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党的十八大以来，精准扶贫不仅是当前中国国家建设的核心议题，更是各级党委和政府的重要任务。为实现到2020年全面建成小康社会的目标，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。”
因此，政府是精准扶贫的核心要素，在精准扶贫过程中发挥着不可替代的作用和功能。从广义上讲，中国的政府是一个庞大的从中央到地方的组织体系;从狭义上讲，政府是由不同职能部门组成的组织系统。不同层级的政府和不同的职能部门在精准扶贫中所扮演的角色和功能各不相同。换言之，只有这些不同层级和不同职能部门的政府组织各司其职、相互协作才能有效地推动精准扶贫工作的开展。
作为中间政府的省级政府组成部门在精准扶贫中扮演着什么样的角色，承担着什么样的功能，又是如何开展精准扶贫工作的？为回答这些问题，本文以N省教育厅为例，通过对该厅近五年来教育精准扶贫的政策文本、工作总结和年度计划的梳理，运用控制权理论的分析框架，阐述作为中间政府的省级政府组成部门的教育精准扶贫运行逻辑。作为省级政府的组成部门，N省教育厅在权力结构上主要表现为目标设定权、检查验收权。这两种权力的有机结合构成了省级政府组成部门教育精准扶贫的运行机制，从而有效地推进了教育精准扶贫工作。
一、文献回顾
精准扶贫是当前学界关注的焦点。人们从不同的学科、不同的角度对精准扶贫进行了深入而系统的探讨，不仅建构了富有中国特色的精准扶贫理论体系，而且为实践中的精准扶贫提供了有效的政策参考。如上所述，政府是精准扶贫的核心变量，政府在精准扶贫中的基本职能与运行机制直接决定了精准扶贫的有效性。
精准扶贫实际上是一个政策制定和政策执行的过程。从政策制定来看，已有的研究主要关注宏观层面的国家政策，即顶层设计。新中国成立以来，中国扶贫政策先后经历了“平均主义—效率主义—公平与效率兼顾—公平优先—以人为本”的价值演变和“救济扶贫—改革扶贫—开发扶贫—攻坚扶贫—综合扶贫—精准扶贫”的政策内容转变[1]（冉连，2018）。从政策执行的角度看，当前的精准扶贫呈现出一种多重治理的逻辑，并表现为治理技术、科层组织与乡土规则的总体性支配結构[2]（吴高辉，2018）。基层政府及其干部是精准扶贫政策执行的终端，因而，人们在研究精准扶贫政策执行时，更多的聚焦于基层扶贫办（主要是县扶贫办）及其干部、对口帮扶的单位及其驻村干部、村干部[3]（王雨磊，2017），并认为基层政府及其干部在精准扶贫中呈现出运动其外与常规其内的运行机制[4]（徐明强、许汉泽，2019）。
事实上，精准扶贫的国家宏观政策及其实施还嵌入了“中间政府”。因此，在精准扶贫政策的实施过程中，中间政府在国家总体话语与基层话语中发挥了一个极为重要的中介效应。因此，需要对中间政府在精准扶贫中的运行机制加以深入探讨。正是在这个意义上，本文以N省级政府的组成部门——教育厅为例，探讨中间政府的权力结构与运行机制，从而增进我们对中间政府教育精准扶贫的理解。
二、中间政府的控制权分析框架
从组织学的角度来看，组织架构一般由高层、中间和基层三个部分组成。从广义的政府来看，中国政府在层级上表现为中央政府（国务院）、省（自治区、直辖市）政府、市（地区、自治州、盟）政府、县（区、旗、县级市）政府、乡（镇、街道）政府。从这个意义上讲，高层政府是中央政府，基层政府则主要是处于末端的乡镇政府与街道办。因而，处于高层与基层之间的一般被称为中间政府。
在政府层级链条中，中间政府是一个相对的概念。在中央政府、省级政府和市级政府中，省级政府相对于中央政府和市级政府是中间政府。在省级政府、市级政府相对于县级政府中，市级政府是中间政府;在市级政府、县级政府和乡级政府中，县级政府是中间政府。从中间政府所处的位置来看，其主要职能包括纵向的承上启下和横向的沟通协调两个方面。因此，中间政府的权力运行主要是控制上下左右的“条”“块”关系。正是在这个意义上，本文将中间政府的权力结构与配置置身于控制权理论的分析框架下。
控制权理论是周雪光、练宏在借鉴经济学不完全契约和新产权理论中提出的一个中国政府内部权威关系的理论模型。他们将政府各级部门间的控制权概念化为三个维度，即目标设定权、检查验收权和激励分配权。其中，目标设定权是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。在科层体系中，目标设定的过程主要是委托方单方面制定、以自上而下的科层制度推行实施。检查验收权是在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权附属于目标设定权。委托方在设定目标后，可能自己行使检查验收权，也可能将这一控制权下放给管理方。检查验收权的目的是保障政策达到预期目标。激励分配权则是针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力。这三种权力在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式导致迥然不同的政府治理模式，并诱发相应的政府行为[5]（周雪光、练宏，2012）。换言之，目标设定权、检查验收权与激励分配权在上级政府、中间政府和基层政府的区别性组合意味着不同的治理结构，因而不同层级的政府所扮演的角色也各不相同。如果上级政府完全保留目标设定权、检查验收权和激励分配权，那么中间政府只是扮演一个上传下达、落实执行的管理者角色。如果上级政府将目标设定权、检查验收权和激励分配权完全下放给中间政府，那么，中间政府则扮演着承包方的角色。如果将上级政府保留目标设定权，将检查验收权和激励分配权下放给中间政府，则可能出现中间政府与其下级“共谋”现象[6]（周雪光，2009）。
本文集中分析上级保留激励分配权，中间政府拥有目标设定权和检查验收权的情形。从逻辑推理来看，如果上级政府保留激励分配权，将目标设定权和激励分配权下放给中间政府，则可能导致“鞭打快牛”的现象，其可能的结果是中间政府在压力型体制下，通过运动式治理的方式启动科层机器，在短期内迅速取得成效，但由于激励分配权与目标设定权和检查验收权的分离而导致的迟滞性奖赏，有可能加剧中间政府的被动性，使得其官员更加疲惫，因而不利于政策执行的持续性和有效性。为了解释这一逻辑命题，本文选择了教育精准扶贫中的中间政府——N省教育厅为个案进行分析。 三、来自N省教育厅教育精准扶贫的案例分析
（一）N省教育厅教育精准扶贫的基本情况
N省虽地处沿海，但长期处于欠发达状态，其人均区域生产总值、农民人均可支配收入等指标均仅接近于中部六省的平均水平。全省18个市县中，曾经有5个国定贫困县和6个省定贫困县。教育落后是N省农村贫困的重要现象，尤其是在偏远的高山少数民族地区，人们几乎不太重视教育，少数民族贫困学生多，学生失学辍学现象较为严重[7]（查志远、檀学文，2019）。
在N省教育精准扶贫中，N省教育厅成立了以厅长为组长，副厅长为执行副组长，其他厅领导为副组长，厅发展规划处、基础教育处、职业教育与成人教育处、省学校后勤与学生资助管理办公室等职能处室负责人为成员的扶贫工作领导小组，专门抽调人员组建扶贫工作办公室，同时在各市县成立以教育部门为主的教育扶贫工作领导小组。在教育精准扶贫中，N省教育厅处于中间政府的位置，如图1所示。
为保障每一个建档立卡贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，顺利完成学业，学到知识、开阔眼界、树立志向、掌握技能、增长本领，实现就业和发展，从根源上摆脱贫困，彻底改变自己及家庭的命运，N省教育厅围绕省委省政府提出的“三年脱贫攻坚，两年巩固提升”的决策部署，全面推进教育精准扶贫工作。
经过努力，N省教育脱贫攻坚取得了一定的成绩，初步实现了教育精准扶贫从“大水漫灌”向“精准滴灌”的重大转变，从普惠性资助政策向特惠性扶持政策全覆盖的重大转变，从单一资金资助帮扶向心理帮扶和成长帮扶为主的重大转变。这些成效在全国教育脱贫攻坚战现场会上得到了国务院的肯定。2019年，N省精准扶贫更是获得了来自国家的4亿元用于精准扶贫工作的奖励性资金，其中，教育精准扶贫功不可没。
（二）N省教育厅在教育精准扶贫中的控制权
1.目标设定权
一是政策分解。教育精准扶贫的政策分解直接来源于N省委省政府的《中共N省委、N省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》和《N省农村扶贫开发“十三五”规划》规定的由教育厅负责牵头的10项任务，如表1所示。
二是目标设定。在对省委省政府政策界定的基础上，N省教育厅对教育精准扶贫进行了目标设定，并制定出《N省教育精准扶贫行动计划（2016—2020年）》以下简称《行动计划》。该计划对关于N省未来五年教育精准扶贫的总体目标是到2018年，N省教育厅需要通过教育文化扶贫家庭5186户、共16456人的适龄人口接受完整的初中、高中或中职教育。全省47.7万建档立卡贫困家庭的基础教育学龄人口全部入学，家庭经济困难的在校学生得到全面资助。到2020年，脱贫农户的增收能力进一步提升，脱贫成果进一步稳固。N省贫困地区教育发展水平接近全省平均水平，贫困地区基本实现教育现代化。N省教育厅在《行动计划》中将这一目标量化为“全上学、全资助、上好学、促成长”，并细化为八个工作目标：贫困家庭全部脱贫，学龄人口全部入学，困难学生全程资助，教师队伍全面加强，薄弱学校全面达标，均衡发展全面实现，学生营养全面改善和信息技术全面提升。
三是任务分配。N省教育厅在上述目标设定的基础上，通过《N省教育精准扶贫任务分工方案》对厅职能部门进行了任务分配。全省教育精准扶贫一共18项任务及其责任分工如表2所示。
一是制定检查标准。首先建立和完善“县级自查、省级督查”的教育精准扶贫检查制度。县级教育行政部门在乡镇、学校自查的基础上，每年对教育扶贫项目、资金进行全方位的检查，建立检查报告制度。省教育厅在市县自查的基础上，采取市县交叉检查、派出检查组、聘请第三方评估机构等多种方式进行抽查，建立通报、约谈、督办和联动机制。从检查的内容看，重点检查的是教育扶贫资金使用、项目实施、工程进展和扶贫工作成效等。从检查标准看，首先是严格量化指标，如小学、初中在校生年辍学率分别控制在0.6%和1.8%以内。其次是规范工作流程，如每年春秋两季开学前乡镇政府统计的贫困学生人口信息必须提供日期、部门负责人签字、加盖公章的纸质版和电子版，并经市县复核，最后由教育厅录入数据库。最后是控制时间节点，如教育精准扶贫中的信息报送必须在规定日期上报。
二是报送信息。及时准确地掌握最新信息是N省教育厅教育精准扶贫工作的抓手。为实现对全省建档立卡贫困家庭學生信息的动态跟踪管理，着力解决教育扶贫工作初期面临的建档立卡贫困家庭学生底数不清、信息不准的突出问题，N省教育厅组织开发了教育精准扶贫系统。N省教育厅联合省扶贫办、民政厅，指导各市县建立教育、扶贫、民政等部门间沟通协调机制，明确贫困人口（学生）数据变动后10个工作日内报送到教育部门，教育部门及时进行学籍复核，符合条件全部纳入数据库。各市县教育部门及时更新省教育精准扶贫系统中的学生基本信息、资助信息（包括建档立卡贫困家庭学生、低保家庭学生和特困供养学生享受的特惠性与普惠性资助），充分利用系统功能协助开展学生在学状态核查、信息比对、查漏补缺等工作，利用信息化手段提高工作效率。目前已录入近10万名建档立卡贫困学生信息，基本建立起学生基础信息数据库。通过对信息的控制，有效地解决了教育精准扶贫信息不对称的问题。信息报送的内容包括教育精准扶贫的进展情况、中央与地方财政安排用于教育精准扶贫的相关经费情况、在落实教育精准扶贫中好的做法和经验、教育精准扶贫中存在困难与问题以及做好教育精准扶贫的意见和建议等。根据信息反馈的结果及时出台相关政策加强教育精准扶贫工作，如《关于建立义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生基本生活保障制度的通知》《关于印发免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费实施方案的通知》《关于进一步完善非义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生补助政策的通知》《关于进一步加强义务教育阶段控辍保学工作的实施意见》《关于印发<N省大力开展职业教育精准扶贫实施方案>的通知》《关于印发N省进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案的通知》等。 三是专项督察检查。督察的重点内容包括各市县建档立卡贫困家庭义务教育适龄孩子是否都就读义务教育学校，各市县如何保障建档立卡贫困家庭孩子都能接受义务教育，其他学龄孩子接受学前教育、高中阶段教育和高等教育的比例情况，各市县建档立卡贫困家庭在校学生的资助情况，是否真正实现资助全覆盖，各市县有多少建档立卡贫困家庭孩子真正“因学致贫”，采取了什么措施和办法解决该问题。2017年以来，N省教育厅共召开了5次教育扶贫工作推进会和3次现场会，组织了6轮覆盖全部市县的专项督察检查。按照N省开展服务教育投资大行动的督察责任分工，各片区厅领导要重點督察教育精准扶贫工作目标任务落实的进展情况，找出存在的问题和困难，与片区市县的领导和有关负责人一起研究解决问题的措施、办法，确保各片区（市县）完成好教育精准扶贫的目标和任务。此外，N省教育厅还需配合国家和N省纪委监委开展专项巡查，以纠正教育扶贫领域的各类作风问题。
（三）成效与问题
通过强化组织保障，N省教育厅将教育精准扶贫各项责任压到实处，在短期内取得了显著的成效。截止到2018年12月31日，各市县排查辍学的以及学期中动态辍学和逃学的635名学生，全部劝返回校;2018年共发放教育扶贫特惠性资助3.56亿元，其中春季学期资助1.89亿元、13.8万人，秋季学期资助1.67亿元、13.3万人，初步实现了应补尽补;2018年全省受资助学生44.44万人次、资助资金8.16亿元，其中5个国家级贫困县义务教育阶段提供每生每年800元营养餐补助经费得到了有效保障;2018年投入11.5亿元，改扩建贫困地区学校442所。教育资源引进方面，全省已引进或正在洽谈的项目66个，包括清华大学附中、北京大学附中附小、中国人大附中、北师大附中、华东师范大学二附中、华中师范大学一附中等一大批知名学校，其中21所已经开学;面向全国引进优秀校长和教师300名，其中75%倾斜支持贫困市县和乡镇学校;面向全国为农村地区招聘优秀特岗教师2405名;累计为农村学校建设教师周转宿舍12000多套等。这些举措极大地推进了N省教育精准扶贫工作，改善了N省教育精准扶贫绩效。
不难发现，上述教育精准扶贫的显著成效得益于N省教育厅同时拥有目标设定权与检查验收权。在这两种权力的推动下，N省教育厅在教育精准扶贫中呈现出典型的自上而下的压力型政府特征。全省教育系统投入了大量的人员开展教育精准扶贫工作。笔者在N省B县调研时，该县教育局局长的描述是：“现在除了办公室留了2个人，其他科室的都下去扶贫了。我们的定点村离我们县城30公里，都是山区，我几乎是每天天不亮就开车去，晚上十点才能回到家”。另一方面，N省教育厅在教育精准扶贫中却并不拥有激励分配权。换言之，他们对教育精准扶贫干部的绩效产出没有制度化的激励设计。公务员的薪资是制度化的，教育精准扶贫除了工作经费，也没有其他额外的薪资报酬。从N省教育厅的干部管理来看，处级以上干部均属省管干部，干部晋升由省委组织部统筹。N省教育厅，一位扶贫干部长期驻村，每天都在严重透支身体，除了下乡，每天还要应付各种各样的会议、材料报送和检查，压力真的太大。因此，在缺乏激励分配权的情况下，N省教育厅难以对参加教育精准扶贫的干部作出有效的激励反馈。
不仅如此，N省教育厅还被赋予了更多的约束力，即强化了对教育精准扶贫干部的问责制。N省教育厅在《教育系统扶贫领域作风问题治理实施方案》的基础上先后制定了《N省扶贫领域作风问题专项治理实施方案》和《N省教育系统扶贫领域作风问题专项整改实施方案》，对“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、考核监督从严要求不够等六个方面内容细化为24项具体任务，并严格执行。
由于激励分配权的分离，作为中间政府的N省教育厅狠抓目标设定权与检测验收权，使得N省教育精准扶贫的运动式治理特征尤为明显，这也是N省教育精准扶贫在短期内取得显著成效的重要原因。在另一方面，在教育精准扶贫的弱激励与强约束制度环境中，教育精准扶贫的重要主体——扶贫干部——长期处于被动应对状态，从而难以有效地调动其工作积极性。因此，对于中间政府而言，应从控制权的角度对教育精准扶贫的目标设定权、检查验收权和激励分配权加以重新考虑。
五、结论与讨论
精准扶贫作为我国现阶段扶贫的基本方略，关系到全面建成小康社会目标的实现。教育精准扶贫是精准扶贫的重要内容，更是彻底斩断“穷根”的最重要途径。控制权理论是分析政府行为的重要分析框架。通过对N省教育厅教育精准扶贫的个案分析，本文从控制权理论的分析框架探讨了作为中间政府的运行机制。在教育精准扶贫中，中间政府往往拥有目标设定权和检查验收权。这对于推进教育精准扶贫工作有着积极的意义和作用。但由于其缺乏激励分配权，因而难以有效地调动教育精准扶贫干部的积极性。
值得进一步讨论的是，中层政府的激励分配权应当如何分配才能更好地在激励干部的同时，又能做好与上级政府之间的衔接。换言之，中层政府与上级政府在激励分配权上应有一定的配置机制。从教育精准扶贫的运行机制来看，中层政府拥有目标设定权和检查验收权，而激励分配权处于空白，虽然在短期内有显著的呈现，但这是以牺牲教育精准扶贫干部的长期积极性为代价的。如果中层政府完全拥有目标设定权、检查验收权和激励分配权，那么中层政府可能处于一个承包人的角色，在对上级政府负责方面可能会所有弱化。从更加宽泛的角度上讲，上级政府与中层政府之间可能还需要对目标设定权、检查验收权和激励分配权进行宏观上的考虑，以寻求一种最佳的权力配置格局，从而调动上级政府、中层政府乃至下级政府及其教育精准扶贫干部的积极性，使得教育精准扶贫工作更加有效。
基金项目：海南省高等学校教育教学改革研究项目“高校教师教学激励与保障机制研究”（Hnjg2017-13）;海南大学教育教学改革研究项目“高校教师教学激励与保障机制研究”（hdjy1723）。
参考文献：
[1]冉连.建国以来我国扶贫政策：回顾、反思与展望——基于1949—2017年的政策文本分析[J].山西农业大学学报（社会科学版），2018（12）：60-68.
[2]吴高辉.第一书记驻村扶贫的互动策略与影响因素——基于互动治理视角的考察[J].公共行政评论，2018（04）：84-102+186.
[3]王雨磊.技术何以失准？——国家精准扶贫与基层施政伦理[J].政治学研究，2017（05）：106-116+130.
[4]徐明强，许汉泽.运动其外与常规其内：指挥部和基层政府的攻坚治理模式[J].公共管理学报，2019（4）：28-40.
[5]周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012（5）：69-93.
[6]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21.
[7]查志远，檀学文.教育扶贫的基层实践创新——海南省及琼中县教育精准扶贫调查[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018（5）：129-138.
责任编辑：张 波
因此，政府是精准扶贫的核心要素，在精准扶贫过程中发挥着不可替代的作用和功能。从广义上讲，中国的政府是一个庞大的从中央到地方的组织体系;从狭义上讲，政府是由不同职能部门组成的组织系统。不同层级的政府和不同的职能部门在精准扶贫中所扮演的角色和功能各不相同。换言之，只有这些不同层级和不同职能部门的政府组织各司其职、相互协作才能有效地推动精准扶贫工作的开展。
作为中间政府的省级政府组成部门在精准扶贫中扮演着什么样的角色，承担着什么样的功能，又是如何开展精准扶贫工作的？为回答这些问题，本文以N省教育厅为例，通过对该厅近五年来教育精准扶贫的政策文本、工作总结和年度计划的梳理，运用控制权理论的分析框架，阐述作为中间政府的省级政府组成部门的教育精准扶贫运行逻辑。作为省级政府的组成部门，N省教育厅在权力结构上主要表现为目标设定权、检查验收权。这两种权力的有机结合构成了省级政府组成部门教育精准扶贫的运行机制，从而有效地推进了教育精准扶贫工作。
一、文献回顾
精准扶贫是当前学界关注的焦点。人们从不同的学科、不同的角度对精准扶贫进行了深入而系统的探讨，不仅建构了富有中国特色的精准扶贫理论体系，而且为实践中的精准扶贫提供了有效的政策参考。如上所述，政府是精准扶贫的核心变量，政府在精准扶贫中的基本职能与运行机制直接决定了精准扶贫的有效性。
精准扶贫实际上是一个政策制定和政策执行的过程。从政策制定来看，已有的研究主要关注宏观层面的国家政策，即顶层设计。新中国成立以来，中国扶贫政策先后经历了“平均主义—效率主义—公平与效率兼顾—公平优先—以人为本”的价值演变和“救济扶贫—改革扶贫—开发扶贫—攻坚扶贫—综合扶贫—精准扶贫”的政策内容转变[1]（冉连，2018）。从政策执行的角度看，当前的精准扶贫呈现出一种多重治理的逻辑，并表现为治理技术、科层组织与乡土规则的总体性支配結构[2]（吴高辉，2018）。基层政府及其干部是精准扶贫政策执行的终端，因而，人们在研究精准扶贫政策执行时，更多的聚焦于基层扶贫办（主要是县扶贫办）及其干部、对口帮扶的单位及其驻村干部、村干部[3]（王雨磊，2017），并认为基层政府及其干部在精准扶贫中呈现出运动其外与常规其内的运行机制[4]（徐明强、许汉泽，2019）。
事实上，精准扶贫的国家宏观政策及其实施还嵌入了“中间政府”。因此，在精准扶贫政策的实施过程中，中间政府在国家总体话语与基层话语中发挥了一个极为重要的中介效应。因此，需要对中间政府在精准扶贫中的运行机制加以深入探讨。正是在这个意义上，本文以N省级政府的组成部门——教育厅为例，探讨中间政府的权力结构与运行机制，从而增进我们对中间政府教育精准扶贫的理解。
二、中间政府的控制权分析框架
从组织学的角度来看，组织架构一般由高层、中间和基层三个部分组成。从广义的政府来看，中国政府在层级上表现为中央政府（国务院）、省（自治区、直辖市）政府、市（地区、自治州、盟）政府、县（区、旗、县级市）政府、乡（镇、街道）政府。从这个意义上讲，高层政府是中央政府，基层政府则主要是处于末端的乡镇政府与街道办。因而，处于高层与基层之间的一般被称为中间政府。
在政府层级链条中，中间政府是一个相对的概念。在中央政府、省级政府和市级政府中，省级政府相对于中央政府和市级政府是中间政府。在省级政府、市级政府相对于县级政府中，市级政府是中间政府;在市级政府、县级政府和乡级政府中，县级政府是中间政府。从中间政府所处的位置来看，其主要职能包括纵向的承上启下和横向的沟通协调两个方面。因此，中间政府的权力运行主要是控制上下左右的“条”“块”关系。正是在这个意义上，本文将中间政府的权力结构与配置置身于控制权理论的分析框架下。
控制权理论是周雪光、练宏在借鉴经济学不完全契约和新产权理论中提出的一个中国政府内部权威关系的理论模型。他们将政府各级部门间的控制权概念化为三个维度，即目标设定权、检查验收权和激励分配权。其中，目标设定权是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权。在科层体系中，目标设定的过程主要是委托方单方面制定、以自上而下的科层制度推行实施。检查验收权是在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权附属于目标设定权。委托方在设定目标后，可能自己行使检查验收权，也可能将这一控制权下放给管理方。检查验收权的目的是保障政策达到预期目标。激励分配权则是针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力。这三种权力在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式导致迥然不同的政府治理模式，并诱发相应的政府行为[5]（周雪光、练宏，2012）。换言之，目标设定权、检查验收权与激励分配权在上级政府、中间政府和基层政府的区别性组合意味着不同的治理结构，因而不同层级的政府所扮演的角色也各不相同。如果上级政府完全保留目标设定权、检查验收权和激励分配权，那么中间政府只是扮演一个上传下达、落实执行的管理者角色。如果上级政府将目标设定权、检查验收权和激励分配权完全下放给中间政府，那么，中间政府则扮演着承包方的角色。如果将上级政府保留目标设定权，将检查验收权和激励分配权下放给中间政府，则可能出现中间政府与其下级“共谋”现象[6]（周雪光，2009）。
本文集中分析上级保留激励分配权，中间政府拥有目标设定权和检查验收权的情形。从逻辑推理来看，如果上级政府保留激励分配权，将目标设定权和激励分配权下放给中间政府，则可能导致“鞭打快牛”的现象，其可能的结果是中间政府在压力型体制下，通过运动式治理的方式启动科层机器，在短期内迅速取得成效，但由于激励分配权与目标设定权和检查验收权的分离而导致的迟滞性奖赏，有可能加剧中间政府的被动性，使得其官员更加疲惫，因而不利于政策执行的持续性和有效性。为了解释这一逻辑命题，本文选择了教育精准扶贫中的中间政府——N省教育厅为个案进行分析。 三、来自N省教育厅教育精准扶贫的案例分析
（一）N省教育厅教育精准扶贫的基本情况
N省虽地处沿海，但长期处于欠发达状态，其人均区域生产总值、农民人均可支配收入等指标均仅接近于中部六省的平均水平。全省18个市县中，曾经有5个国定贫困县和6个省定贫困县。教育落后是N省农村贫困的重要现象，尤其是在偏远的高山少数民族地区，人们几乎不太重视教育，少数民族贫困学生多，学生失学辍学现象较为严重[7]（查志远、檀学文，2019）。
在N省教育精准扶贫中，N省教育厅成立了以厅长为组长，副厅长为执行副组长，其他厅领导为副组长，厅发展规划处、基础教育处、职业教育与成人教育处、省学校后勤与学生资助管理办公室等职能处室负责人为成员的扶贫工作领导小组，专门抽调人员组建扶贫工作办公室，同时在各市县成立以教育部门为主的教育扶贫工作领导小组。在教育精准扶贫中，N省教育厅处于中间政府的位置，如图1所示。
为保障每一个建档立卡贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，顺利完成学业，学到知识、开阔眼界、树立志向、掌握技能、增长本领，实现就业和发展，从根源上摆脱贫困，彻底改变自己及家庭的命运，N省教育厅围绕省委省政府提出的“三年脱贫攻坚，两年巩固提升”的决策部署，全面推进教育精准扶贫工作。
经过努力，N省教育脱贫攻坚取得了一定的成绩，初步实现了教育精准扶贫从“大水漫灌”向“精准滴灌”的重大转变，从普惠性资助政策向特惠性扶持政策全覆盖的重大转变，从单一资金资助帮扶向心理帮扶和成长帮扶为主的重大转变。这些成效在全国教育脱贫攻坚战现场会上得到了国务院的肯定。2019年，N省精准扶贫更是获得了来自国家的4亿元用于精准扶贫工作的奖励性资金，其中，教育精准扶贫功不可没。
（二）N省教育厅在教育精准扶贫中的控制权
1.目标设定权
一是政策分解。教育精准扶贫的政策分解直接来源于N省委省政府的《中共N省委、N省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》和《N省农村扶贫开发“十三五”规划》规定的由教育厅负责牵头的10项任务，如表1所示。
二是目标设定。在对省委省政府政策界定的基础上，N省教育厅对教育精准扶贫进行了目标设定，并制定出《N省教育精准扶贫行动计划（2016—2020年）》以下简称《行动计划》。该计划对关于N省未来五年教育精准扶贫的总体目标是到2018年，N省教育厅需要通过教育文化扶贫家庭5186户、共16456人的适龄人口接受完整的初中、高中或中职教育。全省47.7万建档立卡贫困家庭的基础教育学龄人口全部入学，家庭经济困难的在校学生得到全面资助。到2020年，脱贫农户的增收能力进一步提升，脱贫成果进一步稳固。N省贫困地区教育发展水平接近全省平均水平，贫困地区基本实现教育现代化。N省教育厅在《行动计划》中将这一目标量化为“全上学、全资助、上好学、促成长”，并细化为八个工作目标：贫困家庭全部脱贫，学龄人口全部入学，困难学生全程资助，教师队伍全面加强，薄弱学校全面达标，均衡发展全面实现，学生营养全面改善和信息技术全面提升。
三是任务分配。N省教育厅在上述目标设定的基础上，通过《N省教育精准扶贫任务分工方案》对厅职能部门进行了任务分配。全省教育精准扶贫一共18项任务及其责任分工如表2所示。
一是制定检查标准。首先建立和完善“县级自查、省级督查”的教育精准扶贫检查制度。县级教育行政部门在乡镇、学校自查的基础上，每年对教育扶贫项目、资金进行全方位的检查，建立检查报告制度。省教育厅在市县自查的基础上，采取市县交叉检查、派出检查组、聘请第三方评估机构等多种方式进行抽查，建立通报、约谈、督办和联动机制。从检查的内容看，重点检查的是教育扶贫资金使用、项目实施、工程进展和扶贫工作成效等。从检查标准看，首先是严格量化指标，如小学、初中在校生年辍学率分别控制在0.6%和1.8%以内。其次是规范工作流程，如每年春秋两季开学前乡镇政府统计的贫困学生人口信息必须提供日期、部门负责人签字、加盖公章的纸质版和电子版，并经市县复核，最后由教育厅录入数据库。最后是控制时间节点，如教育精准扶贫中的信息报送必须在规定日期上报。
二是报送信息。及时准确地掌握最新信息是N省教育厅教育精准扶贫工作的抓手。为实现对全省建档立卡贫困家庭學生信息的动态跟踪管理，着力解决教育扶贫工作初期面临的建档立卡贫困家庭学生底数不清、信息不准的突出问题，N省教育厅组织开发了教育精准扶贫系统。N省教育厅联合省扶贫办、民政厅，指导各市县建立教育、扶贫、民政等部门间沟通协调机制，明确贫困人口（学生）数据变动后10个工作日内报送到教育部门，教育部门及时进行学籍复核，符合条件全部纳入数据库。各市县教育部门及时更新省教育精准扶贫系统中的学生基本信息、资助信息（包括建档立卡贫困家庭学生、低保家庭学生和特困供养学生享受的特惠性与普惠性资助），充分利用系统功能协助开展学生在学状态核查、信息比对、查漏补缺等工作，利用信息化手段提高工作效率。目前已录入近10万名建档立卡贫困学生信息，基本建立起学生基础信息数据库。通过对信息的控制，有效地解决了教育精准扶贫信息不对称的问题。信息报送的内容包括教育精准扶贫的进展情况、中央与地方财政安排用于教育精准扶贫的相关经费情况、在落实教育精准扶贫中好的做法和经验、教育精准扶贫中存在困难与问题以及做好教育精准扶贫的意见和建议等。根据信息反馈的结果及时出台相关政策加强教育精准扶贫工作，如《关于建立义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生基本生活保障制度的通知》《关于印发免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费实施方案的通知》《关于进一步完善非义务教育阶段建档立卡家庭经济困难学生补助政策的通知》《关于进一步加强义务教育阶段控辍保学工作的实施意见》《关于印发<N省大力开展职业教育精准扶贫实施方案>的通知》《关于印发N省进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案的通知》等。 三是专项督察检查。督察的重点内容包括各市县建档立卡贫困家庭义务教育适龄孩子是否都就读义务教育学校，各市县如何保障建档立卡贫困家庭孩子都能接受义务教育，其他学龄孩子接受学前教育、高中阶段教育和高等教育的比例情况，各市县建档立卡贫困家庭在校学生的资助情况，是否真正实现资助全覆盖，各市县有多少建档立卡贫困家庭孩子真正“因学致贫”，采取了什么措施和办法解决该问题。2017年以来，N省教育厅共召开了5次教育扶贫工作推进会和3次现场会，组织了6轮覆盖全部市县的专项督察检查。按照N省开展服务教育投资大行动的督察责任分工，各片区厅领导要重點督察教育精准扶贫工作目标任务落实的进展情况，找出存在的问题和困难，与片区市县的领导和有关负责人一起研究解决问题的措施、办法，确保各片区（市县）完成好教育精准扶贫的目标和任务。此外，N省教育厅还需配合国家和N省纪委监委开展专项巡查，以纠正教育扶贫领域的各类作风问题。
（三）成效与问题
通过强化组织保障，N省教育厅将教育精准扶贫各项责任压到实处，在短期内取得了显著的成效。截止到2018年12月31日，各市县排查辍学的以及学期中动态辍学和逃学的635名学生，全部劝返回校;2018年共发放教育扶贫特惠性资助3.56亿元，其中春季学期资助1.89亿元、13.8万人，秋季学期资助1.67亿元、13.3万人，初步实现了应补尽补;2018年全省受资助学生44.44万人次、资助资金8.16亿元，其中5个国家级贫困县义务教育阶段提供每生每年800元营养餐补助经费得到了有效保障;2018年投入11.5亿元，改扩建贫困地区学校442所。教育资源引进方面，全省已引进或正在洽谈的项目66个，包括清华大学附中、北京大学附中附小、中国人大附中、北师大附中、华东师范大学二附中、华中师范大学一附中等一大批知名学校，其中21所已经开学;面向全国引进优秀校长和教师300名，其中75%倾斜支持贫困市县和乡镇学校;面向全国为农村地区招聘优秀特岗教师2405名;累计为农村学校建设教师周转宿舍12000多套等。这些举措极大地推进了N省教育精准扶贫工作，改善了N省教育精准扶贫绩效。
不难发现，上述教育精准扶贫的显著成效得益于N省教育厅同时拥有目标设定权与检查验收权。在这两种权力的推动下，N省教育厅在教育精准扶贫中呈现出典型的自上而下的压力型政府特征。全省教育系统投入了大量的人员开展教育精准扶贫工作。笔者在N省B县调研时，该县教育局局长的描述是：“现在除了办公室留了2个人，其他科室的都下去扶贫了。我们的定点村离我们县城30公里，都是山区，我几乎是每天天不亮就开车去，晚上十点才能回到家”。另一方面，N省教育厅在教育精准扶贫中却并不拥有激励分配权。换言之，他们对教育精准扶贫干部的绩效产出没有制度化的激励设计。公务员的薪资是制度化的，教育精准扶贫除了工作经费，也没有其他额外的薪资报酬。从N省教育厅的干部管理来看，处级以上干部均属省管干部，干部晋升由省委组织部统筹。N省教育厅，一位扶贫干部长期驻村，每天都在严重透支身体，除了下乡，每天还要应付各种各样的会议、材料报送和检查，压力真的太大。因此，在缺乏激励分配权的情况下，N省教育厅难以对参加教育精准扶贫的干部作出有效的激励反馈。
不仅如此，N省教育厅还被赋予了更多的约束力，即强化了对教育精准扶贫干部的问责制。N省教育厅在《教育系统扶贫领域作风问题治理实施方案》的基础上先后制定了《N省扶贫领域作风问题专项治理实施方案》和《N省教育系统扶贫领域作风问题专项整改实施方案》，对“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、考核监督从严要求不够等六个方面内容细化为24项具体任务，并严格执行。
由于激励分配权的分离，作为中间政府的N省教育厅狠抓目标设定权与检测验收权，使得N省教育精准扶贫的运动式治理特征尤为明显，这也是N省教育精准扶贫在短期内取得显著成效的重要原因。在另一方面，在教育精准扶贫的弱激励与强约束制度环境中，教育精准扶贫的重要主体——扶贫干部——长期处于被动应对状态，从而难以有效地调动其工作积极性。因此，对于中间政府而言，应从控制权的角度对教育精准扶贫的目标设定权、检查验收权和激励分配权加以重新考虑。
五、结论与讨论
精准扶贫作为我国现阶段扶贫的基本方略，关系到全面建成小康社会目标的实现。教育精准扶贫是精准扶贫的重要内容，更是彻底斩断“穷根”的最重要途径。控制权理论是分析政府行为的重要分析框架。通过对N省教育厅教育精准扶贫的个案分析，本文从控制权理论的分析框架探讨了作为中间政府的运行机制。在教育精准扶贫中，中间政府往往拥有目标设定权和检查验收权。这对于推进教育精准扶贫工作有着积极的意义和作用。但由于其缺乏激励分配权，因而难以有效地调动教育精准扶贫干部的积极性。
值得进一步讨论的是，中层政府的激励分配权应当如何分配才能更好地在激励干部的同时，又能做好与上级政府之间的衔接。换言之，中层政府与上级政府在激励分配权上应有一定的配置机制。从教育精准扶贫的运行机制来看，中层政府拥有目标设定权和检查验收权，而激励分配权处于空白，虽然在短期内有显著的呈现，但这是以牺牲教育精准扶贫干部的长期积极性为代价的。如果中层政府完全拥有目标设定权、检查验收权和激励分配权，那么中层政府可能处于一个承包人的角色，在对上级政府负责方面可能会所有弱化。从更加宽泛的角度上讲，上级政府与中层政府之间可能还需要对目标设定权、检查验收权和激励分配权进行宏观上的考虑，以寻求一种最佳的权力配置格局，从而调动上级政府、中层政府乃至下级政府及其教育精准扶贫干部的积极性，使得教育精准扶贫工作更加有效。
基金项目：海南省高等学校教育教学改革研究项目“高校教师教学激励与保障机制研究”（Hnjg2017-13）;海南大学教育教学改革研究项目“高校教师教学激励与保障机制研究”（hdjy1723）。
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责任编辑：张 波