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摘要：党的十七大明确提出，要在科学发展观指导下，把城镇化进程与新农村建设紧密结合起来，走中国特色的城镇化道路。安徽省小城镇经过20多年的快速发展，现已进入了一个战略机遇期和战略转型期。
关键词：小城镇 发展改革 思考
【中图分类号】： G250 【文献标识号】：A 【文章编号】：1009-9646(2008)07-0000-00
1 安徽省小城镇发展工作现状
目前，安徽省主要从两个方面推进小城镇发展：一是建设部门的硬件建设。工作对象主要是从2000年原省体改委、省计委和建设厅共同选定的200个中心镇（后从中确定60个重点镇）。工作重点主要是围绕建设部门的职能，通过对城镇建设规划、基础设施建设等硬件方面的支持来推进小城镇建设工作。二是省农村综合改革办公室主持的农村改革。从2000年起，安徽省开展了以转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新机制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务体系，改进农村工作考核评价办法“为核心内容的农村综合改革。截至2006年底，安徽省共有1029个小城镇，其中建制镇861个，城镇化水平为37.1%。
2 安徽省小城镇发展改革中存在的主要问题
2.1 小城镇规模偏小，达不到良性发展的临界规模
目前安徽省平均每个小城镇只有几千人，离形成集聚效应的2万人的规模人口还有很大差距。小城镇人口规模过小，造成发展空间和辐射区域狭小，小城镇能够统筹的资源有限，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。这种在小腹地和小范围内的内部积累式自发发展，难以产生极化效应，发展速度有限，竞争能力提高缓慢。
2.2小城镇地方性不突出，没有形成与区域的良性互动
安徽省仍有相当数量的小城镇在建设上互相模仿，缺乏自身应有的个性与地方特色，清新淡雅的民居群落、多姿多彩的地域性建筑文化被“欧陆区”或“现代火柴盒”所替代，与环境自然协调、极富生活情趣的空间布局形态和尺度亲切宜人的街道小巷，被模仿大城市而建的宽大空旷的大街所代替，一些小城镇的建筑特色正逐步消失。
2.3 小城镇发展的产业动力不足，多元发展的动力格局尚未建立
小城镇发展的源动力在于经济发展、产业支持，尤其是民营企业和专业市场的发展。但随着经济环境的变化，民营企业发展的市场空间在缩小、发展机制的优势在减弱，发展的竞争力在下降；小城镇商业发展受到大中城市的竞争更加激烈，市场的业态也会发生转化，专业市场的建设面临的挑战也更大，由于没有及时调整发展思路，导致日渐萧条，一蹶不起。
2.4 小城镇综合功能不强，难以承担副中心的作用
小城镇未对解决“三农”问题做出预期的贡献，没有发挥好引导农业生产、加快农村发展、促进农民增收的作用，导致人口与产业集聚向小城镇集中的趋势并不明显，市场竞争力没有显著提高，小城镇在社会主义新农村建设中的作用没有得到充分发挥，难以承担县城之外副中心的作用。
2.5 小城镇土地有效供给不足，集体建设用地使用权流转制度缺失
从全国来看，土地问题是制约小城镇发展瓶颈，也是解决小城镇问题的关键。目前，安徽省小城镇土地政策的问题有两个方面，一是土地增殖收益分配不合理，二是集体建设用地使用权流转政策缺失。集体建设用地使用权流转制度缺乏相应的政策配套，是目前限制安徽小城镇发展和现行土地政策中最突出的问题。
2.6 小城镇获得的投入少，资金运作能力低
目前国家和省财政直接投向小城镇的很少，小城镇建设除了国家和省有限的小城镇建设试点、交通和电信部门的“村村通”工程、水利部门的改水工程、教育部门的危舍改造等项目资金外没有其他资金来源。长期依靠上级政府的转移支付不可能，当地的土地开发收益、城建维护税等又上收上一级政府，小城镇建设资金的严重不足，既阻碍城镇化的快速发展，同时也制约着小城镇扩容提质步伐。
3 安徽省加快小城镇发展改革对策建议
3.1规划编制上要有新理念
小城镇健康有序发展离不开制定科学合理的规划，规划是龙头，规划出效益。在当前推进城乡一体化的大格局下，小城鎮规划应当与更大区域范围的城市规划相衔接，镇与县衔接，县、市与省衔接，加快城乡一体化发展，着力缩小城乡差距。就小城镇自身来说，首先从编制经济社会发展规划入手，强化小城镇空间规划与城乡建设、土地利用、产业集聚、旅游发展等规划综合配套，提高对小城镇建设和发展的指导作用。
3.2 投融资体制上要有新转变
构建多元化的投资主体结构，运用多种方式扩大建设资金来源。具体做法是：（1）城镇重大建设项目通过发行股票、债券等方式，进行直接融资。可以借鉴美国、日本等发达国家发行市政债券的城镇化融资经验；（2）争取银行贷款，通过政府主导，加快城市金融向小城镇延伸服务，促使金融部门增加对小城镇公共基础设施建设；（3）有偿转让公共设施的冠名权。将街道名、路名、桥名等采取公开拍卖的方式有偿转让给企业和个人，广泛筹集建设资金；（4）尝试以工代赈的方式让无力投资的农民加入到城镇建设中来。对有偿使用范围大的重大项目，在争取政府投资的同时，按照“谁投资、谁收益”的原则，鼓励各类市场主体投身小城镇建设，进一步拓宽融资渠道。
3.3财政收支上要有新举措
合理划分小城镇政府事权与财权，逐步提高地方财政对小城镇公共需要的保障能力。具体做法有：（1）完善小城镇财政体制。对现行的财政管理体制进行改革，建立起与市场经济相适应的小城镇公共财政管理体制。（2）完善和加强财政管理制度和财政行为。全面推行小城镇综合预算和零户统管，把小城镇的预算内外资金统一编入预算，由财政所统一开户，统一核算，增强宏观调控能力，规范并加强支出和资金的监督管理。
3.4 土地流转上要有新突破
实行土地流转制度，通过市场优化配置提高土地经济效益。在小城镇土地市场中充分发挥市场机制的作用，弱化政府的垄断行为，集体非农建设用地在明晰产权、有偿使用及严格用途管理的前提下，可以通过转让、出租、联营、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场进行交易。不管是集体土地，还是国有土地，在进行市场交易的过程中，都要加强管理，切实做到政府收税、所有者收租、管理者收费，并禁止任何部门向土地使用者变相收取其他费用。
3.5 管理体制上要有新转换
切实转换小城镇政府职能，加快建立小城镇建设运作新体制。具体做法有：（1）明确小城镇职能定位。把新时期试点镇政府的职能转移到“执行政策法规、推动经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定”上来。（2）扩大县级管理权限。按照“依法下放，能放则放”的原则，将基层发生频率比较高、直接面对老百姓、有利于监督管理的行政执法权，委托给小城镇。（3）建立完善小城镇的财政体制。按照财权、事权相一致原则，加快形成“职能明确、权责一致、运行顺畅、执行有力”的小城镇财政管理体制。
3.6 户籍改革上要有新模式
按照城乡统筹的要求，建立和谐平等机制。具体措施有：（1）保障学龄儿童享受到平等受教育的权利；（2）建立适合流动人口的社保障制度；（3）解决新城镇居民的体制外生存和漂流不定的问题；（4）增强流动人口对流入地的认同感和归属感，消除体制内外分割所造成的社会心理差异。
关键词：小城镇 发展改革 思考
【中图分类号】： G250 【文献标识号】：A 【文章编号】：1009-9646(2008)07-0000-00
1 安徽省小城镇发展工作现状
目前，安徽省主要从两个方面推进小城镇发展：一是建设部门的硬件建设。工作对象主要是从2000年原省体改委、省计委和建设厅共同选定的200个中心镇（后从中确定60个重点镇）。工作重点主要是围绕建设部门的职能，通过对城镇建设规划、基础设施建设等硬件方面的支持来推进小城镇建设工作。二是省农村综合改革办公室主持的农村改革。从2000年起，安徽省开展了以转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新机制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务体系，改进农村工作考核评价办法“为核心内容的农村综合改革。截至2006年底，安徽省共有1029个小城镇，其中建制镇861个，城镇化水平为37.1%。
2 安徽省小城镇发展改革中存在的主要问题
2.1 小城镇规模偏小，达不到良性发展的临界规模
目前安徽省平均每个小城镇只有几千人，离形成集聚效应的2万人的规模人口还有很大差距。小城镇人口规模过小，造成发展空间和辐射区域狭小，小城镇能够统筹的资源有限，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。这种在小腹地和小范围内的内部积累式自发发展，难以产生极化效应，发展速度有限，竞争能力提高缓慢。
2.2小城镇地方性不突出，没有形成与区域的良性互动
安徽省仍有相当数量的小城镇在建设上互相模仿，缺乏自身应有的个性与地方特色，清新淡雅的民居群落、多姿多彩的地域性建筑文化被“欧陆区”或“现代火柴盒”所替代，与环境自然协调、极富生活情趣的空间布局形态和尺度亲切宜人的街道小巷，被模仿大城市而建的宽大空旷的大街所代替，一些小城镇的建筑特色正逐步消失。
2.3 小城镇发展的产业动力不足，多元发展的动力格局尚未建立
小城镇发展的源动力在于经济发展、产业支持，尤其是民营企业和专业市场的发展。但随着经济环境的变化，民营企业发展的市场空间在缩小、发展机制的优势在减弱，发展的竞争力在下降；小城镇商业发展受到大中城市的竞争更加激烈，市场的业态也会发生转化，专业市场的建设面临的挑战也更大，由于没有及时调整发展思路，导致日渐萧条，一蹶不起。
2.4 小城镇综合功能不强，难以承担副中心的作用
小城镇未对解决“三农”问题做出预期的贡献，没有发挥好引导农业生产、加快农村发展、促进农民增收的作用，导致人口与产业集聚向小城镇集中的趋势并不明显，市场竞争力没有显著提高，小城镇在社会主义新农村建设中的作用没有得到充分发挥，难以承担县城之外副中心的作用。
2.5 小城镇土地有效供给不足，集体建设用地使用权流转制度缺失
从全国来看，土地问题是制约小城镇发展瓶颈，也是解决小城镇问题的关键。目前，安徽省小城镇土地政策的问题有两个方面，一是土地增殖收益分配不合理，二是集体建设用地使用权流转政策缺失。集体建设用地使用权流转制度缺乏相应的政策配套，是目前限制安徽小城镇发展和现行土地政策中最突出的问题。
2.6 小城镇获得的投入少，资金运作能力低
目前国家和省财政直接投向小城镇的很少，小城镇建设除了国家和省有限的小城镇建设试点、交通和电信部门的“村村通”工程、水利部门的改水工程、教育部门的危舍改造等项目资金外没有其他资金来源。长期依靠上级政府的转移支付不可能，当地的土地开发收益、城建维护税等又上收上一级政府，小城镇建设资金的严重不足，既阻碍城镇化的快速发展，同时也制约着小城镇扩容提质步伐。
3 安徽省加快小城镇发展改革对策建议
3.1规划编制上要有新理念
小城镇健康有序发展离不开制定科学合理的规划，规划是龙头，规划出效益。在当前推进城乡一体化的大格局下，小城鎮规划应当与更大区域范围的城市规划相衔接，镇与县衔接，县、市与省衔接，加快城乡一体化发展，着力缩小城乡差距。就小城镇自身来说，首先从编制经济社会发展规划入手，强化小城镇空间规划与城乡建设、土地利用、产业集聚、旅游发展等规划综合配套，提高对小城镇建设和发展的指导作用。
3.2 投融资体制上要有新转变
构建多元化的投资主体结构，运用多种方式扩大建设资金来源。具体做法是：（1）城镇重大建设项目通过发行股票、债券等方式，进行直接融资。可以借鉴美国、日本等发达国家发行市政债券的城镇化融资经验；（2）争取银行贷款，通过政府主导，加快城市金融向小城镇延伸服务，促使金融部门增加对小城镇公共基础设施建设；（3）有偿转让公共设施的冠名权。将街道名、路名、桥名等采取公开拍卖的方式有偿转让给企业和个人，广泛筹集建设资金；（4）尝试以工代赈的方式让无力投资的农民加入到城镇建设中来。对有偿使用范围大的重大项目，在争取政府投资的同时，按照“谁投资、谁收益”的原则，鼓励各类市场主体投身小城镇建设，进一步拓宽融资渠道。
3.3财政收支上要有新举措
合理划分小城镇政府事权与财权，逐步提高地方财政对小城镇公共需要的保障能力。具体做法有：（1）完善小城镇财政体制。对现行的财政管理体制进行改革，建立起与市场经济相适应的小城镇公共财政管理体制。（2）完善和加强财政管理制度和财政行为。全面推行小城镇综合预算和零户统管，把小城镇的预算内外资金统一编入预算，由财政所统一开户，统一核算，增强宏观调控能力，规范并加强支出和资金的监督管理。
3.4 土地流转上要有新突破
实行土地流转制度，通过市场优化配置提高土地经济效益。在小城镇土地市场中充分发挥市场机制的作用，弱化政府的垄断行为，集体非农建设用地在明晰产权、有偿使用及严格用途管理的前提下，可以通过转让、出租、联营、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场进行交易。不管是集体土地，还是国有土地，在进行市场交易的过程中，都要加强管理，切实做到政府收税、所有者收租、管理者收费，并禁止任何部门向土地使用者变相收取其他费用。
3.5 管理体制上要有新转换
切实转换小城镇政府职能，加快建立小城镇建设运作新体制。具体做法有：（1）明确小城镇职能定位。把新时期试点镇政府的职能转移到“执行政策法规、推动经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定”上来。（2）扩大县级管理权限。按照“依法下放，能放则放”的原则，将基层发生频率比较高、直接面对老百姓、有利于监督管理的行政执法权，委托给小城镇。（3）建立完善小城镇的财政体制。按照财权、事权相一致原则，加快形成“职能明确、权责一致、运行顺畅、执行有力”的小城镇财政管理体制。
3.6 户籍改革上要有新模式
按照城乡统筹的要求，建立和谐平等机制。具体措施有：（1）保障学龄儿童享受到平等受教育的权利；（2）建立适合流动人口的社保障制度；（3）解决新城镇居民的体制外生存和漂流不定的问题；（4）增强流动人口对流入地的认同感和归属感，消除体制内外分割所造成的社会心理差异。