论文部分内容阅读
摘 要： 目标管理责任制作为科层治理的常用工具，是由上级制定总方针与考核奖惩的规则内容，自上而下对目标的层层分解，并在上下级之间签订责任书，通过责任书中的指标体系进行结果考核，最终实现目标的管理过程。以2006|2015年省级面板数据为基础，分析了环保目标对环境治理效果的影响。研究发现：我国环保目标责任制的实施能显著改善约束性污染物的排放量，但对非约束性主要污染物而言，工业废水的治理效果会比工业废气更显著。进一步说明，目标管理责任制在科层制中的运用从具体领域到全局泛化、从主观评价到更客观量化、从问责威慑到监管加强，体现出管理工具逐渐刚化收敛的治理趋势。在未来的科层治理中，应该革新目标管理责任制的激励与问责、优化考核指标体系并理性运用考核结果。
关键词： 环境治理;机制;行政制度;环保考核
中图分类号： D63 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2020.02.013
一、引言
我国发展至今一直延用五年规划制度确保政府日常工作的运行和开展，是我国管理体制的核心组成部分。在环境治理领域，习近平总书记就不断强调环境可持续发展的重要性，提出“绿水青山就是金山银山”的环境发展理念以及“要坚持节约资源和保护环境”的基本国策。我国还将生态文明建设纳入“五位一体”布局中，表现了我国政府在环境治理上的决心[1]。为了实现这一系列总方针，地方政府竭力围绕现实社会展开治理，相关部门出台了一系列条例、法规及制度来推进环保目标的实现。地方政府在完成目标的过程中逐渐形成一种以责任为主体的管理制度——目标管理责任制，目标管理责任制的根本任务是要突出中央的核心指导方针、巩固环境管制的效果，并通过管理体系的内部构建来达到优化政策问题的作用。
目标管理责任制是一种以责任为基础，以目标为导向的行政手段。从1988年开始，山东省、安徽省、贵州省、浙江省等地开始实施环保目标责任制试点[2]。环保考核作为我国行政体系中必不可少的监督方式有着不可替代的作用，在“十二五”规划中就明确提出要强化环保考核的引导作用，从国家战略发展的角度提出GDP不再是衡量地区发展水平高低的唯一重要指标，这让地方政府负责人在环境治理上有了更多发展空间。我国的环保考核经历了多个发展历程，其中最突出的就是考核方式有了量化标准，即控制指标更加清晰。环保目标责任制的形式也逐渐多样化，在水、大气和节能减排方面都有一定量化指標作为考核依据，期间，还制定了各项法律法规为环保目标责任制的实施保驾护航，达到控制污染排放的同时还能提高地方负责人对环境治理的重视程度，有着一举两得的作用。环保目标责任制最初是被运用在流域治理中，2006年，中央政府通过与淮河流域4省签订责任书来控制流域治理工作进展，为了加强淮河流域4省的治理绩效，中央政府还将最终考核结果进行排名并且公示，间接给排名靠后的省份施加压力，以此促进地方治污。虽然这种考核排名的方式遭到了一些专家和学者的质疑[3]，但可以在现有模式的基础上继续进行改进和强化，以推进未来发展。
在目标管理责任制出现以前，韦伯曾经就科层制组织的运行提出论证，他认为组织实现目标是以明确责任主体为基础而进行的制度性管理，这也为目标管理责任制在我国以后的发展提供了借鉴基础[4]。近年来，目标管理责任制的研究工作有了长足发展，各方面的研究为政府实际运作提供了有效方法，有很多新的研究成果。马骏认为，我国政府治理的核心问题就是要建立健全问责机制，并提出不同的三条问责道路在选举和预算中的理论框架，以此解决责任不清和预算不明等问题[5]。王汉生、王一鸽也认为要在国家与社会之间建立“责任—利益”这样的制度性联结纽带，并指出目标管理责任制运作的核心分为构建目标体系和实施考评奖惩，是一种实践性制度形式[6]。在探究我国行政体系科学化和系统化的过程中，不断有专家和学者提出自己的见解，丰富了相关理论在学界的发展，也形成了一些代表性观点和学派。例如当下在学界占主流的“压力型政治”（Pressure Politics）和“激励体制”（Incentive System）两类学派，前者产生的原因是由于中央政府在实施目标管理责任制之后，给地方政府下达了更加精准的治理目标，使地方政府间为了各自发展而逐渐形成的资源竞争[7]。后者则是由于量化考核的推行，有效激励了地方政府的日常管理，从而促进了地方发展科学化[8]。
目前看来，目标责任制作为我国政府治理的重要手段之一，在治理过程中能准确识别目标设置和绩效差距对于优化政府行为有着重要作用。过程控制也是检测目标设置是否合理的方式之一，也能及时纠正目标偏差的设置问题，五年规划也是通过对年度目标的控制与考核实施的。那么，目标管理责任制在我国环境治理发展过程中，给我国政府带来了哪些制度上的改变？其治理效果又如何？未来又有怎样的发展？通过本文分析，按照目标管理的逻辑顺序进行梳理，阐述了目标责任制在环境治理中的发展现状，对此类问题的研究能促进我国政府环境治理水平的进步，为环境治理提供可靠依据。
二、文献回顾与研究假设
（一）目标管理责任制的运行机制
目标管理责任制作为一种实践性制度形式，具有“命令—控制”的实际作用，是实现国家权力的手段、维持社会秩序的重要机制。由于过去监管机制与治理体系之间缺乏科学指导而弱化了政府治理绩效，使中央不得不采用一种具有威慑效应的政策工具达到治理目标[9]。通常，中央政府是拥有剩余控制权的资产所有者，其目标控制权是政府绩效管理的重要手段，并且也控制着整个政府内部的战略信息[10]，以政府间上下级关系为基础来控制下级政府责任主体，用量化指标作为管理（考核）依据，并将责任和利益连带关系纳入其中的一种压力传导方式[6]。其又作为一项上级制定的目标激励措施，在完成考核目标的同时还能加强对地方负责人的约束与管理，巩固了我国单一科层结构下的行政控制手段[11]。目标制定来源于政府内部压力和公众带来的外部压力。前者从国家政治动员、量化考核与责任监督、经验完善的方式进行，后者主要指各类社会组织以及公民给国家治理带来的外部压力。事实上，中央作为整个政府结构中的最高管理层而拥有绝对控制权，已经逐渐将各类政策制度具体化为政策工具加强其管控结果，进而达到制度实施过程中刚性与柔性并举的激励效果。 一般而言，地方政府受到的激励与约束不平衡，地方政府官员自由裁量权增加的同时会出现激励扭曲（Distortion）和目标改变（Goal Change）等情况[12]。在激励扭曲方面，地方政府间的竞争会导致政策制定标准下降而引起“趋劣竞争”（Inferior Competition）行为或选择性执行（Selective execution）行为，例如地方政府为了招商引资和发展区域优势的竞争，不停突破底线来降低税率，或是给予各种补贴优惠政策[13]。有学者分析了中国城市治理绩效排名对政府目标设置的影响并从中发现绩效排名效果不显著的特点，“羞辱式”的监管效果仅限于纸上排名，并没有很大的现实作用[14]，而且在城市绩效排名的背景下，还会滋生出“政策从众”的行为[15]，导致目标偏差，削弱了中央对地方政策执行的控制力度。目标改变方面，在具有中国式特征的背景下讨论目标设置和绩效差距间的关系，实则是在引导处于复杂情境中的地方政府如何由“常规”走向“运动”的政策实施过程[3]，虽然运动式治理能在短期内弥补一定缺陷和不足，但由于缺乏长期治理规范和弹性监管方案，并不能解决根本性问题。一方面，从地方政府如何应对上级压力的微观运作过程分析。由于地方政府通常存在从邀功（Credit Claiming）到避责（Blame Avoidance）的行为逻辑[16]，地方政府在执行整个目标管理的过程中也逐渐学会使用“弱者的武器”（Weapons of the weak）保护自己。下级政府的软抵抗主要以非正式的手段进行，就是要传达“你下的任务太重了，我已经尽力了，可是在我能力范围确实做不到，真的不能怪我”这样的一种心理逻辑[17]。另一方面，地方政府（被考核者）还可以采用非正式的变通行为，我们熟知的官员内部“公开的秘密”中，非正式运作有利于提高自身的社会资本，也能促进“饭桌文化”进行运作等。而且，下级“责任感”也很重要，若在工作中出现“积极的惰性”（Active Inertia）行为，对上级隐瞒实情并美化数据，这样不仅会浪费资源导致政策失败，还会影响公众对政府的信任。
（二）环保目标责任制的实施效果
现有文献大多从宏观角度集中于中央政府控制权来描述目标责任制的实施并进行效果评价，但很少对其在环境领域的具体运行机制进行系统分析，而环保目标责任制作为环境治理的一项重要控制手段，就充分体现了这项制度实施的必要性。由上级政府制定年度主要污染物削减指标，再通过科层制体系将任务逐级传递，并用签订环保目标责任书的方式加強对地方负责人的监督与控制，保证目标执行过程具有规范性和法制性[18]。一般采用“一票否决”和问责约谈这样刚性与柔性相结合的形式，将环境治理下达目标与地方负责人的晋升仕途挂钩，改变了过去“唯GDP论”的发展模式，将地方负责人的注意力由GDP发展转为环境治理，以此促进环境质量的改善[19]。
针对过去环境治理中出现的内容笼统、形式单一以及相互推诿等情况引起的治理绩效被弱化状况，促使中央政府不断反思治理中的不足并提出新的治理模式来改进此类缺陷。环保目标责任制是在目标责任制的基础上建立起来的运用在环境治理中的政策措施，在治理优势上突出了主要污染物削减的主要指标，使地方政府在加强环保工作力度的同时也能达到预期的治理初衷。多数研究表明，以环保目标责任制为治理手段，确实能提高政府的环境治理效率，改善过去治理碎片化和监管不到位等问题[20]。作为我国环境保护政策的八大制度之一，有着极其重要的环保地位，其实施的重心在于控制主要污染物的削减指标。在此项制度提出之前，我国的环境治理还只是纸上谈兵，在环保目标责任制提出并实施后，通过签订责任书的形式进行量化考核，使任务层层分解并最终完成环境治理目标。
环保目标责任制能在近几年的发展中崭露头角，除了制度规范外，还与中央监管体系的强化有关。在环境治理领域，研究者冉冉通过田野调查发现，对于地方政府而言，上级制定的目标考核体系属于“压力型”政治激励形式，通常带有不可反抗的权威色彩，然而，这样的体系常常又会造成地方政府官员激励扭曲等行为，导致地方政府环境治理失败[21]。所以，加强对政府各层级结构的监督与控制，能增强环保目标责任制的实施效率。练宏在对政府内部弱排名产生的激励行为进行研究后指出，上级政府在进行激励设计时要考虑实际因素，只有合理的激励强度才能达到目标管理的真正目的，这样也能避免“逆一票否决”情况的发生[22]，此外，他也进一步分析了弱排名对促进同级合作、上下级协作关系和内在激励产生的效果，有助于地方政府合作与相互监督。
有学者认为，环保目标责任制也应当属于环保威权的范畴，因此具有环保威权的理论特性[23]。目前，我国的环境政治系统还没有跳出中央集权模式，央地间关系还停留在过去单一制形成的“一收就死，一放就乱”的刻板印象里[24]，而环保目标责任制的实施有助于改变这样的状况。我国的政治集权和行政分权模式在环境治理中的运用符合我国的发展趋势，中央政府作为环境政策的主要制定者，以社会发展趋势对政策进行调整，无论是在组织结构建设，还是在制度体系发展中，环保威权中的各种强制性治污策略也逐渐成为解决官僚体制“上动、下不动”政策执行困境的重要路径之一。
我国于2006年开始实施“十一五”规划，其中环保目标责任制与以往不同的地方是在工业废水和工业废气中明确了化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）这两个具有代表性的约束性指标，主要是想通过控制COD和SO2的排放量来达到对整个工业废水和工业废气排放量的治理与考核。这种通过约束性指标检测整个非约束指标的方式有弊有利，一方面能有效加强地方政府及其负责人的治理力度，有针对性地完成量化目标从而达到宏观环境治理的作用;另一方面则会导致包括选择性执行、数据造假以及目标替换在内的激励扭曲行为发生。环保目标责任制作为上下级之间地沟通桥梁，是将结果导向转化为行为导向的一种政策控制，避免了过去在非量化考核方式中出现的责任不清以及内容泛化等问题[25]。地方负责人签订责任书并承诺在规定时间内完成主要污染物削减指标等一系列行为都是在中央控制范围内，但还需要对约束性污染物和非约束性污染物间的联系有更加清楚的认知，约束性污染物排放量达标并不能代表非约束性污染物排放量也达标，污染物治理达标也不能代替整个宏观环境的治理绩效达标，这一点也能解释“十二五”期间环保目标责任制又加入了氨氮和氮氧化物这两项约束性指标的原因。 （三）研究假设
在2010年之前，国家对主要污染物的控制指标只有两项，从2011年开始才增设为四项，由于2006年到2009年没有实施对氨氮和氮氧化物的削减，所以本文主要用COD和SO2作为主要污染物控制指标进行测量。但是，在完成约束性指标的同时，地方政府往往会忽略其他污染指标，这些污染指标也会对环境构成一定影响。有学者对广东省环保厅的官员进行实地访谈中了解到，“用当地企业煤矿燃烧为例，煤矿在充分燃烧下产生大量废渣和废气，当地工业企业会依照相关规定对其进行脱硫脱硝等处理，虽然使得少部分二氧化硫（约束性）得到处理，但是还有一半及以上的污染物（非约束性）是没有经过处理就直接排出的。”在D市A镇也有类似的情况发生，A镇主要以生产电子配件为主，其主要的污染是重金属和废水的排放，但是这些都不在约束性污染物的控制范围内，所以当地的环境污染并没有得到相应治理，反而随着时间而逐渐恶化[26]。所以，针对以上情况，本文提出如下假设：
H1：下达目标对COD、SO2排放量（约束性指标）有显著负向影响，说明环保目标责任制实施效果显著，即达到环保目标责任制的要求。
H2：下达目标对COD、SO2排放量（约束性指标）有显著负向影响，但是对废水、废气（非约束性指标）没有显著影响或呈现正相关。说明虽然完成了约束性指标，但是对非约束性指标没有影响，即环保目标责任制没有达到环境治理的实际效果。
三、模型的构建与分析方法
（一）数据来源
本研究聚焦于中央—地方之间的关系，构建了我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，数据均来自于《中国统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国财政统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》以及各地年度政府工作报告、国家统计局数据库网站等。
（二）变量的选择
1.因变量。本文目的是要探究环保目标责任制的实施对环境治理效果的影响，并在此基础上进行实证分析。其中，因变量是各种主要污染物的排放量，根据本文研究思路的安排，分别选取了化学需氧量（COD）排放量、二氧化硫（SO2）排放量、工业废水排放量和工业废气排放量这四种主要污染物指标进行实证分析。现有研究对污染物的处理通常有两类：一类是直接将年鉴中的排放量和解释变量进行分析，这样的方法的使用前提是数据间干扰度很小;另外一类是通过计算单位GDP污染物排放强度来分析，这种方法可以降低经济规模带来的实证误差。而本文采用计算单位GDP污染物排放量來处理，以消除异方差给结果带来的影响。
2.自变量。环保目标以中央下达的目标责任书为体现，对主要污染物下达目标的完成情况来分析中央威权对治理效果的作用。我国在2006年的“十一五”时期就明确规定了降低主要污染物的量化指标，从大气中选择SO2进行控制，从水中选择COD进行控制，在2010年的“十二五”规划中又增加了氨氮和氮氧化物。由于2006年到2009年没有实施对氨氮和氮氧化物的削减，所以本文选择十年间都在进行削减的SO2和COD下达目标进行测量和分析。
3.控制变量。
（1）产业结构。本文研究工业企业发展对环境造成的污染，所以要对产业结构数据进行处理，将收集到的第二产业GDP与当年GDP总量相除得到对应比值。我国工业生产每年给政府带来大部分财政收入，但高收益和高回报的背后是付出了安全生产、人员伤亡和环境污染等巨大代价，虽然在总体上显示安全事故发生率和人员伤亡率逐年降低且环境治理成效提高，但也不能掉以轻心，还需要加强对第二产业的监管和控制。
（2）人均GDP。由于地区发展间存在差异，为保证数据的正态分布，对收集到的各省人均GDP数据并对其取对数，以控制人均GDP对环境治理效果的影响分析。
（3）工业企业数。工业企业数的增加势必会影响环境污染的程度，在此情况下，为了避免工业企业数量影响环境治理效果的分析，也将其作为控制变量进行对数化处理。变量与数据来源计算表如下所示：
（三）研究模型的构建
本文收集我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，从中央下达的主要削减目标为主，对环保目标责任制实施情况进行实证测量与分析。地方政府日常工作旨在达到某项具体考核指标，却经常忽略“设身处地”的治理效果。实际上，环境治理目标不是要完成一个个数字指标，而是要真正实现“看得见，摸得着”的治理初衷。所以，对于环保目标责任制的实施成效还有待时间的检验。本研究就是为了解释在实施环保目标责任制的10年间，在下达目标都实现的基础上，环境治理最终有何效果，如果对环境治理没有达到预想的效果，那么，是否可以找到新的辅助方式或提出新的治理方案。通过时间和省份构成静态面板数据，反应了在一定时限内数据的变化程度，便于深入理解变量间关系，本文的研究模型如下：
Yit=β0+β1×环保目标it+β2×控制变量it+εit（1）
Yit=β0+β1×COD下达目标it+β2×SO2下达目标it +β3×控制变量it+εit（2）
在上述模型（1）中，Yit表示不同污染物的排放状况，下标i表示地区，t表示时间，β0表示常数项，β1表示环保目标的系数，β4表示控制变量的系数，最后的εit表示误差项。模型（2）中，将环保目标展开，以COD和SO2下达目标进一步分析。
（四）分析方法
本文对工业企业数进行对数化处理，降低异方差带来的影响，所有数据均由分析软件Stata15.0进行处理。本文收集了2006—2015年间我国31个省、市、自治区（不含港澳台）的面板数据。一般来说，面板数据的分析有混合效应模型、固定效应模型和随机效应模型这三种[27]。本文先对收集到的数据进行F检验，排除使用混合效应模型的分析方法，接下来进行Hausman检验，又能排除随机效应模型的方法，最后确定采用固定效应模型的方法对面板数据进行回归分析。通常情况下，为了避免面板数据存在多重共线性给文章实证回归部分带来不必要的误差，本文还要对模型的方差膨胀因子（VIF）进行检验，若方差膨胀因子小于10，代表数据间不存在多重共线性且不会带来变量间的误差影响。在次基础下，还要进行平稳性检验，排除T检验失效和伪回归的可能，由于本文所选的数据为强平衡面板数据，因此采用LLC检验，通过观察的P值大小，判断变量是否具有平稳性。 四、实证分析
（一）描述性统计分析
表2汇总了本研究主要变量描述性统计结果。结果显示，COD下达指标在0到-18之间，均值约为-4.5，从下达指标分析工业COD排放量，其排放量均值约为0.001 99，最小值约为0.000 02，最大值约为0.022 15，相差0.0221。SO2下达指标均值约为-7.078 2，比COD的下达指标均值高。工业SO2的平均值约为0.008 41，最大值与最小值之间约相差0.057 8，被解释变量间变异程度高，需要进一步分析与验证。而在控制变量方面，最大值与最小值均显示出较大差异，也需要进一步分析。
（二）平稳性分析
表3汇总了LLC单位根检验结果，由于本研究是对环保目标责任制实施的10年时间进行分析，时间跨度较大，所以需要进行单位根检验，以此来防止非平衡面板数据出现的伪回归及T检验失效等问题，从而影响数据分析的平稳性。一般情况下，检验数据平稳性的方法有很多，包括LLC检验、Fisher|ADF检验和Breitung检验等，而Fisher|ADF检验一般适用于非平衡面板数据中，本研究中的数据属于强平衡面板数据，所以可以采用LLC检验的方法进行检验。当P小于0.05就说明数据平稳，表中显示所有变量的LLC检验结果均显著，说明数据均通过了平稳性检验。
（三）相关性分析
主要变量的相关性统计分析如表4所示。结果显示，COD下达目标与工业COD排放量呈负相关关系，这表明COD下达目标越大，越能降低工业COD的排放量;而SO2的下达目标与工业SO2排放量也显示呈负相关关系，即下达指标越高，污染物排放量就越低。说明环保目标责任制从制定到实施的过程中确实实现了其治理初衷。在工业废水方面，COD下达目标与工业废水也呈负相关，在此过程中，COD下达目标不仅仅针对工业COD排放量做了改善，还减少了整个水体中SO2的排放量，实现了从微观控制逐渐延伸到宏观治理的目标。在工业废气方面得到的效果也是一样，即SO2下达目标与工业废气呈负相关。通过相关性分析可以初步认为，前文中假设H1和H2得到了验证支持。
（四）回归分析
本研究采用了我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，使用Stata15.0进行分析。首先对数据进行共线性检验，结果显示，方差膨胀因子VIF均小于10，则排除了回归模型中自变量与因变量产生的较大误差带来的影响。接着通过对数据进行F检验和Hausman检验，来判断具体使用固定效应模型、随机效应模型还是混合效应模型。本文还对相关变量进行对数化处理，以减少异方差给结果带来的影响。
表5反映了环保目标对环境治理效果的影响。通过对面板数据的回归分析表明，中央下达的主要污染物削减指标能明显降低约束性污染物（工业COD、工业SO2）的排放量。相比之下，约束性污染物的减排效果会更优于非约束性污染物的减排效果。在模型1和模型3中比较发现，环保目标责任制的实施对减少工业COD和SO2的排放量（约束性指标）有显著影响，其中，对COD的影响会更加显著。在模型2和模型4中发现，COD下达目标对工业废水排放总量的降低有显著影响，但SO2下达目标对工业废气这样的非约束性影响则不显著，而且还不降反升。
模型1和模型2比较说明，化学需氧量作为环保目标责任制中一项重要的削减指标之一，已经成为地方政府日常工作与考核的重点。COD下达指标不管是对工业COD排放量（约束性）还是对工业废水排放量（非约束性）都有显著负向影响，即COD下达目标实现了微观治理到宏观治理的现实跨越，研究假設H1得到支持。模型3和模型4比较说明，SO2下达指标只降低了工业SO2排放量（约束性），但没有减少工业废气的排放量（非约束性），而且效果也不显著，说明在大气治理方面，SO2下达指标对环境治理的影响还有待提高，研究假设H2得到部分支持。
从以上结果可以作进一步推测，通过水质方面的分析可以发现，地方政府实现了约束性污染物和非约束性污染物削减的双重目标，但在大气方面，为何没有达到这样的结果？我们猜测，一方面是与选择性执行有关，特别是基层政府在实际减排的过程中，不可避免地会先完成那些可见度高的，容易识别的任务，而相对于降低大气污染指标而言，降低水质污染会更简单也更易观测，所以才造成水质减排更好的效果;另一方面是趋劣竞争带来的弊端，政府在项目制定过程中会考虑成本与企业竞争优势，会忽略对企业大气污染处理的考核，所以导致企业SO2排放量逐渐增加。此外，利益相关者对企业内部领导层的施压也是造成大气污染严重的原因之一。
（五）稳健性检验
为进一步确认以上结论的可靠性，本研究在不改变理论基础的前提下进行稳健性检验。通过对过去研究的整理发现，可以通过区域检验的方式对结果进行稳健性分析[28]。以我国经济社会加速发展的新形势为背景，根据我国区域划分特点，全国分为四大经济区域，即东部、东北、中部和西部地区，各地区经济社会发展的主要内容为：西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展。本文抽取经济效应率先发展的东部地区进行稳健性检验，即北京市、天津市、河北省、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、海南省，认为优先发展经济的地区对环境污染更严重，所以更要加强对环境治理的监管，从这10个优先发展的省、市、自治区检验环保目标责任制对环境治理效果的影响，如表6所示。
除此之外，本文也利用随机抽样的方法进行了稳健性检验，即对310个观测值进行随机抽样90%后得到279个观测值，再对279个观测值进行回归分析，如表7所示，经过检验，得到的结果依然成立。
五、结论与讨论
本文通过对目标管理责任制发展脉络的梳理，形成对环保目标责任制的认知框架，进一步分析环保目标对环境治理效率产生的影响。环保目标责任制作为中央控制下级政府的主要手段，也作为一种自上而下的命令传导方式，不仅在很多地方实施了“双轨责任”，将官员仕途纳入目标考核中，还加强了问责与监督的力度，使其真正为了环境治理而发挥应有作用。在此理论基础上，为了更近一步分析环保目标责任制的实施过程以及内在运作机制，通过手工收集、整理我国31个省、市、自治区（不含港澳台）在2006—2015年间的面板数据。一方面，试图以自上而下的角度对中央环境治理的方式进行分析，厘清在传统单一科层制体系下我国环境治理的改善方案，另一方面，可以加深中央与地方层级关系的梳理，理解地方如何提高治理绩效的方法。 本文通过对环保目标责任制实施效果的回归分析发现，COD下达目标显著降低了工业COD排放量及工业废水排放量，但是SO2只降低了工业SO2的排放量，并没有降低工业废气的排放量，这就进一步验证了前期假设H1和H2成立。研究结果显示：环保目标对约束性污染物的降低有显著影响，而对非约束性污染物的降低没有显著影响。一方面说明地方政府确实在致力于环保目标责任制的实施，另一方面说明了环保目标责任制虽然有改善环境治理效果的优势，但也存在一定缺陷，在未来的发展过程中还需要进一步完善。我国作为发展中国家，若想继续提高地方政府治理绩效还需要对环保目标责任制实施的具体方式进行深入分析[29]。
以上研究结论的启示在于：为了适应我国的发展需要，我国政府一直在对环境治理的方式和程序进行适当调整。一方面，本文通过中央对地方的控制权来约束下级政府日常活动，而且还将环保考核与官员仕途挂钩。构建环保目标与环境治理效果的面板数据模型，从实证结果中发现下达目标对污染物削减的不同情况，以此来验证假设。另一方面，地方政府还存在某种潜在行为逻辑，包括地方领导人利己谋私和官商勾结等寻租行为，都会给环保目标责任制的实施带来弊端。而且，现在地方政府及地方环保局的人手不够已经成为普遍现象，对于日常工作的繁琐性和压力性，不少工作人员只能选择性执行可见度高、操作简单的任务，存在着邀功不成便避责的侥幸心理[16]。当前，我国已经将环境治理问题提上重要议程，在发展经济的同时也要兼顾绿色可持续发展目标，所以，需要政府机构和社会一同协作，共同促进环境质量的提高。因此，本文特提出如下建议：
首先，完善环保目标责任制的实施方案。依据我国当前的发展趋势，适当修改或强化环保目标责任制的内容。可以针对某些地区发现的具体问题制定修改方案，或是要求地方政府定期上报遇到的问题，在归纳和总结后找出问题共性，才能做到对环保目标责任制制度的强化，也能提高未来的使用效率。
其次，加强环境治理的宣传和公民教育。提升公民素养也是为政策实施提供保障的关键一步，使公民环保行为变得更加规范化，让公民把自己和社会联系在一起，将会得到更好的治理结果。
本文还有一些研究不足：（1）环保目标责任制的操作化可以更加具体，由于环保目标责任制还处于发展阶段，所以我们能收集到的数据很有限，但是在未来还需要不断发掘更有效的测量方法，提高目标治理绩效。（2）本文可以再增加具体化学样本指标进行测量，例如，环保目标责任制中控制的主要污染物共有4项，分别是化学需氧量、二氧化硫、氨氮以及氮氧化物，但考虑到氨氮和氮氧化物是在“十二五”期间才加入考核标准中的，就未对这两个指标进行收集与分析，这也是本研究后续可以拓展的方向。
[参考文献]
[1]朱旭峰.市场转型对中国环境治理结构的影响：国家污染物减排指标的分配机制研究[J].中国人口·资源与环境，2008，18（06）：80|86.
[2]“十二五”规划纲要解读 “十二五”规划强化环保考核引导作用[EB/OL].（2011|04|26）[2019|10|10].http：//www.mee.gov.cn.
[3]马亮.绩效排名、政府响应与环境治理：中国城市空气污染控制的实证研究[J].南京社会科学，2016（08）：66|73.
[4]馬克斯·韦伯. 政治作为职业[J]. 领导文萃， 1995（1）：14|17.
[5]马骏.实现政治问责的三条道路[J].中国社会科学，2010（05）：103|120.
[6]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，24（02）：61|92.
[7]Grant W . Pressure Politics： The Changing World of Pressure Groups[J]. Parliamentary Affairs， 2004， 57（2）：408|419.
[8]章高荣.高风险弱激励型政策创新扩散机制研究：以省级政府社会组织双重管理体制改革为例[J].公共管理学报，2017，14（04）：1|15.
[9]何彬，潘新美.环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析[J].公共行政评论，2017，10（05）：26|45.
[10]Holmstrom， Bengt ， and J. Roberts . The Boundaries of the Firm Revisited[J]. Journal of Economic Perspectives，1998，12（2）：73|94.
[11]陈家建.督查机制：科层运动化的实践渠道[J].公共行政评论，2015，8（02）：5|21.
[12]Bohte， J. & Meier， K. J. Goal displacement： assessing the motivation for organizational cheating[J]. Public Administration Review，2000，60（2）， 173|182.
[13]李正升，李瑞林.财政分权、地方政府竞争与环境治理：一个文献综述[J].生态经济，2015，31（12）：32|38.
[14]马亮.目标治国、绩效差距与政府行为：研究述评与理论展望[J].公共管理与政策评论，2017，6（02）：77|91.
[15]梅赐琪，刘志林.行政问责与政策行为从众：“十一五”节能目标实施进度地区间差异考察[J].中国人口·资源与环境，2012，22（12）：127|134.
[16]倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017（02）：42|51. [17]蔡曙山.認知科学框架下心理学、逻辑学的交叉融合与发展[J].中国社会科学，2009（02）：25|38.
[18]Gao J. Hitting the Target but Missing the Point： The Rise of Non|Mission|Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments[J]. Administration & Society， 2010， 42（1）：56S|76S.
[19]刘小青. 基于目标管理的地方政府生态绩效问责机制研究[D].秦皇岛：燕山大学，2017.
[20]王惠娜.环保约谈对环境监管的影响分析：基于34个城市的断点回归方法研究[J].学术研究，2019（01）：71|78.
[21]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013（03）：111|118.
[22]练宏.弱排名激励的社会学分析：以环保部门为例[J].中国社会科学，2016（01）：82|99.
[23]鄢一龙，胡鞍钢.中国十一个五年计划实施情况回顾[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2012，27（04）：35|45.
[24]魏勇.政策“一收就死 一放就乱”的制度分析[J].理论探讨，2002（01）：66|67.
[25]王惠娜，薛秋童.目标管理责任制如何实施：一个研究述评[J].广东行政学院学报，2019，31（04）：21|30.
[26]黄冬娅，杨大力.考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析[J].政治学研究，2016（04）：101|112.
[27]姜雅婷，柴国荣.目标考核、官员晋升激励与安全生产治理效果：基于中国省级面板数据的实证检验[J].公共管理学报，2017，14（03）：44|59.
[28]颜克高，林顺浩.地方政府行政嵌入与社会组织发展：基于中国220个地级市的实证研究[J].公共行政评论，2017，10（05）：171|187.
[29]吴建南，徐萌萌，马艺源.环保考核、公众参与和治理效果：来自31个省级行政区的证据[J].中国行政管理，2016（09）：75|81.
（责任编辑 王婷婷）
Impact of Environmental Protection Goals on Environmental
Governance Effects：
Empirical Analysis Based on Chinese Provincial Panel Data
XUE Qiu|tong，WANG Hui|na
（School of Politics and Public Management，Huaqiao University，Quanzhou 362021，Fujian，China）
Abstract：Objective management responsibility production is a common tool of bureaucratic governance. It consists of a general policy and assessment rules for rewards and punishments formulated by the superiors. The objectives are decomposed from top to bottom. Responsibilities are signed between upper and lower levels. The index system in the book is a management process that evaluates the results and finally achieves the goals. Based on provincial panel data from 2006 to 2015， this paper studies the impact of environmental protection goals on environmental governance effects. The study found that the implementation of Chinas environmental protection target responsibility system can significantly improve the discharge of binding pollutants， but for non|binding major pollutants， the treatment effect of industrial waste|water will be more significant than industrial waste gas. To further explain， the application of the target management responsibility system in the bureaucracy system ranges from specific areas to globalization， from subjective evaluation to more objective quantification， and from accountability deterrence to strengthening supervision， which reflects the governance trend of management tools becoming more rigid. In the future bureaucratic governance， the incentive and accountability of the target management responsibility system should be reformed， the evaluation index system should be optimized， and the evaluation results should be used rationally.
Key words：environmental governance;mechanism;administrative system;environmental assessment
关键词： 环境治理;机制;行政制度;环保考核
中图分类号： D63 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2020.02.013
一、引言
我国发展至今一直延用五年规划制度确保政府日常工作的运行和开展，是我国管理体制的核心组成部分。在环境治理领域，习近平总书记就不断强调环境可持续发展的重要性，提出“绿水青山就是金山银山”的环境发展理念以及“要坚持节约资源和保护环境”的基本国策。我国还将生态文明建设纳入“五位一体”布局中，表现了我国政府在环境治理上的决心[1]。为了实现这一系列总方针，地方政府竭力围绕现实社会展开治理，相关部门出台了一系列条例、法规及制度来推进环保目标的实现。地方政府在完成目标的过程中逐渐形成一种以责任为主体的管理制度——目标管理责任制，目标管理责任制的根本任务是要突出中央的核心指导方针、巩固环境管制的效果，并通过管理体系的内部构建来达到优化政策问题的作用。
目标管理责任制是一种以责任为基础，以目标为导向的行政手段。从1988年开始，山东省、安徽省、贵州省、浙江省等地开始实施环保目标责任制试点[2]。环保考核作为我国行政体系中必不可少的监督方式有着不可替代的作用，在“十二五”规划中就明确提出要强化环保考核的引导作用，从国家战略发展的角度提出GDP不再是衡量地区发展水平高低的唯一重要指标，这让地方政府负责人在环境治理上有了更多发展空间。我国的环保考核经历了多个发展历程，其中最突出的就是考核方式有了量化标准，即控制指标更加清晰。环保目标责任制的形式也逐渐多样化，在水、大气和节能减排方面都有一定量化指標作为考核依据，期间，还制定了各项法律法规为环保目标责任制的实施保驾护航，达到控制污染排放的同时还能提高地方负责人对环境治理的重视程度，有着一举两得的作用。环保目标责任制最初是被运用在流域治理中，2006年，中央政府通过与淮河流域4省签订责任书来控制流域治理工作进展，为了加强淮河流域4省的治理绩效，中央政府还将最终考核结果进行排名并且公示，间接给排名靠后的省份施加压力，以此促进地方治污。虽然这种考核排名的方式遭到了一些专家和学者的质疑[3]，但可以在现有模式的基础上继续进行改进和强化，以推进未来发展。
在目标管理责任制出现以前，韦伯曾经就科层制组织的运行提出论证，他认为组织实现目标是以明确责任主体为基础而进行的制度性管理，这也为目标管理责任制在我国以后的发展提供了借鉴基础[4]。近年来，目标管理责任制的研究工作有了长足发展，各方面的研究为政府实际运作提供了有效方法，有很多新的研究成果。马骏认为，我国政府治理的核心问题就是要建立健全问责机制，并提出不同的三条问责道路在选举和预算中的理论框架，以此解决责任不清和预算不明等问题[5]。王汉生、王一鸽也认为要在国家与社会之间建立“责任—利益”这样的制度性联结纽带，并指出目标管理责任制运作的核心分为构建目标体系和实施考评奖惩，是一种实践性制度形式[6]。在探究我国行政体系科学化和系统化的过程中，不断有专家和学者提出自己的见解，丰富了相关理论在学界的发展，也形成了一些代表性观点和学派。例如当下在学界占主流的“压力型政治”（Pressure Politics）和“激励体制”（Incentive System）两类学派，前者产生的原因是由于中央政府在实施目标管理责任制之后，给地方政府下达了更加精准的治理目标，使地方政府间为了各自发展而逐渐形成的资源竞争[7]。后者则是由于量化考核的推行，有效激励了地方政府的日常管理，从而促进了地方发展科学化[8]。
目前看来，目标责任制作为我国政府治理的重要手段之一，在治理过程中能准确识别目标设置和绩效差距对于优化政府行为有着重要作用。过程控制也是检测目标设置是否合理的方式之一，也能及时纠正目标偏差的设置问题，五年规划也是通过对年度目标的控制与考核实施的。那么，目标管理责任制在我国环境治理发展过程中，给我国政府带来了哪些制度上的改变？其治理效果又如何？未来又有怎样的发展？通过本文分析，按照目标管理的逻辑顺序进行梳理，阐述了目标责任制在环境治理中的发展现状，对此类问题的研究能促进我国政府环境治理水平的进步，为环境治理提供可靠依据。
二、文献回顾与研究假设
（一）目标管理责任制的运行机制
目标管理责任制作为一种实践性制度形式，具有“命令—控制”的实际作用，是实现国家权力的手段、维持社会秩序的重要机制。由于过去监管机制与治理体系之间缺乏科学指导而弱化了政府治理绩效，使中央不得不采用一种具有威慑效应的政策工具达到治理目标[9]。通常，中央政府是拥有剩余控制权的资产所有者，其目标控制权是政府绩效管理的重要手段，并且也控制着整个政府内部的战略信息[10]，以政府间上下级关系为基础来控制下级政府责任主体，用量化指标作为管理（考核）依据，并将责任和利益连带关系纳入其中的一种压力传导方式[6]。其又作为一项上级制定的目标激励措施，在完成考核目标的同时还能加强对地方负责人的约束与管理，巩固了我国单一科层结构下的行政控制手段[11]。目标制定来源于政府内部压力和公众带来的外部压力。前者从国家政治动员、量化考核与责任监督、经验完善的方式进行，后者主要指各类社会组织以及公民给国家治理带来的外部压力。事实上，中央作为整个政府结构中的最高管理层而拥有绝对控制权，已经逐渐将各类政策制度具体化为政策工具加强其管控结果，进而达到制度实施过程中刚性与柔性并举的激励效果。 一般而言，地方政府受到的激励与约束不平衡，地方政府官员自由裁量权增加的同时会出现激励扭曲（Distortion）和目标改变（Goal Change）等情况[12]。在激励扭曲方面，地方政府间的竞争会导致政策制定标准下降而引起“趋劣竞争”（Inferior Competition）行为或选择性执行（Selective execution）行为，例如地方政府为了招商引资和发展区域优势的竞争，不停突破底线来降低税率，或是给予各种补贴优惠政策[13]。有学者分析了中国城市治理绩效排名对政府目标设置的影响并从中发现绩效排名效果不显著的特点，“羞辱式”的监管效果仅限于纸上排名，并没有很大的现实作用[14]，而且在城市绩效排名的背景下，还会滋生出“政策从众”的行为[15]，导致目标偏差，削弱了中央对地方政策执行的控制力度。目标改变方面，在具有中国式特征的背景下讨论目标设置和绩效差距间的关系，实则是在引导处于复杂情境中的地方政府如何由“常规”走向“运动”的政策实施过程[3]，虽然运动式治理能在短期内弥补一定缺陷和不足，但由于缺乏长期治理规范和弹性监管方案，并不能解决根本性问题。一方面，从地方政府如何应对上级压力的微观运作过程分析。由于地方政府通常存在从邀功（Credit Claiming）到避责（Blame Avoidance）的行为逻辑[16]，地方政府在执行整个目标管理的过程中也逐渐学会使用“弱者的武器”（Weapons of the weak）保护自己。下级政府的软抵抗主要以非正式的手段进行，就是要传达“你下的任务太重了，我已经尽力了，可是在我能力范围确实做不到，真的不能怪我”这样的一种心理逻辑[17]。另一方面，地方政府（被考核者）还可以采用非正式的变通行为，我们熟知的官员内部“公开的秘密”中，非正式运作有利于提高自身的社会资本，也能促进“饭桌文化”进行运作等。而且，下级“责任感”也很重要，若在工作中出现“积极的惰性”（Active Inertia）行为，对上级隐瞒实情并美化数据，这样不仅会浪费资源导致政策失败，还会影响公众对政府的信任。
（二）环保目标责任制的实施效果
现有文献大多从宏观角度集中于中央政府控制权来描述目标责任制的实施并进行效果评价，但很少对其在环境领域的具体运行机制进行系统分析，而环保目标责任制作为环境治理的一项重要控制手段，就充分体现了这项制度实施的必要性。由上级政府制定年度主要污染物削减指标，再通过科层制体系将任务逐级传递，并用签订环保目标责任书的方式加強对地方负责人的监督与控制，保证目标执行过程具有规范性和法制性[18]。一般采用“一票否决”和问责约谈这样刚性与柔性相结合的形式，将环境治理下达目标与地方负责人的晋升仕途挂钩，改变了过去“唯GDP论”的发展模式，将地方负责人的注意力由GDP发展转为环境治理，以此促进环境质量的改善[19]。
针对过去环境治理中出现的内容笼统、形式单一以及相互推诿等情况引起的治理绩效被弱化状况，促使中央政府不断反思治理中的不足并提出新的治理模式来改进此类缺陷。环保目标责任制是在目标责任制的基础上建立起来的运用在环境治理中的政策措施，在治理优势上突出了主要污染物削减的主要指标，使地方政府在加强环保工作力度的同时也能达到预期的治理初衷。多数研究表明，以环保目标责任制为治理手段，确实能提高政府的环境治理效率，改善过去治理碎片化和监管不到位等问题[20]。作为我国环境保护政策的八大制度之一，有着极其重要的环保地位，其实施的重心在于控制主要污染物的削减指标。在此项制度提出之前，我国的环境治理还只是纸上谈兵，在环保目标责任制提出并实施后，通过签订责任书的形式进行量化考核，使任务层层分解并最终完成环境治理目标。
环保目标责任制能在近几年的发展中崭露头角，除了制度规范外，还与中央监管体系的强化有关。在环境治理领域，研究者冉冉通过田野调查发现，对于地方政府而言，上级制定的目标考核体系属于“压力型”政治激励形式，通常带有不可反抗的权威色彩，然而，这样的体系常常又会造成地方政府官员激励扭曲等行为，导致地方政府环境治理失败[21]。所以，加强对政府各层级结构的监督与控制，能增强环保目标责任制的实施效率。练宏在对政府内部弱排名产生的激励行为进行研究后指出，上级政府在进行激励设计时要考虑实际因素，只有合理的激励强度才能达到目标管理的真正目的，这样也能避免“逆一票否决”情况的发生[22]，此外，他也进一步分析了弱排名对促进同级合作、上下级协作关系和内在激励产生的效果，有助于地方政府合作与相互监督。
有学者认为，环保目标责任制也应当属于环保威权的范畴，因此具有环保威权的理论特性[23]。目前，我国的环境政治系统还没有跳出中央集权模式，央地间关系还停留在过去单一制形成的“一收就死，一放就乱”的刻板印象里[24]，而环保目标责任制的实施有助于改变这样的状况。我国的政治集权和行政分权模式在环境治理中的运用符合我国的发展趋势，中央政府作为环境政策的主要制定者，以社会发展趋势对政策进行调整，无论是在组织结构建设，还是在制度体系发展中，环保威权中的各种强制性治污策略也逐渐成为解决官僚体制“上动、下不动”政策执行困境的重要路径之一。
我国于2006年开始实施“十一五”规划，其中环保目标责任制与以往不同的地方是在工业废水和工业废气中明确了化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）这两个具有代表性的约束性指标，主要是想通过控制COD和SO2的排放量来达到对整个工业废水和工业废气排放量的治理与考核。这种通过约束性指标检测整个非约束指标的方式有弊有利，一方面能有效加强地方政府及其负责人的治理力度，有针对性地完成量化目标从而达到宏观环境治理的作用;另一方面则会导致包括选择性执行、数据造假以及目标替换在内的激励扭曲行为发生。环保目标责任制作为上下级之间地沟通桥梁，是将结果导向转化为行为导向的一种政策控制，避免了过去在非量化考核方式中出现的责任不清以及内容泛化等问题[25]。地方负责人签订责任书并承诺在规定时间内完成主要污染物削减指标等一系列行为都是在中央控制范围内，但还需要对约束性污染物和非约束性污染物间的联系有更加清楚的认知，约束性污染物排放量达标并不能代表非约束性污染物排放量也达标，污染物治理达标也不能代替整个宏观环境的治理绩效达标，这一点也能解释“十二五”期间环保目标责任制又加入了氨氮和氮氧化物这两项约束性指标的原因。 （三）研究假设
在2010年之前，国家对主要污染物的控制指标只有两项，从2011年开始才增设为四项，由于2006年到2009年没有实施对氨氮和氮氧化物的削减，所以本文主要用COD和SO2作为主要污染物控制指标进行测量。但是，在完成约束性指标的同时，地方政府往往会忽略其他污染指标，这些污染指标也会对环境构成一定影响。有学者对广东省环保厅的官员进行实地访谈中了解到，“用当地企业煤矿燃烧为例，煤矿在充分燃烧下产生大量废渣和废气，当地工业企业会依照相关规定对其进行脱硫脱硝等处理，虽然使得少部分二氧化硫（约束性）得到处理，但是还有一半及以上的污染物（非约束性）是没有经过处理就直接排出的。”在D市A镇也有类似的情况发生，A镇主要以生产电子配件为主，其主要的污染是重金属和废水的排放，但是这些都不在约束性污染物的控制范围内，所以当地的环境污染并没有得到相应治理，反而随着时间而逐渐恶化[26]。所以，针对以上情况，本文提出如下假设：
H1：下达目标对COD、SO2排放量（约束性指标）有显著负向影响，说明环保目标责任制实施效果显著，即达到环保目标责任制的要求。
H2：下达目标对COD、SO2排放量（约束性指标）有显著负向影响，但是对废水、废气（非约束性指标）没有显著影响或呈现正相关。说明虽然完成了约束性指标，但是对非约束性指标没有影响，即环保目标责任制没有达到环境治理的实际效果。
三、模型的构建与分析方法
（一）数据来源
本研究聚焦于中央—地方之间的关系，构建了我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，数据均来自于《中国统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国财政统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》以及各地年度政府工作报告、国家统计局数据库网站等。
（二）变量的选择
1.因变量。本文目的是要探究环保目标责任制的实施对环境治理效果的影响，并在此基础上进行实证分析。其中，因变量是各种主要污染物的排放量，根据本文研究思路的安排，分别选取了化学需氧量（COD）排放量、二氧化硫（SO2）排放量、工业废水排放量和工业废气排放量这四种主要污染物指标进行实证分析。现有研究对污染物的处理通常有两类：一类是直接将年鉴中的排放量和解释变量进行分析，这样的方法的使用前提是数据间干扰度很小;另外一类是通过计算单位GDP污染物排放强度来分析，这种方法可以降低经济规模带来的实证误差。而本文采用计算单位GDP污染物排放量來处理，以消除异方差给结果带来的影响。
2.自变量。环保目标以中央下达的目标责任书为体现，对主要污染物下达目标的完成情况来分析中央威权对治理效果的作用。我国在2006年的“十一五”时期就明确规定了降低主要污染物的量化指标，从大气中选择SO2进行控制，从水中选择COD进行控制，在2010年的“十二五”规划中又增加了氨氮和氮氧化物。由于2006年到2009年没有实施对氨氮和氮氧化物的削减，所以本文选择十年间都在进行削减的SO2和COD下达目标进行测量和分析。
3.控制变量。
（1）产业结构。本文研究工业企业发展对环境造成的污染，所以要对产业结构数据进行处理，将收集到的第二产业GDP与当年GDP总量相除得到对应比值。我国工业生产每年给政府带来大部分财政收入，但高收益和高回报的背后是付出了安全生产、人员伤亡和环境污染等巨大代价，虽然在总体上显示安全事故发生率和人员伤亡率逐年降低且环境治理成效提高，但也不能掉以轻心，还需要加强对第二产业的监管和控制。
（2）人均GDP。由于地区发展间存在差异，为保证数据的正态分布，对收集到的各省人均GDP数据并对其取对数，以控制人均GDP对环境治理效果的影响分析。
（3）工业企业数。工业企业数的增加势必会影响环境污染的程度，在此情况下，为了避免工业企业数量影响环境治理效果的分析，也将其作为控制变量进行对数化处理。变量与数据来源计算表如下所示：
（三）研究模型的构建
本文收集我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，从中央下达的主要削减目标为主，对环保目标责任制实施情况进行实证测量与分析。地方政府日常工作旨在达到某项具体考核指标，却经常忽略“设身处地”的治理效果。实际上，环境治理目标不是要完成一个个数字指标，而是要真正实现“看得见，摸得着”的治理初衷。所以，对于环保目标责任制的实施成效还有待时间的检验。本研究就是为了解释在实施环保目标责任制的10年间，在下达目标都实现的基础上，环境治理最终有何效果，如果对环境治理没有达到预想的效果，那么，是否可以找到新的辅助方式或提出新的治理方案。通过时间和省份构成静态面板数据，反应了在一定时限内数据的变化程度，便于深入理解变量间关系，本文的研究模型如下：
Yit=β0+β1×环保目标it+β2×控制变量it+εit（1）
Yit=β0+β1×COD下达目标it+β2×SO2下达目标it +β3×控制变量it+εit（2）
在上述模型（1）中，Yit表示不同污染物的排放状况，下标i表示地区，t表示时间，β0表示常数项，β1表示环保目标的系数，β4表示控制变量的系数，最后的εit表示误差项。模型（2）中，将环保目标展开，以COD和SO2下达目标进一步分析。
（四）分析方法
本文对工业企业数进行对数化处理，降低异方差带来的影响，所有数据均由分析软件Stata15.0进行处理。本文收集了2006—2015年间我国31个省、市、自治区（不含港澳台）的面板数据。一般来说，面板数据的分析有混合效应模型、固定效应模型和随机效应模型这三种[27]。本文先对收集到的数据进行F检验，排除使用混合效应模型的分析方法，接下来进行Hausman检验，又能排除随机效应模型的方法，最后确定采用固定效应模型的方法对面板数据进行回归分析。通常情况下，为了避免面板数据存在多重共线性给文章实证回归部分带来不必要的误差，本文还要对模型的方差膨胀因子（VIF）进行检验，若方差膨胀因子小于10，代表数据间不存在多重共线性且不会带来变量间的误差影响。在次基础下，还要进行平稳性检验，排除T检验失效和伪回归的可能，由于本文所选的数据为强平衡面板数据，因此采用LLC检验，通过观察的P值大小，判断变量是否具有平稳性。 四、实证分析
（一）描述性统计分析
表2汇总了本研究主要变量描述性统计结果。结果显示，COD下达指标在0到-18之间，均值约为-4.5，从下达指标分析工业COD排放量，其排放量均值约为0.001 99，最小值约为0.000 02，最大值约为0.022 15，相差0.0221。SO2下达指标均值约为-7.078 2，比COD的下达指标均值高。工业SO2的平均值约为0.008 41，最大值与最小值之间约相差0.057 8，被解释变量间变异程度高，需要进一步分析与验证。而在控制变量方面，最大值与最小值均显示出较大差异，也需要进一步分析。
（二）平稳性分析
表3汇总了LLC单位根检验结果，由于本研究是对环保目标责任制实施的10年时间进行分析，时间跨度较大，所以需要进行单位根检验，以此来防止非平衡面板数据出现的伪回归及T检验失效等问题，从而影响数据分析的平稳性。一般情况下，检验数据平稳性的方法有很多，包括LLC检验、Fisher|ADF检验和Breitung检验等，而Fisher|ADF检验一般适用于非平衡面板数据中，本研究中的数据属于强平衡面板数据，所以可以采用LLC检验的方法进行检验。当P小于0.05就说明数据平稳，表中显示所有变量的LLC检验结果均显著，说明数据均通过了平稳性检验。
（三）相关性分析
主要变量的相关性统计分析如表4所示。结果显示，COD下达目标与工业COD排放量呈负相关关系，这表明COD下达目标越大，越能降低工业COD的排放量;而SO2的下达目标与工业SO2排放量也显示呈负相关关系，即下达指标越高，污染物排放量就越低。说明环保目标责任制从制定到实施的过程中确实实现了其治理初衷。在工业废水方面，COD下达目标与工业废水也呈负相关，在此过程中，COD下达目标不仅仅针对工业COD排放量做了改善，还减少了整个水体中SO2的排放量，实现了从微观控制逐渐延伸到宏观治理的目标。在工业废气方面得到的效果也是一样，即SO2下达目标与工业废气呈负相关。通过相关性分析可以初步认为，前文中假设H1和H2得到了验证支持。
（四）回归分析
本研究采用了我国31个省、市、自治区（不含港澳台）从2006年到2015年的面板数据，使用Stata15.0进行分析。首先对数据进行共线性检验，结果显示，方差膨胀因子VIF均小于10，则排除了回归模型中自变量与因变量产生的较大误差带来的影响。接着通过对数据进行F检验和Hausman检验，来判断具体使用固定效应模型、随机效应模型还是混合效应模型。本文还对相关变量进行对数化处理，以减少异方差给结果带来的影响。
表5反映了环保目标对环境治理效果的影响。通过对面板数据的回归分析表明，中央下达的主要污染物削减指标能明显降低约束性污染物（工业COD、工业SO2）的排放量。相比之下，约束性污染物的减排效果会更优于非约束性污染物的减排效果。在模型1和模型3中比较发现，环保目标责任制的实施对减少工业COD和SO2的排放量（约束性指标）有显著影响，其中，对COD的影响会更加显著。在模型2和模型4中发现，COD下达目标对工业废水排放总量的降低有显著影响，但SO2下达目标对工业废气这样的非约束性影响则不显著，而且还不降反升。
模型1和模型2比较说明，化学需氧量作为环保目标责任制中一项重要的削减指标之一，已经成为地方政府日常工作与考核的重点。COD下达指标不管是对工业COD排放量（约束性）还是对工业废水排放量（非约束性）都有显著负向影响，即COD下达目标实现了微观治理到宏观治理的现实跨越，研究假設H1得到支持。模型3和模型4比较说明，SO2下达指标只降低了工业SO2排放量（约束性），但没有减少工业废气的排放量（非约束性），而且效果也不显著，说明在大气治理方面，SO2下达指标对环境治理的影响还有待提高，研究假设H2得到部分支持。
从以上结果可以作进一步推测，通过水质方面的分析可以发现，地方政府实现了约束性污染物和非约束性污染物削减的双重目标，但在大气方面，为何没有达到这样的结果？我们猜测，一方面是与选择性执行有关，特别是基层政府在实际减排的过程中，不可避免地会先完成那些可见度高的，容易识别的任务，而相对于降低大气污染指标而言，降低水质污染会更简单也更易观测，所以才造成水质减排更好的效果;另一方面是趋劣竞争带来的弊端，政府在项目制定过程中会考虑成本与企业竞争优势，会忽略对企业大气污染处理的考核，所以导致企业SO2排放量逐渐增加。此外，利益相关者对企业内部领导层的施压也是造成大气污染严重的原因之一。
（五）稳健性检验
为进一步确认以上结论的可靠性，本研究在不改变理论基础的前提下进行稳健性检验。通过对过去研究的整理发现，可以通过区域检验的方式对结果进行稳健性分析[28]。以我国经济社会加速发展的新形势为背景，根据我国区域划分特点，全国分为四大经济区域，即东部、东北、中部和西部地区，各地区经济社会发展的主要内容为：西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展。本文抽取经济效应率先发展的东部地区进行稳健性检验，即北京市、天津市、河北省、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、海南省，认为优先发展经济的地区对环境污染更严重，所以更要加强对环境治理的监管，从这10个优先发展的省、市、自治区检验环保目标责任制对环境治理效果的影响，如表6所示。
除此之外，本文也利用随机抽样的方法进行了稳健性检验，即对310个观测值进行随机抽样90%后得到279个观测值，再对279个观测值进行回归分析，如表7所示，经过检验，得到的结果依然成立。
五、结论与讨论
本文通过对目标管理责任制发展脉络的梳理，形成对环保目标责任制的认知框架，进一步分析环保目标对环境治理效率产生的影响。环保目标责任制作为中央控制下级政府的主要手段，也作为一种自上而下的命令传导方式，不仅在很多地方实施了“双轨责任”，将官员仕途纳入目标考核中，还加强了问责与监督的力度，使其真正为了环境治理而发挥应有作用。在此理论基础上，为了更近一步分析环保目标责任制的实施过程以及内在运作机制，通过手工收集、整理我国31个省、市、自治区（不含港澳台）在2006—2015年间的面板数据。一方面，试图以自上而下的角度对中央环境治理的方式进行分析，厘清在传统单一科层制体系下我国环境治理的改善方案，另一方面，可以加深中央与地方层级关系的梳理，理解地方如何提高治理绩效的方法。 本文通过对环保目标责任制实施效果的回归分析发现，COD下达目标显著降低了工业COD排放量及工业废水排放量，但是SO2只降低了工业SO2的排放量，并没有降低工业废气的排放量，这就进一步验证了前期假设H1和H2成立。研究结果显示：环保目标对约束性污染物的降低有显著影响，而对非约束性污染物的降低没有显著影响。一方面说明地方政府确实在致力于环保目标责任制的实施，另一方面说明了环保目标责任制虽然有改善环境治理效果的优势，但也存在一定缺陷，在未来的发展过程中还需要进一步完善。我国作为发展中国家，若想继续提高地方政府治理绩效还需要对环保目标责任制实施的具体方式进行深入分析[29]。
以上研究结论的启示在于：为了适应我国的发展需要，我国政府一直在对环境治理的方式和程序进行适当调整。一方面，本文通过中央对地方的控制权来约束下级政府日常活动，而且还将环保考核与官员仕途挂钩。构建环保目标与环境治理效果的面板数据模型，从实证结果中发现下达目标对污染物削减的不同情况，以此来验证假设。另一方面，地方政府还存在某种潜在行为逻辑，包括地方领导人利己谋私和官商勾结等寻租行为，都会给环保目标责任制的实施带来弊端。而且，现在地方政府及地方环保局的人手不够已经成为普遍现象，对于日常工作的繁琐性和压力性，不少工作人员只能选择性执行可见度高、操作简单的任务，存在着邀功不成便避责的侥幸心理[16]。当前，我国已经将环境治理问题提上重要议程，在发展经济的同时也要兼顾绿色可持续发展目标，所以，需要政府机构和社会一同协作，共同促进环境质量的提高。因此，本文特提出如下建议：
首先，完善环保目标责任制的实施方案。依据我国当前的发展趋势，适当修改或强化环保目标责任制的内容。可以针对某些地区发现的具体问题制定修改方案，或是要求地方政府定期上报遇到的问题，在归纳和总结后找出问题共性，才能做到对环保目标责任制制度的强化，也能提高未来的使用效率。
其次，加强环境治理的宣传和公民教育。提升公民素养也是为政策实施提供保障的关键一步，使公民环保行为变得更加规范化，让公民把自己和社会联系在一起，将会得到更好的治理结果。
本文还有一些研究不足：（1）环保目标责任制的操作化可以更加具体，由于环保目标责任制还处于发展阶段，所以我们能收集到的数据很有限，但是在未来还需要不断发掘更有效的测量方法，提高目标治理绩效。（2）本文可以再增加具体化学样本指标进行测量，例如，环保目标责任制中控制的主要污染物共有4项，分别是化学需氧量、二氧化硫、氨氮以及氮氧化物，但考虑到氨氮和氮氧化物是在“十二五”期间才加入考核标准中的，就未对这两个指标进行收集与分析，这也是本研究后续可以拓展的方向。
[参考文献]
[1]朱旭峰.市场转型对中国环境治理结构的影响：国家污染物减排指标的分配机制研究[J].中国人口·资源与环境，2008，18（06）：80|86.
[2]“十二五”规划纲要解读 “十二五”规划强化环保考核引导作用[EB/OL].（2011|04|26）[2019|10|10].http：//www.mee.gov.cn.
[3]马亮.绩效排名、政府响应与环境治理：中国城市空气污染控制的实证研究[J].南京社会科学，2016（08）：66|73.
[4]馬克斯·韦伯. 政治作为职业[J]. 领导文萃， 1995（1）：14|17.
[5]马骏.实现政治问责的三条道路[J].中国社会科学，2010（05）：103|120.
[6]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009，24（02）：61|92.
[7]Grant W . Pressure Politics： The Changing World of Pressure Groups[J]. Parliamentary Affairs， 2004， 57（2）：408|419.
[8]章高荣.高风险弱激励型政策创新扩散机制研究：以省级政府社会组织双重管理体制改革为例[J].公共管理学报，2017，14（04）：1|15.
[9]何彬，潘新美.环境监管对污染物排放的影响：基于中国省级面板数据的实证分析[J].公共行政评论，2017，10（05）：26|45.
[10]Holmstrom， Bengt ， and J. Roberts . The Boundaries of the Firm Revisited[J]. Journal of Economic Perspectives，1998，12（2）：73|94.
[11]陈家建.督查机制：科层运动化的实践渠道[J].公共行政评论，2015，8（02）：5|21.
[12]Bohte， J. & Meier， K. J. Goal displacement： assessing the motivation for organizational cheating[J]. Public Administration Review，2000，60（2）， 173|182.
[13]李正升，李瑞林.财政分权、地方政府竞争与环境治理：一个文献综述[J].生态经济，2015，31（12）：32|38.
[14]马亮.目标治国、绩效差距与政府行为：研究述评与理论展望[J].公共管理与政策评论，2017，6（02）：77|91.
[15]梅赐琪，刘志林.行政问责与政策行为从众：“十一五”节能目标实施进度地区间差异考察[J].中国人口·资源与环境，2012，22（12）：127|134.
[16]倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017（02）：42|51. [17]蔡曙山.認知科学框架下心理学、逻辑学的交叉融合与发展[J].中国社会科学，2009（02）：25|38.
[18]Gao J. Hitting the Target but Missing the Point： The Rise of Non|Mission|Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments[J]. Administration & Society， 2010， 42（1）：56S|76S.
[19]刘小青. 基于目标管理的地方政府生态绩效问责机制研究[D].秦皇岛：燕山大学，2017.
[20]王惠娜.环保约谈对环境监管的影响分析：基于34个城市的断点回归方法研究[J].学术研究，2019（01）：71|78.
[21]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013（03）：111|118.
[22]练宏.弱排名激励的社会学分析：以环保部门为例[J].中国社会科学，2016（01）：82|99.
[23]鄢一龙，胡鞍钢.中国十一个五年计划实施情况回顾[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2012，27（04）：35|45.
[24]魏勇.政策“一收就死 一放就乱”的制度分析[J].理论探讨，2002（01）：66|67.
[25]王惠娜，薛秋童.目标管理责任制如何实施：一个研究述评[J].广东行政学院学报，2019，31（04）：21|30.
[26]黄冬娅，杨大力.考核式监管的运行与困境：基于主要污染物总量减排考核的分析[J].政治学研究，2016（04）：101|112.
[27]姜雅婷，柴国荣.目标考核、官员晋升激励与安全生产治理效果：基于中国省级面板数据的实证检验[J].公共管理学报，2017，14（03）：44|59.
[28]颜克高，林顺浩.地方政府行政嵌入与社会组织发展：基于中国220个地级市的实证研究[J].公共行政评论，2017，10（05）：171|187.
[29]吴建南，徐萌萌，马艺源.环保考核、公众参与和治理效果：来自31个省级行政区的证据[J].中国行政管理，2016（09）：75|81.
（责任编辑 王婷婷）
Impact of Environmental Protection Goals on Environmental
Governance Effects：
Empirical Analysis Based on Chinese Provincial Panel Data
XUE Qiu|tong，WANG Hui|na
（School of Politics and Public Management，Huaqiao University，Quanzhou 362021，Fujian，China）
Abstract：Objective management responsibility production is a common tool of bureaucratic governance. It consists of a general policy and assessment rules for rewards and punishments formulated by the superiors. The objectives are decomposed from top to bottom. Responsibilities are signed between upper and lower levels. The index system in the book is a management process that evaluates the results and finally achieves the goals. Based on provincial panel data from 2006 to 2015， this paper studies the impact of environmental protection goals on environmental governance effects. The study found that the implementation of Chinas environmental protection target responsibility system can significantly improve the discharge of binding pollutants， but for non|binding major pollutants， the treatment effect of industrial waste|water will be more significant than industrial waste gas. To further explain， the application of the target management responsibility system in the bureaucracy system ranges from specific areas to globalization， from subjective evaluation to more objective quantification， and from accountability deterrence to strengthening supervision， which reflects the governance trend of management tools becoming more rigid. In the future bureaucratic governance， the incentive and accountability of the target management responsibility system should be reformed， the evaluation index system should be optimized， and the evaluation results should be used rationally.
Key words：environmental governance;mechanism;administrative system;environmental assessment