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近三年来,部分地区财政存量资金规模仍居高不下,不能有效控制。结合工作实际,笔者建议从体制机制入手,构建盘活财政存量资金长效机制,依靠制度管钱管事,更好的让积极的财政政策发力。
财政 存量资金 长效机制
盘活财政存量资金,是优化经济结构、保民生促发展的关键环节,是提高财政资金使用效益的重要措施。但目前仍然存在个别制度不完善、政策执行不到位等问题,导致财政资金不同程度闲置、沉淀。因此,建议从体制机制入手,构建盘活财政存量资金长效机制,依靠制度管钱管事,更好的让积极的财政政策发力。
存量资金的基本形式
所谓财政存量资金,就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。 2014年以来,国务院出台了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号),财政部出台了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预[2015]15号),对收回超过两年以上的结转结余资金、清理财政专户等作出了专门的规定。
近三年来,大部分地区财政部门已严格按照上述文件要求,对超过两年以上结转资金全部收回财政统筹使用,但两年内存量资金规模仍居高不下,不能有效控制。从资金性质看,存量资金主要集中在财政总预算及部门财政拨款结转结余资金,其中:财政总预算结转结余资金已由财政部门按上级规定大力压减;存量资金主要集中在部门结转结余资金。从形成年限看,除由专项资金管理规定的情况外,超过两年的存量资金,已全部收入财政统筹安排使用;存量资金主要集中在两年内结转资金及当年新增存量资金。从资金用途看,存量资金主要集中在重点项目上,其中采购项目结转资金占主体。
存量资金形成的原因分析
一是预算部门存在重预算轻执行的观念。部门要钱的积极性高,要了钱不办事、多要钱少办事的问题仍然存在。部门争取到资金后,部分项目前期准备不充分或论证时间长等,不能按时开工或进度缓慢,形成存量资金;多头申报、重复申报等仍存在,人为增加项目预算,造成资金结余;部分部门项目建设周期长,资金支付只能按进度支付,导致跨年度项目结转资金越来越多。
二是财政部门存在资金监管误区。多年来,财政部门重点关注资金使用用途是否合规,对资金使用年限重视程度不够,相应的考核机制不全;财政专户没有及时清理撤销,同类资金过头管理,影响资金使用效率,弱化了国库监督管理;未及时跟踪监管项目执行情况,致使项目进度影响资金支付进度;对政府实施重大政策预留的专项资金,财政监管形同虚设,须待政策出台后才能支付,造成财政预留资金形成沉淀。
三是预算管理科学性与规范性有待加强。从根本上讲,财政预算编制粗放,依据不充分,以及“以收定支”预算管理模式也是产生存量资金的主要原因,其中:编制内容不完整,编制预算时未统筹考虑预算单位存量资金及财政专项收人等,致使存量资金规模越来越大;专项转移支付分配使用不合理,与基层基本需求脱节,而专款专用的原则致使财政部门不能统筹安排使用,造成资金闲置。
解决问题的对策建议
面临财政存量资金和支出进度双重考核矛盾的现实情况,建议从以下三个方面加以优化。
一是建立预算执行及绩效评价制度,用制度管事管钱。夯实预算管理基础,提高年初预算到位率,重点做好项目实施进度与预算安排相互衔接,对超过两年以上存量资金全部收回财政统筹使用;加大预算执行考核问责力度,对资金未达安排进度、超时未分配的部门,采取当面约谈、书面告知等方式,督促部门加快预算执行,提高部门对预算执行的重视程度,从根本上转变部门重预算轻执行的观念;建立指标结转与部门基本支出资金结余、预算安排与部门专项资金结余、专项资金分配与资金使用效益三挂钩的管理机制,对结转规模大、资金使用效益低、“花钱”不及时的削减下一年度部门预算规模;探索编制项目中期规划,建立跨年度预算平衡机制,确保预算安排与项目实施无缝衔接。
二是建立财政资金统筹使用机制,“唤醒”存量资金。新形势下大力推进财政资金统筹使用,有利于把“零钱”化为“整钱”,解决财政资金使用“碎片化”.支出结构固化、存量规模居高不下等问题。其中:对到期项目和一次性项目坚决予以取消,避免一次性项目长期化;对常规性和一般性项目,在压减预算规模的基础上加大归并力度,原则上一个支出功能分类项级科目下,不设立两项及以上项目支出;对部门正常的业务类项目支出,逐步并入日常公用经费,实行定员定额管理;优化项目资金拨付流程,减少中间环节,对预算确定的项目和采购资金,原则上年初一次性下达相关部门,并在当年使用完毕,结余全部收回总预算统筹安排。
三是完善财政存量资金监管制度,狠抓平时消化。密切关注部门的预算执行的进度和质量,依托信息技术手段实时监管部门存量资金消化情况,建立预算编制与预算执行制约机制。对资金支出进度和使用异常的部门,及时督促及了解原因,加大考核問责力度。针对不同类型的存量资金提出具体的解决方案,注重平时消化,其中:基本支出结转规模较大的部门,按比例收回统筹使用;对日常公用经费等支出,原则上按照“先上年结余,后本年预算”使用,对当年形成的基本支出结余资金顶抵下年预算;制定重点项目支出计划,尤其是加快经济建设和民生领域的重点项目的实施和资金支付进度,最大限度项目存量资金。
四是加强国库资金规范管理,狠抓薄弱环节。严格国库集中支付和财政专户规范管理,确保国库资金纳入单一账户管理,减少财政资金收支中间环节,提高财政资金支付效率;精简压缩专户数量,确保所有专户均符合财政部规定的资金核算专户,严格执行财政资金不能拨付至预算单位实有资金账户的规定,有效控制部门实有账户资金规模;全面清理暂付及往来款项等存量资金,能收回的尽快收回,能核销的尽快核销。
财政 存量资金 长效机制
盘活财政存量资金,是优化经济结构、保民生促发展的关键环节,是提高财政资金使用效益的重要措施。但目前仍然存在个别制度不完善、政策执行不到位等问题,导致财政资金不同程度闲置、沉淀。因此,建议从体制机制入手,构建盘活财政存量资金长效机制,依靠制度管钱管事,更好的让积极的财政政策发力。
存量资金的基本形式
所谓财政存量资金,就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。 2014年以来,国务院出台了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发[2014]70号),财政部出台了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预[2015]15号),对收回超过两年以上的结转结余资金、清理财政专户等作出了专门的规定。
近三年来,大部分地区财政部门已严格按照上述文件要求,对超过两年以上结转资金全部收回财政统筹使用,但两年内存量资金规模仍居高不下,不能有效控制。从资金性质看,存量资金主要集中在财政总预算及部门财政拨款结转结余资金,其中:财政总预算结转结余资金已由财政部门按上级规定大力压减;存量资金主要集中在部门结转结余资金。从形成年限看,除由专项资金管理规定的情况外,超过两年的存量资金,已全部收入财政统筹安排使用;存量资金主要集中在两年内结转资金及当年新增存量资金。从资金用途看,存量资金主要集中在重点项目上,其中采购项目结转资金占主体。
存量资金形成的原因分析
一是预算部门存在重预算轻执行的观念。部门要钱的积极性高,要了钱不办事、多要钱少办事的问题仍然存在。部门争取到资金后,部分项目前期准备不充分或论证时间长等,不能按时开工或进度缓慢,形成存量资金;多头申报、重复申报等仍存在,人为增加项目预算,造成资金结余;部分部门项目建设周期长,资金支付只能按进度支付,导致跨年度项目结转资金越来越多。
二是财政部门存在资金监管误区。多年来,财政部门重点关注资金使用用途是否合规,对资金使用年限重视程度不够,相应的考核机制不全;财政专户没有及时清理撤销,同类资金过头管理,影响资金使用效率,弱化了国库监督管理;未及时跟踪监管项目执行情况,致使项目进度影响资金支付进度;对政府实施重大政策预留的专项资金,财政监管形同虚设,须待政策出台后才能支付,造成财政预留资金形成沉淀。
三是预算管理科学性与规范性有待加强。从根本上讲,财政预算编制粗放,依据不充分,以及“以收定支”预算管理模式也是产生存量资金的主要原因,其中:编制内容不完整,编制预算时未统筹考虑预算单位存量资金及财政专项收人等,致使存量资金规模越来越大;专项转移支付分配使用不合理,与基层基本需求脱节,而专款专用的原则致使财政部门不能统筹安排使用,造成资金闲置。
解决问题的对策建议
面临财政存量资金和支出进度双重考核矛盾的现实情况,建议从以下三个方面加以优化。
一是建立预算执行及绩效评价制度,用制度管事管钱。夯实预算管理基础,提高年初预算到位率,重点做好项目实施进度与预算安排相互衔接,对超过两年以上存量资金全部收回财政统筹使用;加大预算执行考核问责力度,对资金未达安排进度、超时未分配的部门,采取当面约谈、书面告知等方式,督促部门加快预算执行,提高部门对预算执行的重视程度,从根本上转变部门重预算轻执行的观念;建立指标结转与部门基本支出资金结余、预算安排与部门专项资金结余、专项资金分配与资金使用效益三挂钩的管理机制,对结转规模大、资金使用效益低、“花钱”不及时的削减下一年度部门预算规模;探索编制项目中期规划,建立跨年度预算平衡机制,确保预算安排与项目实施无缝衔接。
二是建立财政资金统筹使用机制,“唤醒”存量资金。新形势下大力推进财政资金统筹使用,有利于把“零钱”化为“整钱”,解决财政资金使用“碎片化”.支出结构固化、存量规模居高不下等问题。其中:对到期项目和一次性项目坚决予以取消,避免一次性项目长期化;对常规性和一般性项目,在压减预算规模的基础上加大归并力度,原则上一个支出功能分类项级科目下,不设立两项及以上项目支出;对部门正常的业务类项目支出,逐步并入日常公用经费,实行定员定额管理;优化项目资金拨付流程,减少中间环节,对预算确定的项目和采购资金,原则上年初一次性下达相关部门,并在当年使用完毕,结余全部收回总预算统筹安排。
三是完善财政存量资金监管制度,狠抓平时消化。密切关注部门的预算执行的进度和质量,依托信息技术手段实时监管部门存量资金消化情况,建立预算编制与预算执行制约机制。对资金支出进度和使用异常的部门,及时督促及了解原因,加大考核問责力度。针对不同类型的存量资金提出具体的解决方案,注重平时消化,其中:基本支出结转规模较大的部门,按比例收回统筹使用;对日常公用经费等支出,原则上按照“先上年结余,后本年预算”使用,对当年形成的基本支出结余资金顶抵下年预算;制定重点项目支出计划,尤其是加快经济建设和民生领域的重点项目的实施和资金支付进度,最大限度项目存量资金。
四是加强国库资金规范管理,狠抓薄弱环节。严格国库集中支付和财政专户规范管理,确保国库资金纳入单一账户管理,减少财政资金收支中间环节,提高财政资金支付效率;精简压缩专户数量,确保所有专户均符合财政部规定的资金核算专户,严格执行财政资金不能拨付至预算单位实有资金账户的规定,有效控制部门实有账户资金规模;全面清理暂付及往来款项等存量资金,能收回的尽快收回,能核销的尽快核销。