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一、引言
本研究关注的是探索性问题，即回答：中国政策试点和扩散的路径是什么？动力机制是怎样的？从现实意义上来看，中国的“试点-推广”的政策过程特别引人注目，对于国土面积比较大、政策环境复杂、政策创新的社会效果未知等这样的国家公共治理有一定的借鉴作用。理论方面，有大量学者进行研究，但是，一般都只注意到从点到面的横向扩散过程，或中央地方的垂直互动过程（Heilmann，王绍光、刘培伟、蔡文轩、Florini等），这些研究视角将政府作为研究对象，研究其政策试点的动机、激励、成本、禀赋等。缺乏对政策属性的关注和讨论。还有一些政策试点和扩散的文献，注意到政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。本研究试图在既有研究文献的基础上，将研究的视角聚焦于政府动机及政策属性对政策扩散的双重影响。
本研究选择我国“营改增”政策扩散过程的案例，该过程不是简单的地区扩散，而是选择部分改革基础较好的行业（交通运输业和部分现代服务业）在执行基础较好的地区（上海及随后的十省市）进行先行试点。随着改革效果的良好体现，将先期试点的行业增加少许范围并进行全国范围的试点，在全国范围试点收效甚好的情况下，进行逐步行业扩散试点，直至所有行业推行完毕，改革结束。
那么为什么要选择研究“营改增”的政策扩散过程呢？首先是因为该政策是自1994年分税制改革以来最重要的基础性税制改革，也是迈向规范的市场经济的重要制度基础设施。其次是因为这个过程历时非常的长，跨度将近十年，从2007年提上政策议程、2012年开始试点到2016年5月1日开始全面实施，整个过程十分谨慎。再次是因为该过程涉及两个维度的政策扩散路径，在我国过去政策扩散的方式中从未出现过，且在未来还有可能继续使用该模式进行新的政策扩散，因此笔者试图在理论上给出此种政策扩散过程一个解释路径，即二维扩散路径。
二、文献综述
2.1政策创新、政策扩散、政策属性
政策创新扩散的概念在学界多采用1969年沃克尔提出的定义，即一个项目或一个政策被某个州首次采用，不管该政策有多么的陈旧或者该政策已被多少个州采用过（Walker，1969），并认为政策扩散会产生邻近效应，相邻的州容易受彼此的影响（Walker，1969）。随后多数学者对政策创新扩散的过程展开了研究，其中布朗和考克斯将政策创新的扩散路径归纳为以下三条：在时间维度上的S型曲线路径；在空间维度上的扩散路径具体体现为“临近效应”；在区域维度上的扩散路径表现为层级范围上的“领导者-追随者”效应（Brown & Cox，1971）。随着众多学者对政策创新扩散研究的深入，逐步归纳出四种政策扩散的经典模型。全国互动模型假设地方政府官员间有一个彼此沟通交流的全国互动网络，政策创新的实施者与未实施者每一次沟通，前者都会为后者带来政策实施的额外激励；区域扩散模型假设地方政府的政策创新采纳受到地域相邻的政府的影响；领导-跟进模型假设在一项政策的采纳方面某些地方政府成为了领导者，引发了其他地方政府的竞相效仿，多数学者假定这种领导是区域性的，各州接受所在地区一个或者更多先进州的指引；垂直影响模型假设各地方政府进行政策创新是受全国性政府的影响，且这种影响既有可能是地方政府的主动学习又有可能是全国性政府的强制影响行为。除此之外，学者们对政策创新扩散的原因及机制也展开了大范围的研究，Shipan和Volden将政策扩散机制归纳为向早期政策采纳者学习、相邻城市的经济竞争、大城市的模仿、州政府的强制推进这四种机制（Shipan、Volden，2008）。多宾（Dobbin，Frank）提出了建构主义理论、强制理论、竞争理论和学习理论这四种理论来解释公共政策扩散现象。随着政策创新扩散领域的理论持续发展，中国学者也试图用该领域的理论来解释中国政府的政策实践。王浦劬、赖先进结合我国公共政策特点及运行状况，提炼出中国公共政策扩散的四种模式及其背后的五种扩散机制（王浦劬、赖先进，2013）。王洪涛、魏淑艳运用政策扩散理论对城市间的信息公开制度的扩散过程进行了分析，进一步验证了布朗和考克斯的提出的三大扩散规律，并提出相应的建议（王洪涛，魏淑艳.2015）。
尽管国内外对政策创新扩散理论的研究成果十分丰富，但研究视角均聚焦于政府动机，对政策属性的关注和讨论却很少。Volden等学者通过研究30年间美国各州27个不同刑事司法法律的传播，逐个评估每个政策的五个维度（复杂性、兼容性、可观察性、相对优势及试用性），发现所有这五个因素在解释这些政策的传播时都很重要，复杂的政策传播得更慢，而兼容的政策传播得更快，可观察性，相对优势和试用性都提高了采用率和扩散率。（Volden，2011）。Fulwider通过提出了一个政策扩散的流行病模型验证了政策内容本身对政策扩散的重要影响（Fulwider，2011）。我国学者朱亚鹏，丁淑娟通过对我国棚户区改造政策的扩散过程为案例进行研究，分析了该政策本身所固有的特点和因素从而验证了政策属性对政策扩散过程的影响（朱亚鹏，丁淑娟2016）
由此可见还是有一些学者关注并研究了政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。本研究试图在既有研究文献的基础上，将研究的视角聚焦于政府动机及政策属性对政策扩散的双重影响。
三、营改增案例分析
3.1 背景和沿革
自1994年分税制改革以来，便形成了对劳务征收营业税、对货物征收增值税的分税制度，其中将增值税作为中央和地方的共享税，中央和地方分别占比75%、25%，把营业税作为地方税种，成为地方的固定收入，以此来保证分税制的顺利推行。增值税根据对购入用于生产经营的固定资产价款处置方式的不同分为三种类型：生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税（周朝阳，2001）。1992年邓小平南巡讲话，提升了经济投资的积极性，到1993年，通货膨胀速度加快，投资过热，因此为了紧缩经济，抑制通货膨胀，提出了生产型增值税，即购买机器设备的税款不能抵扣，减缓投资热度。随着社会主义市场经济的发展，生产型增值税已不能完全适应时代发展的要求，且2003年为了鼓励企业技术改造、促进国内企业的发展，提出实行消费型增值税的改革意见，即购买机器设备的税款允许抵扣，促进企业设备更新换代，技术进步。随后进行了长达6年的试点，直到2009年全面实现消费型增值税的征收。随着时间的推移，由于营业税的存在，遏制了服务业的发展，使许多企业为了减輕税负，将服务业并于制造业中，发展成为大而全的制造业企业。为了避免这种病态的形式延续且加快发展服务业，国家将此目标列入“十一五”规划当中，但并未完成。由于发展服务业离不开与其挂钩的营业税，国家便将“营改增”这个历史遗留问题提上了议程，并入“十二五”规划当中。关于“营改增”的前期准备，国家税务总局于2007年便着手开展了系统性研究，并形成初步改革设想。2010年往后，政府相继发布了诸多关于营业税改增值税的政策文件，逐步推进营改增。 3.2 试点过程
营改增试点首先选取涉及营业税的整个大行业中的小部分行业（交通运输业、部分现代服务业）在部分地区先行试点（即部分行业、部分地区试点），试点地区也是逐个推进扩散至全国（即部分行业、全国范围试点），随后在全国范围内进行行业的逐步扩散试点（即全部行业、全部范围试点）。
地区试点扩散过程：
第一步：2012年1月在上海进行了营改增的首次试点，选择上海为第一个试点城市的原因有二：一、由于其国地税不分家的特殊情况，执行成本较低；二、上海服务业比重大，财政承受能力强。第二步：由于上海国地税不分家的特殊情况，尽管容易实施，但不具有充分的代表性，随之在北京进行试点。随着时间的推移，试点成果收效颇丰，但也为周边地区带来了一定困扰。上海地区的试点优势产生了洼地效应，使得上海周边地区为了避免本地的资金、产业转移上海，纷纷向中央争取试点。在此种情形下就产生了外在压力逼迫情形下进行的政策扩散（朱亚鹏2010）。第三步：2012年10月，地处长三角的安徽省与江苏省为了规避洼地效应对其产生的不利影响，进行了“营改增”改革试点。随后11月至年底，福建省、广东省及厦门市、深圳市、天津市、浙江省含宁波市、湖北省推行了“营改增”试点。2012年年底试点地区扩散至10个省（直辖市、计划单列市）。
行业试点扩散过程：
第一步：自2012年实施营改增试点以来，由上海扩散至其余十个省市的交通运输业与部分现代服务业改革顺利进行并取得良好的效果，直至2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点地区扩大到全国，并在部分现代服务业基础上新增广播影视服务等七项子税目。试点不再局限于部分地区，消除了地区间的政策差异。第二步：由于交通运输业和部分现代服务业改革基础较好且税痛感较弱，“营改增”试点在全国进展十分顺利。且随着改革基础由强到弱、税痛感由弱到强的改革顺序，2014年1月至6月将全国范围内的营改增试点的行业扩大至铁路运输、邮政业及电信业，第三步：2016年5月营改增行业试点范围扩大至最后四大行业：建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，全面实施营改增。
2017年10月30日，国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》标志着实施60多年的营业税正式退出历史舞台。
3.3 二位扩散路径
根据“营改增”政策扩散过程来看，笔者认为其行业扩散的原因由税痛感、改革基础等因素的强弱程度所引起的，地区扩散的原因主要是由于地区试点重点示范作用以及竞争压力引发的进一步扩散。在此关于以上提到的三个因素分别进行分析。
1、税痛感。我们用2012年改革之前营业税不同行业全年收入占总营业税全年收入的比重来表示不同行业的税痛感大小，认为所占比重越大的行业在营业税的行业构成中越为重要、覆盖面越广、税痛感越强，反之亦然。由此可见改革的路径是遵循税痛感的程度进行的，先由税痛感较弱的行业：交通运输业和现代服务业中的一部分进行试点改革，然后扩大到税痛感适中的铁路运输、邮政业及电信业，最后在税痛感最强的四大领域建筑业、房地产业、金融业、生活服务业进行最后的改革。
2、行业属性：选择交通运输业试点主要考虑：一是交通运输业与生产流通联系紧密，在生产性服务业中占有重要地位；二是运输费用属于现行增值税进项税额抵扣范围，运费发票已纳入增值税管理体系，改革的基础较好。
由于交通运输业在生产性服务业中占据重要地位，位于产业链的中间环节，一方面需要购买产品、材料、设备等产生增值税，另一方面提供服务产生营业税，二者却不能进行抵扣，导致重复征税的矛盾突出。选择部分现代服务业进行先行试点，考虑到所涉及服务业多为生产性服务业，生产性服务业作为中间产业，涉及两部分产品与服务的跨产业流通，一部分是接受其他产业提供产品与服务，另一部分则是为其他产业提供服务，重复征税的矛盾十分突出。且在上海先行试点的“1+6”行业属于核心生产性服务业，改革迫在眉睫。由此可见改革行业先后还有一个突出的原因就是矛盾的突出性，先行改革矛盾较为突出的行业，随着矛盾的突出与否，进行紧迫至非紧迫性的改革。
3、重点示范效应。上海市是第一个试点城市，试点政策文件颁布后着手改革，经历一段时间的改革实践，对改革效果进行了评估。上半年试点效果显著，与原实行营业税税制相比，改革后，上半年试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税收负担约44.5亿元。由此可見改革效果十分令人满意。随后7月23日，由于上海试点效果显著，财政和国家税务总局向国务院报送了《关于进一步扩大营业税改征增值税试点范围的请示》，将试点城市范围扩大为北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳10个省（直辖市、计划单列市）从9月起分批实施“营改增”试点。
四、讨论和结论
由上述所示三个因素可以看出，“营改增”的政策扩散路径受到行业、地区两个维度的影响，和以往政策扩散的单一维度的路径有所不同，以往单一维度的扩散路径一般都只注意到从点到面的横向扩散过程，或中央地方的垂直互动过程，这些研究视角将政府作为研究对象，缺乏对政策属性的关注和讨论，还有一些政策试点和扩散的文献，注意到政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。“营改增”的政策扩散路径则是两者的融合，双维扩散的路径对我国这样国土面积比较大、政策环境复杂、政策创新的社会效果未知等这样的国家公共治理、经济改革等相关方面政策制定、改革有着重要的借鉴意义。
参考文献
[1]Walker，Jack L.1969."The Diffusion of Innovations among the American States." The American Political Science Review 63（3）：880-99. [2]Rogers，Everett.2003.Diffusion of Innovations.New York：Free Press.
[3]Braun，Dietmar，and Fabrizio Gilardi.2006."Taking 'Galton's Problem' SeriouslyTowards a Theory of Policy Diffusion."Journalof Theoretical Politics 18（3）：298-322.
[4]Eyestone，Robert（1977）‘Confusion，Diffusion，and Innovation’，American Political Science Review 71（2）：441–7.
[5]Brown LA and Cox KR.Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation，Annals of the Association of American Geographers，1971，61（3）：9 - 551.
[6]Zhu X.Mandate Versus Championship：Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J].Public Management Review，2014，16（1）：117-139.
[7]王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013，50（6）：14-23.
[8]朱亚鹏，丁淑娟.政策属性与中国社会政策创新的扩散研究[J].社会学研究，2016（5）：88-113.
[9]韩博天，石磊.中国经济腾飞中的分级制政策试验[J].开放时代，2008（5）：31-51.
[10]周望.政策擴散理论与中国“政策试验”研究：启示与调适[J].四川行政学院学报，2012（4）：43-46.
[11]周望.如何“先试先行”？——央地互动视角下的政策试点启动机制[J].北京行政学院学报，2013（5）：20-24.
[12]周朝阳.关于我国增值税类型选择的思考[J].中南财经政法大学学报，2001（4）：74-77.
作者简介
1.陕思婕，中央民族大学管理学院2016级企业管理专业研究生。
（作者单位：中央民族大学管理学院）
本研究关注的是探索性问题，即回答：中国政策试点和扩散的路径是什么？动力机制是怎样的？从现实意义上来看，中国的“试点-推广”的政策过程特别引人注目，对于国土面积比较大、政策环境复杂、政策创新的社会效果未知等这样的国家公共治理有一定的借鉴作用。理论方面，有大量学者进行研究，但是，一般都只注意到从点到面的横向扩散过程，或中央地方的垂直互动过程（Heilmann，王绍光、刘培伟、蔡文轩、Florini等），这些研究视角将政府作为研究对象，研究其政策试点的动机、激励、成本、禀赋等。缺乏对政策属性的关注和讨论。还有一些政策试点和扩散的文献，注意到政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。本研究试图在既有研究文献的基础上，将研究的视角聚焦于政府动机及政策属性对政策扩散的双重影响。
本研究选择我国“营改增”政策扩散过程的案例，该过程不是简单的地区扩散，而是选择部分改革基础较好的行业（交通运输业和部分现代服务业）在执行基础较好的地区（上海及随后的十省市）进行先行试点。随着改革效果的良好体现，将先期试点的行业增加少许范围并进行全国范围的试点，在全国范围试点收效甚好的情况下，进行逐步行业扩散试点，直至所有行业推行完毕，改革结束。
那么为什么要选择研究“营改增”的政策扩散过程呢？首先是因为该政策是自1994年分税制改革以来最重要的基础性税制改革，也是迈向规范的市场经济的重要制度基础设施。其次是因为这个过程历时非常的长，跨度将近十年，从2007年提上政策议程、2012年开始试点到2016年5月1日开始全面实施，整个过程十分谨慎。再次是因为该过程涉及两个维度的政策扩散路径，在我国过去政策扩散的方式中从未出现过，且在未来还有可能继续使用该模式进行新的政策扩散，因此笔者试图在理论上给出此种政策扩散过程一个解释路径，即二维扩散路径。
二、文献综述
2.1政策创新、政策扩散、政策属性
政策创新扩散的概念在学界多采用1969年沃克尔提出的定义，即一个项目或一个政策被某个州首次采用，不管该政策有多么的陈旧或者该政策已被多少个州采用过（Walker，1969），并认为政策扩散会产生邻近效应，相邻的州容易受彼此的影响（Walker，1969）。随后多数学者对政策创新扩散的过程展开了研究，其中布朗和考克斯将政策创新的扩散路径归纳为以下三条：在时间维度上的S型曲线路径；在空间维度上的扩散路径具体体现为“临近效应”；在区域维度上的扩散路径表现为层级范围上的“领导者-追随者”效应（Brown & Cox，1971）。随着众多学者对政策创新扩散研究的深入，逐步归纳出四种政策扩散的经典模型。全国互动模型假设地方政府官员间有一个彼此沟通交流的全国互动网络，政策创新的实施者与未实施者每一次沟通，前者都会为后者带来政策实施的额外激励；区域扩散模型假设地方政府的政策创新采纳受到地域相邻的政府的影响；领导-跟进模型假设在一项政策的采纳方面某些地方政府成为了领导者，引发了其他地方政府的竞相效仿，多数学者假定这种领导是区域性的，各州接受所在地区一个或者更多先进州的指引；垂直影响模型假设各地方政府进行政策创新是受全国性政府的影响，且这种影响既有可能是地方政府的主动学习又有可能是全国性政府的强制影响行为。除此之外，学者们对政策创新扩散的原因及机制也展开了大范围的研究，Shipan和Volden将政策扩散机制归纳为向早期政策采纳者学习、相邻城市的经济竞争、大城市的模仿、州政府的强制推进这四种机制（Shipan、Volden，2008）。多宾（Dobbin，Frank）提出了建构主义理论、强制理论、竞争理论和学习理论这四种理论来解释公共政策扩散现象。随着政策创新扩散领域的理论持续发展，中国学者也试图用该领域的理论来解释中国政府的政策实践。王浦劬、赖先进结合我国公共政策特点及运行状况，提炼出中国公共政策扩散的四种模式及其背后的五种扩散机制（王浦劬、赖先进，2013）。王洪涛、魏淑艳运用政策扩散理论对城市间的信息公开制度的扩散过程进行了分析，进一步验证了布朗和考克斯的提出的三大扩散规律，并提出相应的建议（王洪涛，魏淑艳.2015）。
尽管国内外对政策创新扩散理论的研究成果十分丰富，但研究视角均聚焦于政府动机，对政策属性的关注和讨论却很少。Volden等学者通过研究30年间美国各州27个不同刑事司法法律的传播，逐个评估每个政策的五个维度（复杂性、兼容性、可观察性、相对优势及试用性），发现所有这五个因素在解释这些政策的传播时都很重要，复杂的政策传播得更慢，而兼容的政策传播得更快，可观察性，相对优势和试用性都提高了采用率和扩散率。（Volden，2011）。Fulwider通过提出了一个政策扩散的流行病模型验证了政策内容本身对政策扩散的重要影响（Fulwider，2011）。我国学者朱亚鹏，丁淑娟通过对我国棚户区改造政策的扩散过程为案例进行研究，分析了该政策本身所固有的特点和因素从而验证了政策属性对政策扩散过程的影响（朱亚鹏，丁淑娟2016）
由此可见还是有一些学者关注并研究了政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。本研究试图在既有研究文献的基础上，将研究的视角聚焦于政府动机及政策属性对政策扩散的双重影响。
三、营改增案例分析
3.1 背景和沿革
自1994年分税制改革以来，便形成了对劳务征收营业税、对货物征收增值税的分税制度，其中将增值税作为中央和地方的共享税，中央和地方分别占比75%、25%，把营业税作为地方税种，成为地方的固定收入，以此来保证分税制的顺利推行。增值税根据对购入用于生产经营的固定资产价款处置方式的不同分为三种类型：生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税（周朝阳，2001）。1992年邓小平南巡讲话，提升了经济投资的积极性，到1993年，通货膨胀速度加快，投资过热，因此为了紧缩经济，抑制通货膨胀，提出了生产型增值税，即购买机器设备的税款不能抵扣，减缓投资热度。随着社会主义市场经济的发展，生产型增值税已不能完全适应时代发展的要求，且2003年为了鼓励企业技术改造、促进国内企业的发展，提出实行消费型增值税的改革意见，即购买机器设备的税款允许抵扣，促进企业设备更新换代，技术进步。随后进行了长达6年的试点，直到2009年全面实现消费型增值税的征收。随着时间的推移，由于营业税的存在，遏制了服务业的发展，使许多企业为了减輕税负，将服务业并于制造业中，发展成为大而全的制造业企业。为了避免这种病态的形式延续且加快发展服务业，国家将此目标列入“十一五”规划当中，但并未完成。由于发展服务业离不开与其挂钩的营业税，国家便将“营改增”这个历史遗留问题提上了议程，并入“十二五”规划当中。关于“营改增”的前期准备，国家税务总局于2007年便着手开展了系统性研究，并形成初步改革设想。2010年往后，政府相继发布了诸多关于营业税改增值税的政策文件，逐步推进营改增。 3.2 试点过程
营改增试点首先选取涉及营业税的整个大行业中的小部分行业（交通运输业、部分现代服务业）在部分地区先行试点（即部分行业、部分地区试点），试点地区也是逐个推进扩散至全国（即部分行业、全国范围试点），随后在全国范围内进行行业的逐步扩散试点（即全部行业、全部范围试点）。
地区试点扩散过程：
第一步：2012年1月在上海进行了营改增的首次试点，选择上海为第一个试点城市的原因有二：一、由于其国地税不分家的特殊情况，执行成本较低；二、上海服务业比重大，财政承受能力强。第二步：由于上海国地税不分家的特殊情况，尽管容易实施，但不具有充分的代表性，随之在北京进行试点。随着时间的推移，试点成果收效颇丰，但也为周边地区带来了一定困扰。上海地区的试点优势产生了洼地效应，使得上海周边地区为了避免本地的资金、产业转移上海，纷纷向中央争取试点。在此种情形下就产生了外在压力逼迫情形下进行的政策扩散（朱亚鹏2010）。第三步：2012年10月，地处长三角的安徽省与江苏省为了规避洼地效应对其产生的不利影响，进行了“营改增”改革试点。随后11月至年底，福建省、广东省及厦门市、深圳市、天津市、浙江省含宁波市、湖北省推行了“营改增”试点。2012年年底试点地区扩散至10个省（直辖市、计划单列市）。
行业试点扩散过程：
第一步：自2012年实施营改增试点以来，由上海扩散至其余十个省市的交通运输业与部分现代服务业改革顺利进行并取得良好的效果，直至2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点地区扩大到全国，并在部分现代服务业基础上新增广播影视服务等七项子税目。试点不再局限于部分地区，消除了地区间的政策差异。第二步：由于交通运输业和部分现代服务业改革基础较好且税痛感较弱，“营改增”试点在全国进展十分顺利。且随着改革基础由强到弱、税痛感由弱到强的改革顺序，2014年1月至6月将全国范围内的营改增试点的行业扩大至铁路运输、邮政业及电信业，第三步：2016年5月营改增行业试点范围扩大至最后四大行业：建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，全面实施营改增。
2017年10月30日，国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》标志着实施60多年的营业税正式退出历史舞台。
3.3 二位扩散路径
根据“营改增”政策扩散过程来看，笔者认为其行业扩散的原因由税痛感、改革基础等因素的强弱程度所引起的，地区扩散的原因主要是由于地区试点重点示范作用以及竞争压力引发的进一步扩散。在此关于以上提到的三个因素分别进行分析。
1、税痛感。我们用2012年改革之前营业税不同行业全年收入占总营业税全年收入的比重来表示不同行业的税痛感大小，认为所占比重越大的行业在营业税的行业构成中越为重要、覆盖面越广、税痛感越强，反之亦然。由此可见改革的路径是遵循税痛感的程度进行的，先由税痛感较弱的行业：交通运输业和现代服务业中的一部分进行试点改革，然后扩大到税痛感适中的铁路运输、邮政业及电信业，最后在税痛感最强的四大领域建筑业、房地产业、金融业、生活服务业进行最后的改革。
2、行业属性：选择交通运输业试点主要考虑：一是交通运输业与生产流通联系紧密，在生产性服务业中占有重要地位；二是运输费用属于现行增值税进项税额抵扣范围，运费发票已纳入增值税管理体系，改革的基础较好。
由于交通运输业在生产性服务业中占据重要地位，位于产业链的中间环节，一方面需要购买产品、材料、设备等产生增值税，另一方面提供服务产生营业税，二者却不能进行抵扣，导致重复征税的矛盾突出。选择部分现代服务业进行先行试点，考虑到所涉及服务业多为生产性服务业，生产性服务业作为中间产业，涉及两部分产品与服务的跨产业流通，一部分是接受其他产业提供产品与服务，另一部分则是为其他产业提供服务，重复征税的矛盾十分突出。且在上海先行试点的“1+6”行业属于核心生产性服务业，改革迫在眉睫。由此可见改革行业先后还有一个突出的原因就是矛盾的突出性，先行改革矛盾较为突出的行业，随着矛盾的突出与否，进行紧迫至非紧迫性的改革。
3、重点示范效应。上海市是第一个试点城市，试点政策文件颁布后着手改革，经历一段时间的改革实践，对改革效果进行了评估。上半年试点效果显著，与原实行营业税税制相比，改革后，上半年试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税收负担约44.5亿元。由此可見改革效果十分令人满意。随后7月23日，由于上海试点效果显著，财政和国家税务总局向国务院报送了《关于进一步扩大营业税改征增值税试点范围的请示》，将试点城市范围扩大为北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳10个省（直辖市、计划单列市）从9月起分批实施“营改增”试点。
四、讨论和结论
由上述所示三个因素可以看出，“营改增”的政策扩散路径受到行业、地区两个维度的影响，和以往政策扩散的单一维度的路径有所不同，以往单一维度的扩散路径一般都只注意到从点到面的横向扩散过程，或中央地方的垂直互动过程，这些研究视角将政府作为研究对象，缺乏对政策属性的关注和讨论，还有一些政策试点和扩散的文献，注意到政策属性对政策扩散的影响，但是缺乏把两者综合起来的研究。“营改增”的政策扩散路径则是两者的融合，双维扩散的路径对我国这样国土面积比较大、政策环境复杂、政策创新的社会效果未知等这样的国家公共治理、经济改革等相关方面政策制定、改革有着重要的借鉴意义。
参考文献
[1]Walker，Jack L.1969."The Diffusion of Innovations among the American States." The American Political Science Review 63（3）：880-99. [2]Rogers，Everett.2003.Diffusion of Innovations.New York：Free Press.
[3]Braun，Dietmar，and Fabrizio Gilardi.2006."Taking 'Galton's Problem' SeriouslyTowards a Theory of Policy Diffusion."Journalof Theoretical Politics 18（3）：298-322.
[4]Eyestone，Robert（1977）‘Confusion，Diffusion，and Innovation’，American Political Science Review 71（2）：441–7.
[5]Brown LA and Cox KR.Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation，Annals of the Association of American Geographers，1971，61（3）：9 - 551.
[6]Zhu X.Mandate Versus Championship：Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J].Public Management Review，2014，16（1）：117-139.
[7]王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013，50（6）：14-23.
[8]朱亚鹏，丁淑娟.政策属性与中国社会政策创新的扩散研究[J].社会学研究，2016（5）：88-113.
[9]韩博天，石磊.中国经济腾飞中的分级制政策试验[J].开放时代，2008（5）：31-51.
[10]周望.政策擴散理论与中国“政策试验”研究：启示与调适[J].四川行政学院学报，2012（4）：43-46.
[11]周望.如何“先试先行”？——央地互动视角下的政策试点启动机制[J].北京行政学院学报，2013（5）：20-24.
[12]周朝阳.关于我国增值税类型选择的思考[J].中南财经政法大学学报，2001（4）：74-77.
作者简介
1.陕思婕，中央民族大学管理学院2016级企业管理专业研究生。
（作者单位：中央民族大学管理学院）