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［摘 要］农村教育基本具有公共产品的性质，目前农村教育财政供给的责任主要由县级政府承担，要完成农村教育财政的基本任务，应实现农村教育财政供给主体的上移，由中央财政与省级财政承担农村教育财政经费供给的主要任务。
［关键词］农村 教育 财政 任务 主体
［中图分类号］ G467 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2012）07-0022-03
“三农问题”是我国现代化建设需要解决的首要问题，而农村教育则是解决“三农问题”的基础工作。农村教育经费相对短缺，直接导致农村教育发展落后。农村教育财政直接关系到教育公平和社会公正。解决这一问题，必须从制度创新入手，中央财政与省级财政要成为农村教育财政经费供给的主体。
一、农村教育产品的属性
根据公共产品理论，各级各类教育根据其特点可以划分为具有公共产品性质、准公共产品性质和私人产品性质的教育服务。农村教育从地域角度定义，包括县镇教育和乡村教育两部分；从层次角度定义，包括义务教育、普通高中和高中阶段职业教育。由于农村义务教育具有使国家整体受益和使地方局部受益的双重特点（尤其是沿海经济发达地区受益最多），所以，农村义务教育是接近于全国性的纯公共产品，对于提高农村人口素质意义重大。农村义务教育发展的好坏，直接决定了我国农村现代化的实现程度。
农村普通高中教育属于基础教育。它与义务教育的性质基本上是相同的。经过改革开放三十余年建设，我国政府财力空前雄厚，已具备承担高中教育经费投入的实力。高中阶段教育发展与教育公平关系极大，我国大多数地区虽已具备普及十二年制义务教育的基本条件，但由于我国各级政府财政负担较重，在全国范围内普及十二年制义务教育问题在理论层面没有形成共识。随着我国现代化建设速度的加快，农村经济社会发展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根据国际的经验，普及十二年制义务教育重点与难点都在农村和经济落后地区，应优先在农村普及十二年制义务教育。由于工业化、城市化与农业现代化的要求，接受高中阶段教育已成为公民个人发展的必要条件，农村普通高中教育已具有准公共产品的属性。虽然我国地方政府尚不具备完全承担高中教育财政支出的实力，但中央与地方政府整体财力已能够在普通高中阶段实行免费的义务教育。根据中国国情，普及十二年制义务教育应先从农村和边远地区开始，由中央财政与省级财政重点支持这些地区普通高中的发展，待时机成熟再从立法的角度规定义务教育由九年延长到十二年。这对实现社会公平和正义具有极大的意义，因此我们可以将农村普通高中教育视为公共产品。
农村高中阶段职业教育对于解决“三农”问题意义重大，在工业化、城市化、农业现代化进程中，具有不可替代的作用。它一方面培养学生专业知识和专业技能，另一方面传授普通文化知识，提高了农民的基本素质和职业能力。从某种意义上说，发展农村高中阶段职业教育比发展农村普通高中教育更为迫切，难度更大，需要政府更多的财政投入。因此，农村高中阶段职业教育是更接近于公共产品的准公共产品，各级政府对于发展农村高中阶段职业教育具有不可推卸的责任。
二、农村教育财政的基本任务
（一）保证农村教育经费的充足供给
《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010-2020）》明确指出，要推进义务教育均衡发展，消除城乡间、区域间义务教育均衡发展问题。农村义务教育均衡发展的目的是实现城乡间、不同区域间农村义务教育的均衡发展。因此，要重视农村义务教育发展的底线均衡，使之成为农村义务教育均衡发展的基础。底线均衡的“底线”，是指水平、程度、价值等的最低合格标准；“均衡”，是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态，应使农村教育的各类学校达到合格标准。保证农村教育经费的充足供给，是达到这一目标的前提。
（二）公平配置农村教育资源
公平配置农村教育资源的目的是实现教育公平，教育公平包括：起点公平、过程公平、结果公平。现阶段我国教育公平的主要目标是实现教育机会均等。政府应保证每一名适龄青少年儿童都有同等的入学机会，实现教育公平是政府的责任。公平配置农村教育资源有三层含义：第一层含义是政府要实现城乡教育资源的均衡配置，促进城乡教育均衡发展，使农村儿童享有与城市儿童相同的教学条件；第二层含义是实现不同农村地区间教育资源的均衡配置，使不同农村地区的少年儿童都享有大致相等的教学条件；第三层含义是不同农村学校教育资源分配的大致均衡，包括师资、设备、生均经费的大致均衡。实现教育资源配置均衡的基础是教育财力分配的均衡，即实现不同地区人均义务教育支出或生均教育支出的均等化。实现农村教育资源的公平配置，高层次政府比低层次政府负有更大的责任，特别是高层次政府的财政实力高于低层次政府的情况下，高层次政府可以在更大的范围内推进教育均衡化，充分考虑教育资源在城乡间、区域间、学校间的均衡配置。
（三）有效使用农村教育资源
在教育资源恒定的情况下，提高教育资源的使用效率成为教育资源配置的重要问题。提高农村教育资源的使用效率，主要有三个途径：首先，要实现师资的优化组合，提高教师的专业能力；其次，要按照国家规定开齐规定科目，开满规定科目，促进学生的全面发展；第三，提高教学效率，包括降低学生的流失率、重读率，提高考试及格率，避免教学进程过慢或过长。第四，提高教学设备的使用效率，注意教学设备的适用性，教学设备过于超前与落后都会降低教育资源的使用效率。
三、中央和省级财政要成为农村教育财政供给的主体
1994年开始施行的分税制改革，使中央财政掌握了主要的财力，而地方政府则承担了主要的财政支出责任，县级政府承担了农村教育发展的主要责任。根据世界各国发展经验，随着教育现代化进程的加快，生均教育经费要不断增长，教育经费总支出不断增大，教育经费实际需求与地方政府有限财力之间的矛盾越来越大。加上其他公共项目支出的增加，地方政府公共支出的财政负担越来越重，甚至变得难以负担。由于不同地区之间的经济发展水平和可支配财力存在着很大差距，提供教育服务的能力也存在着巨大的差距，从2006年起，我国建立了中央和地方分项目按比例分担的农村教育义务教育经费保障机制。实施这一新机制是为了解决义务教育经费供给主体层次过低的问题，促进城乡教育协调发展。但从目前新机制实施情况来看，离此预定目标还有相当的距离，主要原因在于县级政府仍然是农村教育经费的投入主体。按照新机制的分工，县级财政仍然负责农村教师的工资。在教育事业费支出中，教师工资是主要的部分，由县级财政承担教师工资，表明农村教师经费负担重心过低的问题并没有得到解决。2009年我国义务教育阶段，教育事业费总额为7018.25亿元，人员支出为5010.45亿元，其中农村义务教育阶段教育事业费为4294.52亿元，人员支出为3142.25亿元。据统计，从2006年—2010年全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中中央财政负责2510亿元，地方财政负责2078亿元，中央财政五年间平均每年安排义务教育资金502亿元，只占2009年全国义务教育经费支出总额的11.39%。从以上分析可以看出，县级政府仍然是我国义务教育支出的主体。在现有财政体制下，县级财政难以承担发展农村教育的主要财政责任，应重构农村教育财政体制。 （一）中央财政与省级财政在农村教育财政体制中应占主体地位
纵观世界各国，多数国家中央财政和省级财政是农村教育财政的主体。我国中西部地区的大多数县域，存在着经济基础薄弱、缺乏支柱产业、财政支出多、缺乏有效的可支配财力的问题，县级政府难以承担发展农村教育的财政责任。如果财力雄厚的中央政府与省级政府不承担农村教育经费开支的更大份额，势必影响我国农村教育的发展，继续拉大经济发达地区和落后地区农村教育发展的差距，造成新的更大的教育不公平。我国中央和省级政府均已具备承担农村教育财政经费供给的实力，加上农村义务教育是纯公共产品，应该由中央财政和省级财政提供大部分经费；农村普通高中教育和高中阶段职业教育也十分接近公共产品，中央财政与省级财政也应负责提供主要财政经费。
（二）中央财政和省级财政要实现政府功能与财政功能的转型
要真正实现中央财政和省级财政成为农村教育经费的供给主体，各级政府要完成从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。财政职能要完成由投资型财政向公共型财政的转变，对各级政府的政绩考核就要从单纯考核GDP增长改为重点考核提供公共服务的能力、水平和数量。在建设社会主义和谐社会的过程中，促进人的自由、和谐、全面的发展，是社会发展的主要目标。使弱势群体和低收入群体接受基本的教育，提供均等的教育机会，是政府的主要职责。
目前，我国受教育年限短、缺乏现代职业技能的人口比例较高，人口老化速度加快。而随着产业结构的升级换代，社会对农村新就业群体的教育程度和职业技能有了更高的要求。因此，全面开发农村人力资源是促进我国农村经济和社会协调发展的主要途径，解决这一问题的关键是延长教育年限，使适龄青少年都能接受高中阶段教育。完成这项任务，应分两个阶段：第一阶段，在做好九年制义务教育的巩固和提高工作的基础上，优先在农村和经济落后地区实行免费的高中阶段教育。第二阶段，在第一阶段工作的基础上，再在城市和经济发达地区普及免费的高中阶段教育。在这一过程中要做到：普通高中教育和高中阶段职业教育比例保持在1:1的比例上。为此，各级政府要逐步降低财政中用于经济建设支出的比重，减少对基本建设的过度虚耗供应，提高国内生产总值中用于公共教育支出的比例，特别是提高中央财政和省级财政用于农村教育的支出比例，解决社会主义新农村建设中广泛存在的农村公共产品供应不足的问题。
（三）中央财政和省级财政在农村教育财政供给中的具体责任
中央财政和省级财政在农村教育财政中居于主体地位，农村义务教育财政经费应主要由中央财政和省级财政负责。2006年9月开始实行的《义务教育法》（修正案）规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级依照本法予以保障”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。应细化各级政府对农村义务教育经费的具体财政责任，以便真正落实义务教育法的相关规定。
农村普通高中经费应以中央财政、省级财政作为财政性教育经费的主要来源。中央财政主要承担教师工资，省、市级财政主要负责公用经费和基建费用。为实现教育公平，中央财政和省级财政要大力促进农村普通高中教育的发展，办好让人民满意的农村普通高中。
农村高中阶段职业教育的经费也应由中央政府及省级政府承担主要责任。中央政府和省级政府要通过财政转移支付的形式加大对农村高中阶段职业教育的财力支持，要根据农村中等职业学校的专业设置、培养质量、毕业生就业情况提供培养经费。中央政府和省级政府还要继续支持城市、城镇的中等职业学校接收农家子女就读，政府可采用提供教育券的方式，让农村青少年自由选择职业学校，完成高中阶段职业教育。
［ 参 考 文 献 ］
［1］ 杨启亮.底线均衡：义务教育优质均衡发展的解释［J］ .教育理论与实践，2010,（1）.
［2］ 张新平.关于义务教育学校办学标准的若干思考［J］ .教育研究，2010，（6）.
［3］ 范先佐.构建“以省为主”的农村义务教育财政体制［J］ .华中师范大学学报（人文社会科学版），2006，（2）.
［4］ 王善迈，袁连生，刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］ .北京师范大学学报（社会科学版），2003，（6）.
［5］ 陈静漪，宗晓华.实施“新机制”后农村义务教育发展机制研究［J］ .教育发展研究，2011，（11）.
［责任编辑：钟 岚］
［关键词］农村 教育 财政 任务 主体
［中图分类号］ G467 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2012）07-0022-03
“三农问题”是我国现代化建设需要解决的首要问题，而农村教育则是解决“三农问题”的基础工作。农村教育经费相对短缺，直接导致农村教育发展落后。农村教育财政直接关系到教育公平和社会公正。解决这一问题，必须从制度创新入手，中央财政与省级财政要成为农村教育财政经费供给的主体。
一、农村教育产品的属性
根据公共产品理论，各级各类教育根据其特点可以划分为具有公共产品性质、准公共产品性质和私人产品性质的教育服务。农村教育从地域角度定义，包括县镇教育和乡村教育两部分；从层次角度定义，包括义务教育、普通高中和高中阶段职业教育。由于农村义务教育具有使国家整体受益和使地方局部受益的双重特点（尤其是沿海经济发达地区受益最多），所以，农村义务教育是接近于全国性的纯公共产品，对于提高农村人口素质意义重大。农村义务教育发展的好坏，直接决定了我国农村现代化的实现程度。
农村普通高中教育属于基础教育。它与义务教育的性质基本上是相同的。经过改革开放三十余年建设，我国政府财力空前雄厚，已具备承担高中教育经费投入的实力。高中阶段教育发展与教育公平关系极大，我国大多数地区虽已具备普及十二年制义务教育的基本条件，但由于我国各级政府财政负担较重，在全国范围内普及十二年制义务教育问题在理论层面没有形成共识。随着我国现代化建设速度的加快，农村经济社会发展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根据国际的经验，普及十二年制义务教育重点与难点都在农村和经济落后地区，应优先在农村普及十二年制义务教育。由于工业化、城市化与农业现代化的要求，接受高中阶段教育已成为公民个人发展的必要条件，农村普通高中教育已具有准公共产品的属性。虽然我国地方政府尚不具备完全承担高中教育财政支出的实力，但中央与地方政府整体财力已能够在普通高中阶段实行免费的义务教育。根据中国国情，普及十二年制义务教育应先从农村和边远地区开始，由中央财政与省级财政重点支持这些地区普通高中的发展，待时机成熟再从立法的角度规定义务教育由九年延长到十二年。这对实现社会公平和正义具有极大的意义，因此我们可以将农村普通高中教育视为公共产品。
农村高中阶段职业教育对于解决“三农”问题意义重大，在工业化、城市化、农业现代化进程中，具有不可替代的作用。它一方面培养学生专业知识和专业技能，另一方面传授普通文化知识，提高了农民的基本素质和职业能力。从某种意义上说，发展农村高中阶段职业教育比发展农村普通高中教育更为迫切，难度更大，需要政府更多的财政投入。因此，农村高中阶段职业教育是更接近于公共产品的准公共产品，各级政府对于发展农村高中阶段职业教育具有不可推卸的责任。
二、农村教育财政的基本任务
（一）保证农村教育经费的充足供给
《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010-2020）》明确指出，要推进义务教育均衡发展，消除城乡间、区域间义务教育均衡发展问题。农村义务教育均衡发展的目的是实现城乡间、不同区域间农村义务教育的均衡发展。因此，要重视农村义务教育发展的底线均衡，使之成为农村义务教育均衡发展的基础。底线均衡的“底线”，是指水平、程度、价值等的最低合格标准；“均衡”，是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态，应使农村教育的各类学校达到合格标准。保证农村教育经费的充足供给，是达到这一目标的前提。
（二）公平配置农村教育资源
公平配置农村教育资源的目的是实现教育公平，教育公平包括：起点公平、过程公平、结果公平。现阶段我国教育公平的主要目标是实现教育机会均等。政府应保证每一名适龄青少年儿童都有同等的入学机会，实现教育公平是政府的责任。公平配置农村教育资源有三层含义：第一层含义是政府要实现城乡教育资源的均衡配置，促进城乡教育均衡发展，使农村儿童享有与城市儿童相同的教学条件；第二层含义是实现不同农村地区间教育资源的均衡配置，使不同农村地区的少年儿童都享有大致相等的教学条件；第三层含义是不同农村学校教育资源分配的大致均衡，包括师资、设备、生均经费的大致均衡。实现教育资源配置均衡的基础是教育财力分配的均衡，即实现不同地区人均义务教育支出或生均教育支出的均等化。实现农村教育资源的公平配置，高层次政府比低层次政府负有更大的责任，特别是高层次政府的财政实力高于低层次政府的情况下，高层次政府可以在更大的范围内推进教育均衡化，充分考虑教育资源在城乡间、区域间、学校间的均衡配置。
（三）有效使用农村教育资源
在教育资源恒定的情况下，提高教育资源的使用效率成为教育资源配置的重要问题。提高农村教育资源的使用效率，主要有三个途径：首先，要实现师资的优化组合，提高教师的专业能力；其次，要按照国家规定开齐规定科目，开满规定科目，促进学生的全面发展；第三，提高教学效率，包括降低学生的流失率、重读率，提高考试及格率，避免教学进程过慢或过长。第四，提高教学设备的使用效率，注意教学设备的适用性，教学设备过于超前与落后都会降低教育资源的使用效率。
三、中央和省级财政要成为农村教育财政供给的主体
1994年开始施行的分税制改革，使中央财政掌握了主要的财力，而地方政府则承担了主要的财政支出责任，县级政府承担了农村教育发展的主要责任。根据世界各国发展经验，随着教育现代化进程的加快，生均教育经费要不断增长，教育经费总支出不断增大，教育经费实际需求与地方政府有限财力之间的矛盾越来越大。加上其他公共项目支出的增加，地方政府公共支出的财政负担越来越重，甚至变得难以负担。由于不同地区之间的经济发展水平和可支配财力存在着很大差距，提供教育服务的能力也存在着巨大的差距，从2006年起，我国建立了中央和地方分项目按比例分担的农村教育义务教育经费保障机制。实施这一新机制是为了解决义务教育经费供给主体层次过低的问题，促进城乡教育协调发展。但从目前新机制实施情况来看，离此预定目标还有相当的距离，主要原因在于县级政府仍然是农村教育经费的投入主体。按照新机制的分工，县级财政仍然负责农村教师的工资。在教育事业费支出中，教师工资是主要的部分，由县级财政承担教师工资，表明农村教师经费负担重心过低的问题并没有得到解决。2009年我国义务教育阶段，教育事业费总额为7018.25亿元，人员支出为5010.45亿元，其中农村义务教育阶段教育事业费为4294.52亿元，人员支出为3142.25亿元。据统计，从2006年—2010年全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中中央财政负责2510亿元，地方财政负责2078亿元，中央财政五年间平均每年安排义务教育资金502亿元，只占2009年全国义务教育经费支出总额的11.39%。从以上分析可以看出，县级政府仍然是我国义务教育支出的主体。在现有财政体制下，县级财政难以承担发展农村教育的主要财政责任，应重构农村教育财政体制。 （一）中央财政与省级财政在农村教育财政体制中应占主体地位
纵观世界各国，多数国家中央财政和省级财政是农村教育财政的主体。我国中西部地区的大多数县域，存在着经济基础薄弱、缺乏支柱产业、财政支出多、缺乏有效的可支配财力的问题，县级政府难以承担发展农村教育的财政责任。如果财力雄厚的中央政府与省级政府不承担农村教育经费开支的更大份额，势必影响我国农村教育的发展，继续拉大经济发达地区和落后地区农村教育发展的差距，造成新的更大的教育不公平。我国中央和省级政府均已具备承担农村教育财政经费供给的实力，加上农村义务教育是纯公共产品，应该由中央财政和省级财政提供大部分经费；农村普通高中教育和高中阶段职业教育也十分接近公共产品，中央财政与省级财政也应负责提供主要财政经费。
（二）中央财政和省级财政要实现政府功能与财政功能的转型
要真正实现中央财政和省级财政成为农村教育经费的供给主体，各级政府要完成从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。财政职能要完成由投资型财政向公共型财政的转变，对各级政府的政绩考核就要从单纯考核GDP增长改为重点考核提供公共服务的能力、水平和数量。在建设社会主义和谐社会的过程中，促进人的自由、和谐、全面的发展，是社会发展的主要目标。使弱势群体和低收入群体接受基本的教育，提供均等的教育机会，是政府的主要职责。
目前，我国受教育年限短、缺乏现代职业技能的人口比例较高，人口老化速度加快。而随着产业结构的升级换代，社会对农村新就业群体的教育程度和职业技能有了更高的要求。因此，全面开发农村人力资源是促进我国农村经济和社会协调发展的主要途径，解决这一问题的关键是延长教育年限，使适龄青少年都能接受高中阶段教育。完成这项任务，应分两个阶段：第一阶段，在做好九年制义务教育的巩固和提高工作的基础上，优先在农村和经济落后地区实行免费的高中阶段教育。第二阶段，在第一阶段工作的基础上，再在城市和经济发达地区普及免费的高中阶段教育。在这一过程中要做到：普通高中教育和高中阶段职业教育比例保持在1:1的比例上。为此，各级政府要逐步降低财政中用于经济建设支出的比重，减少对基本建设的过度虚耗供应，提高国内生产总值中用于公共教育支出的比例，特别是提高中央财政和省级财政用于农村教育的支出比例，解决社会主义新农村建设中广泛存在的农村公共产品供应不足的问题。
（三）中央财政和省级财政在农村教育财政供给中的具体责任
中央财政和省级财政在农村教育财政中居于主体地位，农村义务教育财政经费应主要由中央财政和省级财政负责。2006年9月开始实行的《义务教育法》（修正案）规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级依照本法予以保障”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。应细化各级政府对农村义务教育经费的具体财政责任，以便真正落实义务教育法的相关规定。
农村普通高中经费应以中央财政、省级财政作为财政性教育经费的主要来源。中央财政主要承担教师工资，省、市级财政主要负责公用经费和基建费用。为实现教育公平，中央财政和省级财政要大力促进农村普通高中教育的发展，办好让人民满意的农村普通高中。
农村高中阶段职业教育的经费也应由中央政府及省级政府承担主要责任。中央政府和省级政府要通过财政转移支付的形式加大对农村高中阶段职业教育的财力支持，要根据农村中等职业学校的专业设置、培养质量、毕业生就业情况提供培养经费。中央政府和省级政府还要继续支持城市、城镇的中等职业学校接收农家子女就读，政府可采用提供教育券的方式，让农村青少年自由选择职业学校，完成高中阶段职业教育。
［ 参 考 文 献 ］
［1］ 杨启亮.底线均衡：义务教育优质均衡发展的解释［J］ .教育理论与实践，2010,（1）.
［2］ 张新平.关于义务教育学校办学标准的若干思考［J］ .教育研究，2010，（6）.
［3］ 范先佐.构建“以省为主”的农村义务教育财政体制［J］ .华中师范大学学报（人文社会科学版），2006，（2）.
［4］ 王善迈，袁连生，刘泽云.我国公共教育财政体制改革的进展、问题及对策［J］ .北京师范大学学报（社会科学版），2003，（6）.
［5］ 陈静漪，宗晓华.实施“新机制”后农村义务教育发展机制研究［J］ .教育发展研究，2011，（11）.
［责任编辑：钟 岚］