论文部分内容阅读
能否像应对台风、暴雨等自然灾害一样，在传染病突发事件刚发生但尚未造成大的危害时，由政府及时向公众发出预警，提醒人们早作准备？答案是肯定的，因为它被明文写进了法律;答案也是否定的，因为这一制度“休眠”了16年。
“跟迷宫似的”
对于此次新冠疫情，有人问道：能否像应对台风、暴雨等自然灾害一样，在传染病突发事件刚刚发生但尚未造成大的危害时，由政府及时向公众发出预警，提醒人们早作准备，以降低可能产生的危害程度？
答案是肯定的，因为它被明文写进了法律;答案也是否定的，因为法律没有得到有效落实，仅停留在纸面上。
2004年，非典疫情发生一年后，已实施15年的传染病防治法迎来第一次修订，新增了“国家建立传染病预警制度”条款。
原卫生部政策法规司副司长汪建荣，随后在2004年第十二期《上海预防医学》杂志发表的一篇论文中指出，中国以前没有传染病预警制度，预警制度是在国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》中确定的。条例于2003年5月通过。
制度是有了，但在传染病防治法的条文中，关于预警的专门条款只有1条，就是规定“国家建立传染病预警制度”的第十九条。至于什么是预警及预警制度，何种情况下启动预警，预警要达到何种目的，如果不启动预警将承担何种责任，均无相关规定。
鉴于此，同济大学法学院教授袁秀挺建议传染病防治法修订时增加“疫情预警”一章，与“疫情报告、通报和公布”相并列。
2004年传染病防治法修订后，建立预警制度还被写入了另一部法律——2007年实施的突发事件应对法。该法第四十二条规定：国家建立健全突发事件预警制度，突发事件包括突发公共卫生事件。
预警制度虽已被写进两部法律，但袁秀挺在网上搜索发现，法律实施十几年来，找不到一个公开的传染病预警案例。
中国卫生法学会常务副会长王晨光认为，包括预警制度在内，目前我国关于传染病防治的法律既不够严谨，也不够统一。“跟迷宫似的，一会儿是传染病防治法、一会儿是突发事件应对法，我们学者经过比较才搞明白怎么回事，行政领导根本搞不懂。”王晨光说，“立法一定要从实际出发，要考虑操作，没有操作性，立法就是想当然。”
谁来发布？不同法律“打架”关于“传染病预警”，袁秀挺认为，法律规定还有诸多不明确的地方，甚至连发布预警的主体是谁，两部法律的规定都不同。
传染病防治法第十九条第二款规定，疫情发生时，承担预警职责的是国家卫生行政部门和省级人民政府。但突发事件应对法第四十三条规定的预警主体，却是县级以上地方各级人民政府。
袁秀挺的看法是，两部法律关于有权预警主体的不同规定，难免造成职责不清或相互推诿，以致延误时机，失去预警的意义。
王晨光认为，预警的特点之一是及时，疫情发生后，通常是地方政府最先掌握信息，若由国家卫健委或省级政府负责发布预警，很可能耽误时机，所以他建议将预警权下放到县级政府。有人担心这会造成滥用预警权，他认为不必过虑，因为预警期通常很短，一般不会超过一周，如果发现情况有变，可调整预警级别乃至取消预警。
除了发布主体不明确，袁秀挺还发现，法律也未指明传染病的预警对象。
按传染病防治法相关规定，有学者将条文中的“预警”理解为“内部预警”，与通常理解的“预警”有区别。针对实践中很多人把预警理解为通过特定渠道的信息上报，袁秀挺认为这是对法律的错误理解，因为从句式上看，“发出预警”和“（根据情况）予以公布”都只有一个主语，即“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”，事实上这两者通常并非最先接触疫情的主体，本身已是高级别的行政机构，他们上报给谁？
结合突发事件应对法、信息公开条例、突发公共事件总体应急预案等相关法律、法规和规章的规定，袁秀挺得出结论，预警的对象应当是社会公众而非上级部门。
王晨光亦认为，预警理应是面向社会公众的。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，是关于预警最为细致的规定，明确预警信息的发布“可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行”。
政府不能“定调子”
预警机制的失灵，给应对此次新冠疫情造成了被动。据袁秀挺观察，武汉错失了多次预警机会。
最早的一次是在2019年12月27日，这一天，湖北省中西医结合医院医生张继先发现3例不明原因肺炎病人，并通过医院向江汉区疾控中心报告。3个病人是一家人，在流行病学上属于“家庭聚集型”病例。有流行病学专家认为，仅凭这一个案例，就理应高度怀疑不明肺炎存在“人传人”的可能。袁秀挺觉得此时政府就应该启动预警机制。
疫情发生后，武汉市市长周先旺曾在央视承认“疫情披露不及时”，当地政府和国家卫健委专家组为此饱受舆论诟病。复盘应对过程，袁秀挺说，假如当时先行启动预警机制，有关方面应不至于如此被动。
“我们总担心会引起恐慌，但我始終认为，我们低估了老百姓的承受能力。”北京大学医学人文学院教授王岳说，“从这些年互联网的发展可以看出，信息的透明化程度、对称性已大大改善，社会并没有出现什么问题。”
一直到2020年1月20日，以钟南山为组长的国家卫健委高级别专家组，在国家卫健委召开的答记者会上，才正式确认新冠病毒“人传人”的事实，抗疫行动至此才正式启动。这被王晨光理解为疫情应对中第一次实质意义上的“预警”。他说，预警的关键在于尊重科学，政府不能给专家“定调子”，专家也不能抛开科学听领导的。
在王岳看来，预警制度能否真正落实，除了法律和制度需要进一步完善之外，从根本上考验的是行政决策者的勇气和担当。
他将预警制度与卫星预测技术出现之前的台风预报类比：为了保证出海安全，政府安排经验丰富的老渔民看天象，如果老渔民认为可能有台风，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，提醒其他渔民不要出海。问题在于，有时候老渔民会喊错;有时政府为了让渔民多捕鱼，不喜欢老渔民老说有台风;甚至有时，老渔民为了迎合政府和其他渔民，明知有台风也不敢喊。如何保证预报准确？王岳的回答是，既要有独立的、有本事的、敢说真话的“老渔民”，又要有务实开明的政府。
（《南方周末》2020.4.2 柴会群/文）
“跟迷宫似的”
对于此次新冠疫情，有人问道：能否像应对台风、暴雨等自然灾害一样，在传染病突发事件刚刚发生但尚未造成大的危害时，由政府及时向公众发出预警，提醒人们早作准备，以降低可能产生的危害程度？
答案是肯定的，因为它被明文写进了法律;答案也是否定的，因为法律没有得到有效落实，仅停留在纸面上。
2004年，非典疫情发生一年后，已实施15年的传染病防治法迎来第一次修订，新增了“国家建立传染病预警制度”条款。
原卫生部政策法规司副司长汪建荣，随后在2004年第十二期《上海预防医学》杂志发表的一篇论文中指出，中国以前没有传染病预警制度，预警制度是在国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》中确定的。条例于2003年5月通过。
制度是有了，但在传染病防治法的条文中，关于预警的专门条款只有1条，就是规定“国家建立传染病预警制度”的第十九条。至于什么是预警及预警制度，何种情况下启动预警，预警要达到何种目的，如果不启动预警将承担何种责任，均无相关规定。
鉴于此，同济大学法学院教授袁秀挺建议传染病防治法修订时增加“疫情预警”一章，与“疫情报告、通报和公布”相并列。
2004年传染病防治法修订后，建立预警制度还被写入了另一部法律——2007年实施的突发事件应对法。该法第四十二条规定：国家建立健全突发事件预警制度，突发事件包括突发公共卫生事件。
预警制度虽已被写进两部法律，但袁秀挺在网上搜索发现，法律实施十几年来，找不到一个公开的传染病预警案例。
中国卫生法学会常务副会长王晨光认为，包括预警制度在内，目前我国关于传染病防治的法律既不够严谨，也不够统一。“跟迷宫似的，一会儿是传染病防治法、一会儿是突发事件应对法，我们学者经过比较才搞明白怎么回事，行政领导根本搞不懂。”王晨光说，“立法一定要从实际出发，要考虑操作，没有操作性，立法就是想当然。”
谁来发布？不同法律“打架”关于“传染病预警”，袁秀挺认为，法律规定还有诸多不明确的地方，甚至连发布预警的主体是谁，两部法律的规定都不同。
传染病防治法第十九条第二款规定，疫情发生时，承担预警职责的是国家卫生行政部门和省级人民政府。但突发事件应对法第四十三条规定的预警主体，却是县级以上地方各级人民政府。
袁秀挺的看法是，两部法律关于有权预警主体的不同规定，难免造成职责不清或相互推诿，以致延误时机，失去预警的意义。
王晨光认为，预警的特点之一是及时，疫情发生后，通常是地方政府最先掌握信息，若由国家卫健委或省级政府负责发布预警，很可能耽误时机，所以他建议将预警权下放到县级政府。有人担心这会造成滥用预警权，他认为不必过虑，因为预警期通常很短，一般不会超过一周，如果发现情况有变，可调整预警级别乃至取消预警。
除了发布主体不明确，袁秀挺还发现，法律也未指明传染病的预警对象。
按传染病防治法相关规定，有学者将条文中的“预警”理解为“内部预警”，与通常理解的“预警”有区别。针对实践中很多人把预警理解为通过特定渠道的信息上报，袁秀挺认为这是对法律的错误理解，因为从句式上看，“发出预警”和“（根据情况）予以公布”都只有一个主语，即“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”，事实上这两者通常并非最先接触疫情的主体，本身已是高级别的行政机构，他们上报给谁？
结合突发事件应对法、信息公开条例、突发公共事件总体应急预案等相关法律、法规和规章的规定，袁秀挺得出结论，预警的对象应当是社会公众而非上级部门。
王晨光亦认为，预警理应是面向社会公众的。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，是关于预警最为细致的规定，明确预警信息的发布“可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行”。
政府不能“定调子”
预警机制的失灵，给应对此次新冠疫情造成了被动。据袁秀挺观察，武汉错失了多次预警机会。
最早的一次是在2019年12月27日，这一天，湖北省中西医结合医院医生张继先发现3例不明原因肺炎病人，并通过医院向江汉区疾控中心报告。3个病人是一家人，在流行病学上属于“家庭聚集型”病例。有流行病学专家认为，仅凭这一个案例，就理应高度怀疑不明肺炎存在“人传人”的可能。袁秀挺觉得此时政府就应该启动预警机制。
疫情发生后，武汉市市长周先旺曾在央视承认“疫情披露不及时”，当地政府和国家卫健委专家组为此饱受舆论诟病。复盘应对过程，袁秀挺说，假如当时先行启动预警机制，有关方面应不至于如此被动。
“我们总担心会引起恐慌，但我始終认为，我们低估了老百姓的承受能力。”北京大学医学人文学院教授王岳说，“从这些年互联网的发展可以看出，信息的透明化程度、对称性已大大改善，社会并没有出现什么问题。”
一直到2020年1月20日，以钟南山为组长的国家卫健委高级别专家组，在国家卫健委召开的答记者会上，才正式确认新冠病毒“人传人”的事实，抗疫行动至此才正式启动。这被王晨光理解为疫情应对中第一次实质意义上的“预警”。他说，预警的关键在于尊重科学，政府不能给专家“定调子”，专家也不能抛开科学听领导的。
在王岳看来，预警制度能否真正落实，除了法律和制度需要进一步完善之外，从根本上考验的是行政决策者的勇气和担当。
他将预警制度与卫星预测技术出现之前的台风预报类比：为了保证出海安全，政府安排经验丰富的老渔民看天象，如果老渔民认为可能有台风，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，提醒其他渔民不要出海。问题在于，有时候老渔民会喊错;有时政府为了让渔民多捕鱼，不喜欢老渔民老说有台风;甚至有时，老渔民为了迎合政府和其他渔民，明知有台风也不敢喊。如何保证预报准确？王岳的回答是，既要有独立的、有本事的、敢说真话的“老渔民”，又要有务实开明的政府。
（《南方周末》2020.4.2 柴会群/文）