设规划、鄱阳湖生态经济区建设规划,以及最近发布的安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划。大家可以非常明显地看出来,这些规划和国家区域发展总体战略密切相关。三是基于国家深化开放合作的需要来制定,比如海峡西岸规划的制定,是基于发展两岸关系提出来的(范恒山:《区域规划和文件体现三个战略指向》,http://www.gov.cn/,2010年1月)。
国家密集出台各类新区域规划,至少有两个方面的深层意义。一方面,培育更多的区域经济增长极,从而保证国民经济的稳定增长。这些措施的出台已经酝酿了很长时间,由于外部环境变化,加快了规划批复的步伐,客观上对抵御金融危机的冲击、保持经济稳定性,起到了积极作用。从长期战略的角度来看,更是为了促进区域协调发展,改变区域发展失衡带来的消极影响,有利于促进社会主义和谐社会建设。
另一方面,新区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策上思路发生重大的变化。当年经济特区的设立,是由中央直接决策、统一实施的,是国家战略,可以说是一种“自上而下”的区域开发战略;而如今这些区域开发规划,更多的是由地方政府主导,上报中央政府批复,使之具有国家战略层面的意义,是一种“自下而上”的区域开发战略,更有利于发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。这一轮中央政府批复的区域规划,并不是着眼于给这些区域多少政策优惠、多少投资项目,而是给予更多的制度创新和实验的自主权力,运用得当会产生更大的效应。
当然,作为国家层面批复的区域规划,中央政府肯定会在基础设施建设、产业布局、大型工程项目等方面给予适度倾斜。由此可见,中央政府开始从“自上而下”的区域开发模式向“自下而上”的区域开发模式转变,这一转变表明了中央政府对于制定未来区域规划的新理念。
三、新区域规划将重构中国区域经济格局
首先,新出台的区域经济规划有利于促进东南沿海的产业升级,促进空间布局的优化,构建新的经济布局,使我国区域经济版图更加细化,区域经济增长点由南向北、由东向西展开,不仅构建了区域经济的点面结合、左右联动的格局,而且对抵御国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展作出了积极贡献。其次,新区域规划进一步保持了“面朝大海”的趋势,从珠三角、长三角、北部湾经济区、海西经济区、江苏沿海地区,到包括辽宁沿海区域和滨海新区在内的环渤海区域,等等,全国沿海将连成一串漂亮的“金项链”,到2020年我国全面进入小康社会时,沿海的整体经济框架将形成。而这样的转型将会体现在区域经济的板块轮动上(陈栋生,《沿海经济区将连成“金项链”》,http://www.nddaily.com/,2009年1月)。最后,新的增长极的形成和已有的增长极肯定会有一定的联系或部分重合,如东北地区(包括内蒙古自治区部分地区)有望成为具有强劲增长势头的新增长极,北部湾和海西区是南部沿海地区的新增长极,西南的成渝地区,西北的关中——天水地区,中部的武汉——长株潭城市群、中原城市群等地区,都有望成为新一轮经济增长的亮点地区。由此可见,我国新的区域经济版图逐渐成型,将包括以下经济区域:长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部。
实施新区域规划、重构我国区域经济格局的过程中,还面临一些难以解决的问题,如不同地区的区域规划在产业选择方面有所雷同,市场主体的地位和作用不够突出,政府承揽了过多的事务,等等。
诚然,对于那些发展基础和资源环境条件大体相当的区域,规划内容上有些相似或相同,是难以避免的。规划不是一成不变的,具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整。此外,规划是战略性、导向性的,关键看这个区域的功能定位是否合理,这就要求从国民经济乃至国际经济的范围,确定本区域的分工地位,充分发挥比较优势。尽量避免把中央政府批复规划视为一种“政策待遇”,各地都要普惠到,争戴一顶“帽子”。如果每个区域都由中央政府批复一个规划,这是不现实的,也失去了应有的作用。
建立在政府主导基础上的区域规划,要吸引企业的积极参与,在市场机制基础上实现“竞合”双赢。区域竞争与区域合作是矛盾统一体,不能截然分开,人们称之为“竞合”,在竞合中实现双赢。事实上,已批复的区域规划中就包含跨区域的合作,如关中——天水经济区就跨越两个省级行政区,也就是说中央一直在努力推进区域合作。可喜的是,地方政府现在也认识到区域合作的必要性,形成了一些地方首长的定期协商机制,如长三角地区和东北地区,有些地区在资源开发利用中自主建立了利益补偿机制,还有些地区在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域展开了实质性区域合作。但是,必须指出,现有的区域合作都是建立在政府主导基础上的,缺乏企业为主体的建立在市场机制基础上的区域合作,这一模式是有待突破的。
综上所述,新区域规划走的是资源节约、环境友好的可持续发展之路,其基础是发展方式的转变,这体现了我国更注重区域协调发展、集约式发展、可持续发展、人与自然和谐发展的新思路。
作者:陈秀山为中国人民大学区域与城市经济研究所所长、中国经济地理研究会会长、教授、博士生导师
(责编/张立新)
一、各类新区域规划推出的背景
从20世纪90年代末开始,我国陆续出台了西部大开发、促进中部崛起和东北等老工业基地振兴等区域发展战略。这些战略的实施成效明显。但中国地域范围广大、地理差别明显,为了使这些战略能够更好地落到实处,产生更大的成效,自2008年下半年以来,我国相继批复了海峡西岸经济区、关中—天水经济区、江苏沿海地区、横琴岛等10多个区域规划性和指导性文件,出台速度和力度都前所未有。
中央如此密集出台区域规划有三个主要背景:第一,国家对区域协调发展越来越重视。此时正值区域发展的高潮,已经由过去重视产业发展转向重视空间布局的优化。第二,中央与地方共同作用的结果。在区域规划的实施中,既有中央从全局性利益考虑,也有地方利益的驱动,但是,很大程度上是中央与地方合力的结果。在新区域规划中,不是要给地方区域多少政策优惠,而是给予更多的制度创新和实验的自主权力。第三,目前的中国区域经济发展进入新的重要转折时期,由主要依靠东南沿海的珠三角、长三角等一两个地区的单极驱动逐渐转变为依靠多元化驱动,未来中国经济发展将依靠包括中西部在内的更多地区的经济增长极来支撑。
透过2009年我国密集出台区域规划之现象,探究其出台背后的原因,需要从区域经济发展的外部和内部来分析。从外因来分析,2009年受国际金融危机冲击,国外市场萎缩,传统外贸依存型增长方式难以为继,尤其我国东部地区的经济发展受冲击最大,这就需要在更大的区域范围找到新的经济增长极,以解决我国经济社会发展面临的问题。寻求新经济增长点不仅需要依托于产业发展,也需要依托于区域发展。从内因来分析,以国家全局战略为维度,改革开放30多年来,我国经济经历了飞速发展阶段,但是经济增长的方式却存在着土地粗放利用、资源开采过度、环境破坏严重等问题,从长远来考虑,需要加强对区域发展的规划和指导。因此,在“十二五”规划来临之际,中央政府深谋远虑,在全局上推进地区经济发展向更高质量和效益迈进。以各区域自身发展需求为维度,我国各个区域经过多年的发展,已积累了一定的基础,现在面临着进一步提升的任务,这就需要更长远的战略定位和发展构想。在国家振兴东北老工业基地、西部大开发和中部崛起等政策刺激下,这些地区发展较快,具有了升级腾飞的内在动力和需求,从某种意义上说,新出台的规划是这些政策的延续和深化,也更加具体,更有针对性。
二、各类新区域规划的基本特征与重要意义
新区域规划和国务院指导意见的具体内容,需要从三个层面去认识:一是着眼于不同区域的发展规划,一方面要有利于重点地区率先发展和加快发展,要推动包括长三角、珠三角这些条件比较好的地区继续加快发展、率先开发开放;另一方面,要推动欠发达地区、贫困地区后来居上,实现跨越式发展。前者包括国务院关于长三角区域规划的指导意见、关于珠江三角洲发展改革规划的纲要等,后者包括关于促进广西发展的意见、关于促进宁夏发展的意见等。二是着眼于落实国家提出的重大改革和发展战略,比如资源节约型战略、环境友好型战略、产业转移战略等。这些方面,包括国家已经颁布的黄三角高效生态区建设规划、鄱阳湖生态经济区建设规划,以及最近发布的安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划。大家可以非常明显地看出来,这些规划和国家区域发展总体战略密切相关。三是基于国家深化开放合作的需要来制定,比如海峡西岸规划的制定,是基于发展两岸关系提出来的(范恒山:《区域规划和文件体现三个战略指向》,http://www.gov.cn/,2010年1月)。
国家密集出台各类新区域规划,至少有两个方面的深层意义。一方面,培育更多的区域经济增长极,从而保证国民经济的稳定增长。这些措施的出台已经酝酿了很长时间,由于外部环境变化,加快了规划批复的步伐,客观上对抵御金融危机的冲击、保持经济稳定性,起到了积极作用。从长期战略的角度来看,更是为了促进区域协调发展,改变区域发展失衡带来的消极影响,有利于促进社会主义和谐社会建设。
另一方面,新区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策上思路发生重大的变化。当年经济特区的设立,是由中央直接决策、统一实施的,是国家战略,可以说是一种“自上而下”的区域开发战略;而如今这些区域开发规划,更多的是由地方政府主导,上报中央政府批复,使之具有国家战略层面的意义,是一种“自下而上”的区域开发战略,更有利于发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。这一轮中央政府批复的区域规划,并不是着眼于给这些区域多少政策优惠、多少投资项目,而是给予更多的制度创新和实验的自主权力,运用得当会产生更大的效应。
当然,作为国家层面批复的区域规划,中央政府肯定会在基础设施建设、产业布局、大型工程项目等方面给予适度倾斜。由此可见,中央政府开始从“自上而下”的区域开发模式向“自下而上”的区域开发模式转变,这一转变表明了中央政府对于制定未来区域规划的新理念。
三、新区域规划将重构中国区域经济格局
首先,新出台的区域经济规划有利于促进东南沿海的产业升级,促进空间布局的优化,构建新的经济布局,使我国区域经济版图更加细化,区域经济增长点由南向北、由东向西展开,不仅构建了区域经济的点面结合、左右联动的格局,而且对抵御国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展作出了积极贡献。其次,新区域规划进一步保持了“面朝大海”的趋势,从珠三角、长三角、北部湾经济区、海西经济区、江苏沿海地区,到包括辽宁沿海区域和滨海新区在内的环渤海区域,等等,全国沿海将连成一串漂亮的“金项链”,到2020年我国全面进入小康社会时,沿海的整体经济框架将形成。而这样的转型将会体现在区域经济的板块轮动上(陈栋生,《沿海经济区将连成“金项链”》,http://www.nddaily.com/,2009年1月)。最后,新的增长极的形成和已有的增长极肯定会有一定的联系或部分重合,如东北地区(包括内蒙古自治区部分地区)有望成为具有强劲增长势头的新增长极,北部湾和海西区是南部沿海地区的新增长极,西南的成渝地区,西北的关中——天水地区,中部的武汉——长株潭城市群、中原城市群等地区,都有望成为新一轮经济增长的亮点地区。由此可见,我国新的区域经济版图逐渐成型,将包括以下经济区域:长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部。
实施新区域规划、重构我国区域经济格局的过程中,还面临一些难以解决的问题,如不同地区的区域规划在产业选择方面有所雷同,市场主体的地位和作用不够突出,政府承揽了过多的事务,等等。
诚然,对于那些发展基础和资源环境条件大体相当的区域,规划内容上有些相似或相同,是难以避免的。规划不是一成不变的,具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整。此外,规划是战略性、导向性的,关键看这个区域的功能定位是否合理,这就要求从国民经济乃至国际经济的范围,确定本区域的分工地位,充分发挥比较优势。尽量避免把中央政府批复规划视为一种“政策待遇”,各地都要普惠到,争戴一顶“帽子”。如果每个区域都由中央政府批复一个规划,这是不现实的,也失去了应有的作用。
建立在政府主导基础上的区域规划,要吸引企业的积极参与,在市场机制基础上实现“竞合”双赢。区域竞争与区域合作是矛盾统一体,不能截然分开,人们称之为“竞合”,在竞合中实现双赢。事实上,已批复的区域规划中就包含跨区域的合作,如关中——天水经济区就跨越两个省级行政区,也就是说中央一直在努力推进区域合作。可喜的是,地方政府现在也认识到区域合作的必要性,形成了一些地方首长的定期协商机制,如长三角地区和东北地区,有些地区在资源开发利用中自主建立了利益补偿机制,还有些地区在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域展开了实质性区域合作。但是,必须指出,现有的区域合作都是建立在政府主导基础上的,缺乏企业为主体的建立在市场机制基础上的区域合作,这一模式是有待突破的。
综上所述,新区域规划走的是资源节约、环境友好的可持续发展之路,其基础是发展方式的转变,这体现了我国更注重区域协调发展、集约式发展、可持续发展、人与自然和谐发展的新思路。
作者:陈秀山为中国人民大学区域与城市经济研究所所长、中国经济地理研究会会长、教授、博士生导师
(责编/张立新)