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在新农村建设中,首要任务是要建设现代农业。而现代农业的一个重要特征是规模化、集约化、高效化经营,要实现规模化经营,就必须解决土地权属和流转问题。
中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”所谓的“土地流转”是一种通俗和粗略的说法,其本意是指农民土地承包经营权的流通。
一、土地流转过程中存在的问题
一是土地流转的范围主要集中在本村、本乡镇,因此土地流转的范围很小,农民在土地流转过程中获得的收益较少。二是由于缺乏明确的政策和法律规定,多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。在浙江一些地区,对于土地的长期流转,农民还是不放心,现有的流转大都在5年以内。流转方式比较随意,当年该省签订流转合同的流转关系仅占一半;从流转期限上看,该省流转期限5年以下的约占70%。这些都是土地流转改革无法忽视的新问题。三是有些地方在乡村集体组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、挪用农村土地流转收益,与民争利,损害了农民的利益。四是现在土地流转过程中存在很多制约因素,比如合同不规范、价格形成不合理等。有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同,集中土地搞对外招商,强迫承包农户集中流转,影响了农村土地承包关系的稳定。五是有些地方存在着借农村土地流转,绕过国家有关法规,大量占用耕地,改变农村土地农业用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等)。
二、如何加快农村土地承包权和使用权流转
针对这些问题,深化农村土地制度改革,最重要的是加快农村土地承包权和使用权流转。
一是应明晰农村土地承包权和使用权,做好农村承包土地权登记工作,做到土地权属清晰。在安徽要找出一个种粮大户非常困难,有些农民宁愿土地荒在那里也不愿意流转。为什么?因为土地权属不清,流转起来有很多麻烦。二是建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。一个真正繁荣的农村土地流转市场,可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来,实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。建立流转中介服务机构和信息平台,就像一个现代化的要素流转市场一样,能够通过竞价,使农民获得较多的流转收益,促进农村土地承包权和使用权流转。例如,山东省滕州市西岗镇建立了一个纯耕地的土地交易中心,有交易大厅、电子屏幕、服务人员,各村有哪些地需要流转、土质怎么样、价格多少等信息全都汇集在交易大厅。虽然土地供给只在本地,但需求已经超越了本地。从这里也许可以看出国家应该从什么地方着力推动土地流转。三是制定农民离土、离乡的优惠政策。其核心问题在于土地保障价值的变现。在现行体制下,土地是农民最实际、最重要的生活保障,如果不能获得可观的、实际的土地流转收益,农民是不会愿意流转或放弃土地的。四是健全和完善农村承包土地流转的激励机制,引导和鼓励农户将耕地向种田能手、专业大户、合作经济组织和龙头企业流转,实现多种形式的土地适度规模经营。五是探索承包土地可采取转让、出租、入股、抵押等多种流转模式,增强农村承包土地的流动性和融资功能。六是把村镇房屋纳入市场经济的商品体系,稳步推进村镇房屋商品化、社会化;停止农村宅基地的无偿分配;发展村镇住房金融,培育和规范住房交易市场;确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。土地作为典型的不动产,已经十分依赖权利登记制度的完善。
三、推进土地流转,必须有严格而规范的制度匹配
第一,必须严格控制土地的流向,力避耕地资源的流失。十七届三中全会专门对土地流转设定“三不”(不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益)的红线。我们应当清醒地认识到:我国农村土地承载着国家粮食安全,无论是现在还是将来都无法取代。
第二,严格土地征用制度,完善土地补偿机制,严禁各种强占与寻租行为。
第三,启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,特别要强化可持续的就业能力的培训机制,以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。
第四,为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断,避免官商资本对农民的排挤,杜绝强势资本的欺行霸市,有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规治机制。
第五,由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此,在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。
第六,粮食安全关乎国家安全。农田保护制度的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益,但却牺牲了农民对承包地自由耕种的选择权利,隐含着农地使用权的产权弱化。因此,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,保障农田保护区的农民土地承包的基本权益。
土地流转,无论是中央精神还是各地的试点经验,都触及尊重农民群众对土地处置权的问题,即农民在充分知情、充分自愿的条件下,通过对土地承包经营权的支配,以实现用益物权的充分利用。过去,实行“大包干”的农村,尽管农民有使用权,但使用权却有限制,面对地方政府违规招商征地往往无可奈何,导致一些失地农民既没有从征地补偿中获得足够的补偿,又无法享受城镇居民的社保福利。
(作者单位 中共方城县委党校)
中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”所谓的“土地流转”是一种通俗和粗略的说法,其本意是指农民土地承包经营权的流通。
一、土地流转过程中存在的问题
一是土地流转的范围主要集中在本村、本乡镇,因此土地流转的范围很小,农民在土地流转过程中获得的收益较少。二是由于缺乏明确的政策和法律规定,多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。在浙江一些地区,对于土地的长期流转,农民还是不放心,现有的流转大都在5年以内。流转方式比较随意,当年该省签订流转合同的流转关系仅占一半;从流转期限上看,该省流转期限5年以下的约占70%。这些都是土地流转改革无法忽视的新问题。三是有些地方在乡村集体组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、挪用农村土地流转收益,与民争利,损害了农民的利益。四是现在土地流转过程中存在很多制约因素,比如合同不规范、价格形成不合理等。有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同,集中土地搞对外招商,强迫承包农户集中流转,影响了农村土地承包关系的稳定。五是有些地方存在着借农村土地流转,绕过国家有关法规,大量占用耕地,改变农村土地农业用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等)。
二、如何加快农村土地承包权和使用权流转
针对这些问题,深化农村土地制度改革,最重要的是加快农村土地承包权和使用权流转。
一是应明晰农村土地承包权和使用权,做好农村承包土地权登记工作,做到土地权属清晰。在安徽要找出一个种粮大户非常困难,有些农民宁愿土地荒在那里也不愿意流转。为什么?因为土地权属不清,流转起来有很多麻烦。二是建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台。一个真正繁荣的农村土地流转市场,可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来,实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。建立流转中介服务机构和信息平台,就像一个现代化的要素流转市场一样,能够通过竞价,使农民获得较多的流转收益,促进农村土地承包权和使用权流转。例如,山东省滕州市西岗镇建立了一个纯耕地的土地交易中心,有交易大厅、电子屏幕、服务人员,各村有哪些地需要流转、土质怎么样、价格多少等信息全都汇集在交易大厅。虽然土地供给只在本地,但需求已经超越了本地。从这里也许可以看出国家应该从什么地方着力推动土地流转。三是制定农民离土、离乡的优惠政策。其核心问题在于土地保障价值的变现。在现行体制下,土地是农民最实际、最重要的生活保障,如果不能获得可观的、实际的土地流转收益,农民是不会愿意流转或放弃土地的。四是健全和完善农村承包土地流转的激励机制,引导和鼓励农户将耕地向种田能手、专业大户、合作经济组织和龙头企业流转,实现多种形式的土地适度规模经营。五是探索承包土地可采取转让、出租、入股、抵押等多种流转模式,增强农村承包土地的流动性和融资功能。六是把村镇房屋纳入市场经济的商品体系,稳步推进村镇房屋商品化、社会化;停止农村宅基地的无偿分配;发展村镇住房金融,培育和规范住房交易市场;确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。土地作为典型的不动产,已经十分依赖权利登记制度的完善。
三、推进土地流转,必须有严格而规范的制度匹配
第一,必须严格控制土地的流向,力避耕地资源的流失。十七届三中全会专门对土地流转设定“三不”(不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益)的红线。我们应当清醒地认识到:我国农村土地承载着国家粮食安全,无论是现在还是将来都无法取代。
第二,严格土地征用制度,完善土地补偿机制,严禁各种强占与寻租行为。
第三,启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,特别要强化可持续的就业能力的培训机制,以避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。
第四,为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断,避免官商资本对农民的排挤,杜绝强势资本的欺行霸市,有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规治机制。
第五,由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此,在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。
第六,粮食安全关乎国家安全。农田保护制度的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益,但却牺牲了农民对承包地自由耕种的选择权利,隐含着农地使用权的产权弱化。因此,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,保障农田保护区的农民土地承包的基本权益。
土地流转,无论是中央精神还是各地的试点经验,都触及尊重农民群众对土地处置权的问题,即农民在充分知情、充分自愿的条件下,通过对土地承包经营权的支配,以实现用益物权的充分利用。过去,实行“大包干”的农村,尽管农民有使用权,但使用权却有限制,面对地方政府违规招商征地往往无可奈何,导致一些失地农民既没有从征地补偿中获得足够的补偿,又无法享受城镇居民的社保福利。
(作者单位 中共方城县委党校)