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摘 要：分析我国县乡财税体制形成、发展及政府间的关系；对我国农村公共财政制度进行思考。
关键词：财政制度；乡镇；分税制
1 县乡财税体制形成、发展及政府间关系
第一，县级财政问题。县级财政体制在改革20多年来并没有经历过大的变革。1994年实行分税制以前，中央和地方一直采取的是“财政包干”的办法，中央财政一级级地包到县，县又包到乡镇，这在很大程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性，有的学者甚至认为上个世纪80年代中期实行的“财政包干”体制是中国乡镇企业得以发展、腾飞的真正原因。但是1994年开始实行的分税制使这种县乡财政关系格局发生了较大的变化，首先受到明显影响的是县级财政，原因是1994以来县乡之间仍实行“定额上缴，比例递增，超收分成”的财政包干制，而县以上实行分税制，由于超收部分按“县三乡七”等方式将较大比例分配给乡镇一级，而其中增值税部分县里实际只能拿到25%，因而县对乡实际上每年需多增加补贴。在这种压力下，县对乡很快也实行了分税的体制，并将收入进一步上移。这样，乡镇财政的困境便进一步显现。
第二，乡镇财政问题。乡镇财政设立于80年代中期，一直以高于全國财政收入的增长率增长。乡镇作为政府最基层的机构，其财政开支项目异常繁复。主要的项目包括行政事业开支(主要是人头费)、基本建设开支(修路、架桥、农田基本建设等)、文教卫生开支(主要包括学校修建、教师和医务人员工资、乡镇卫生院、卫生所的经费)等等。乡镇财政自设立以来，其主要的收入支柱就是乡镇企业上缴的利润。在乡镇企业不发达的地方，财政收入主要靠乡镇统筹费这笔专项资金，预算内的税利大部分都上缴上一级税务部门。对于乡统筹款，国家有明确的规定，即乡统筹和村提留款的总和不得超过当年农民人均纯收入的5%，并且明确规定了统筹款的支出范围，即专项用于教育、民兵训练、烈军属优抚、五保户和困难户的救济、社会公共事业建设以及计划生育等方面。可以说，乡统筹款几乎涵盖了乡财政所有的公共事业项目。
对近年来县乡财税制度变化及其对我国农村中长期发展的实际影响的研究结果表明：县乡财税体制不规范，各种与经济社会发展相适应的必要公共开支缺少规范的税收来源，这不仅是造成农民负担沉重的原因，也是农民增收困难和农村经济发展缺乏持续驱动力的主要制度性因素。
2 建立完善全面的转移支付制度
1994年的“分税制”改革，虽然明确划分了地方税，并充实了地方税种，扩大了地方的税收收入，但在目前的地方税体系中，除了增值税、营业税所占地方税收比重超过20%、工商税大约保持在15%以外，其他主要税种所占地方税比重都低于10%.至于县乡政府主体则税种不足、零星税种多。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，保证支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，这就势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。
同时，分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍较混乱，造成事权与财权的分离。结果，乡镇财政在收入减少的情况下，还要维持繁杂而庞大的开支项目，这无疑使乡镇财政雪上加霜。农村税费改革以来，中央财政加大了转移支付的规模，2003年达到了305亿元，2004年再增加219亿元，这在一定程度上减轻了基层财政减收的压力。现实要求是，进一步加快完善财政转移支付制度的进程，以解决农村特别是中西部地区农村公共开支严重不足的问题。
3 改革当前的农村义务教育财政体制
义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率(包括个人收益率、社会收益率)在各级教育中都是最高的，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，在日本(1980年)，国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府(相当于我国的省)承担了67.8%；美国(1979年)联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国(1978年)联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%.可见，越是在现代化目标上雄心勃勃的国家，教育经费在政府预算中所占的比例越大。
从农村基础教育的投入体制看，我国这些年来走的是一条与其他国家现代化经验完全不同的路子。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》根据当时情况，确立了义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。之后，在《义务教育法》和《中国教育改革与发展纲要》中又进一步予以明确和完善。应当承认，现行的农村义务教育办学和管理体制，曾极大地调动了各级政府的办学积极性，在我国农村义务教育的普及过程中确实发挥了积极的历史作用。但应看到的是，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重影响了农村义务教育的进一步发展。
关键词：财政制度；乡镇；分税制
1 县乡财税体制形成、发展及政府间关系
第一，县级财政问题。县级财政体制在改革20多年来并没有经历过大的变革。1994年实行分税制以前，中央和地方一直采取的是“财政包干”的办法，中央财政一级级地包到县，县又包到乡镇，这在很大程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性，有的学者甚至认为上个世纪80年代中期实行的“财政包干”体制是中国乡镇企业得以发展、腾飞的真正原因。但是1994年开始实行的分税制使这种县乡财政关系格局发生了较大的变化，首先受到明显影响的是县级财政，原因是1994以来县乡之间仍实行“定额上缴，比例递增，超收分成”的财政包干制，而县以上实行分税制，由于超收部分按“县三乡七”等方式将较大比例分配给乡镇一级，而其中增值税部分县里实际只能拿到25%，因而县对乡实际上每年需多增加补贴。在这种压力下，县对乡很快也实行了分税的体制，并将收入进一步上移。这样，乡镇财政的困境便进一步显现。
第二，乡镇财政问题。乡镇财政设立于80年代中期，一直以高于全國财政收入的增长率增长。乡镇作为政府最基层的机构，其财政开支项目异常繁复。主要的项目包括行政事业开支(主要是人头费)、基本建设开支(修路、架桥、农田基本建设等)、文教卫生开支(主要包括学校修建、教师和医务人员工资、乡镇卫生院、卫生所的经费)等等。乡镇财政自设立以来，其主要的收入支柱就是乡镇企业上缴的利润。在乡镇企业不发达的地方，财政收入主要靠乡镇统筹费这笔专项资金，预算内的税利大部分都上缴上一级税务部门。对于乡统筹款，国家有明确的规定，即乡统筹和村提留款的总和不得超过当年农民人均纯收入的5%，并且明确规定了统筹款的支出范围，即专项用于教育、民兵训练、烈军属优抚、五保户和困难户的救济、社会公共事业建设以及计划生育等方面。可以说，乡统筹款几乎涵盖了乡财政所有的公共事业项目。
对近年来县乡财税制度变化及其对我国农村中长期发展的实际影响的研究结果表明：县乡财税体制不规范，各种与经济社会发展相适应的必要公共开支缺少规范的税收来源，这不仅是造成农民负担沉重的原因，也是农民增收困难和农村经济发展缺乏持续驱动力的主要制度性因素。
2 建立完善全面的转移支付制度
1994年的“分税制”改革，虽然明确划分了地方税，并充实了地方税种，扩大了地方的税收收入，但在目前的地方税体系中，除了增值税、营业税所占地方税收比重超过20%、工商税大约保持在15%以外，其他主要税种所占地方税比重都低于10%.至于县乡政府主体则税种不足、零星税种多。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，保证支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，这就势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。
同时，分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍较混乱，造成事权与财权的分离。结果，乡镇财政在收入减少的情况下，还要维持繁杂而庞大的开支项目，这无疑使乡镇财政雪上加霜。农村税费改革以来，中央财政加大了转移支付的规模，2003年达到了305亿元，2004年再增加219亿元，这在一定程度上减轻了基层财政减收的压力。现实要求是，进一步加快完善财政转移支付制度的进程，以解决农村特别是中西部地区农村公共开支严重不足的问题。
3 改革当前的农村义务教育财政体制
义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率(包括个人收益率、社会收益率)在各级教育中都是最高的，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，在日本(1980年)，国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府(相当于我国的省)承担了67.8%；美国(1979年)联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国(1978年)联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%.可见，越是在现代化目标上雄心勃勃的国家，教育经费在政府预算中所占的比例越大。
从农村基础教育的投入体制看，我国这些年来走的是一条与其他国家现代化经验完全不同的路子。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》根据当时情况，确立了义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。之后，在《义务教育法》和《中国教育改革与发展纲要》中又进一步予以明确和完善。应当承认，现行的农村义务教育办学和管理体制，曾极大地调动了各级政府的办学积极性，在我国农村义务教育的普及过程中确实发挥了积极的历史作用。但应看到的是，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重影响了农村义务教育的进一步发展。