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自1951年新中国的第一部劳动保险法规——《中华人民共和国劳动保险条例》颁布实施至今,中国的养老保险体制有过创建、调适的艰难起步阶段,经历过几被破坏殆尽的浩劫,近几十年来又在一次次调整的冲击下,不断演进甚至重构其基本体系。那么改革成本问题是如何产生的呢?这就要从中国养老保险体制的沿革中寻找答案。
一、社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式的建立和随之产生的改革成本问题
1.对传统养老保险体制进行改革的必要性
20世纪90年代初期以前的改革还只是对建国以后建立的劳动保险制度的恢复和修正,人们还没有清晰的意识到传统的养老保险制度的缺陷在于,计划经济体制下建立起来的由企业统揽一切、国家兜底的养老保险制度,本质上通过企业在城镇进行社会控制的一种政治制度的基础设施安排,是一种维持社会稳定的机制。但这种制度安排所追寻的稳定性必是以牺牲经济效率为代价的。所以,当市场化改革推行到一定深度以后,这种体制肯定无法维系。随着老龄化问题日趋严重,世界上已经出现了对现收现付模式进行改革的呼声和趋势,连富甲天下的美国也惊呼其社会保障体制如不大改,到2029年将要破产,可以说对现收现付模式的改革势在必行。
2.社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式的建立
纵观世界各国养老金的筹集和支付方式,除了现收现付模式以外,还存在一种预筹积累模式。预筹积累模式是本代人对自己的收入进行跨时间的分配,即把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收入的年老时期使用,这可以被看作是一种强制储蓄型。现收现付模式是先代人与后代人之间的博奕,而预筹积累模式则是本代人自己一生收入与分配的纵向平衡,是一种强调自我保障的模式。预筹积累模式又分为完全预筹积累模式与部分预筹积累模式。中共十四届三中全会的《决定》把社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式作为养老保险改革的目标。这种模式规定,按职工工资的11%建立个人养老保险账户。其中,职工个人缴费8%,企业缴费3%。社会统筹部分由统筹地区政府确定企业的缴费比例。但是,由于从代际保障模式向本代人自我保障模式转换,改革成本问题也随之产生。
3.改革成本问题的显性化
养老保险模式由现收现付模式直接过渡到完全预筹积累模式是难以实现的。因为,在转型期间,在职职工除了要为退休职工支付养老金外,还要为自己的未来积累养老金,建立个人账户,这种双重负担使缴费者难堪重负。所以,必须经历一个部分预筹积累模式的过渡阶段。而体制的过渡需要支付一个过渡成本,其中主要部分就是传统养老保险制度对其所覆盖的职工所作出的承诺。换言之,改革成本就是退休职工养老金和改革前参加工作且尚未退休的职工在改革前的养老金积累这两部分资金的总和。
改革的设想是将企业缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用,以支付退休职工的养老金;职工个人缴纳的全部和企业缴纳的一部分保险费记入个人账户。而事实上,因为社会统筹部分远不能满足支付退休职工养老金的需要,所以只得以企业缴费中原本不属于社会统筹的那部分,甚至还要以新职工的个人缴费进行支付。这违背了改革的初衷。目前的改革方案实际上是把改革成本转嫁到了企业和个人身上。可是这笔费用不会因为推到下一代人身上而自动消失。回避问题不能解决问题。改革方案设计上的缺陷使得中国养老保险改革举步维艰。很显然,改革成本问题的严重性是勿庸置疑的了。
二、改革成本问题是养老保险改革的核心问题
退休职工人数和养老金需求数额的增长是刚性的,而养老基金的来源却有弹性。形势是不容乐观的,而问题的解决关键又在于改革成本问题的最终解决。改革成本问题的解决是养老保险改革得以顺利进行的关键,中共十四届三中全会的《决定》的意义在于它首次肯定了个人账户制是一个正确的改革方向,这等于从根本上承认了养老金的本质是职工个人的一部分延期支付的劳动报酬。因此养老金制度就必须进行完全预筹积累。按照这个逻辑推演,养老金制度由过去的现收现付模式过渡到基金制是理所当然的事情。但在传统的现收现付模式下,没有养老基金的积累,如果一下切换到基金制,那就必须解决退休职工的养老金来源问题。实际承担这部分成本的,要么是国家,要么是下一代人。事实上,这个问题正是养老金体制转轨的核心问题,而有关部门在这个问题的认识上却产生了模糊。由于地方政府挪用个人账户中的积累资金来支付退休职工的养老金,于是又产生了一个“空帐”问题。“空帐”问题的肇始其实很简单。目前为职工建立的个人账户只是一种记帐手段,记录养老保险缴费,加上在政府确定利率下应得的利息情况。这些账户其实没有积累资金,只是一种“空帐”。因为,企业与在职职工缴费的大部分已经转移用于支付退休职工的养老金。改革的最终目标是建立基金制,即完全预筹积累模式。而目前用在职职工建立的个人账户上业已积累起来的资金来支付退休职工的养老金的做法是与改革目标背道而驰的。如果继续这样做下去,真正意义上的个人账户永远也无法建立起来。“空帐”现象的存在实际上是把旧制度下显性的现收现付变成了目前制度中隐性的现收现付。
三、改革成本应该由国家承担
1.改革成本不应转嫁到个人和企业身上
改革成本是一种隐性债务,如果通过不断挪用新职工的积累来支付退休职工的养老金,这不但是不合情理的,而且把改革成本转嫁给在职职工会造成“空帐”问题,使真正意义上的预筹积累模式无法建立起来。再者,要求企业缴纳高比例的养老保险费用来偿还这笔债务会造成企业的“双重支付”,使企业负担加重,市场竞争力减弱,不利于企业的生存。另外,靠挪用新职工的积累来支付退休职工的养老金,一旦经济形势不景气,新职工的养老金无法足额收缴,支付危机立刻成了养老金体系的致命缺陷。
2.国家应该承担改革成本
改革成本既然是国家对老职工的一种欠债,把这种欠债转嫁给缴费者又是不可行的,那么,这笔债务只能由国家偿还。在原来的计划经济体制下,实行的是高积累的做法,本应属于职工的养老费用实际上被国家收走了,现在国家要做的就是把这部分费用还给他们。1949年中国国有资产总量只有200亿元,而到1993年已增长到34950亿元,增长了173倍。从1952年到1978年,职工实际平均工资每年仅递增0.38%,而积累率却由21.4%增长到36.5%,其中有的年份竟高达43.8%。职工的工资总额仅占国民收入的18.9%。由此可见,中国的国有资产是在高积累时期形成的,而且主要是老职工过去劳动贡献的积累。
3.部分预筹积累模式的实现方式
国家承担了改革成本,接下来需要考虑的就是部分预筹积累模式以何种方式实现。改革后参加工作的职工当然可以为自己建立一个个人账户,积累养老保险基金。对于改革前参加工作且尚未退休的职工也应该为他们建立个人账户。他们应该同新职工一样从改革后开始进行缴费积累,而改革以前没有积累的那段时期,可以设立一个标准,按折现率折算出他们在那段时期应有的积累额,由国家财政拨款划入他们的个人账户。
四、改革成本问题的最终解决
改革成本理论上是应该由国家来承担的,这一点是勿庸置疑的。但这笔资金从何而来呢?一般认为大致有以下三种方法。
1.变卖部分国有资产存量。
如前述及,在高积累时期本应属于职工的养老费用实际上也被国家收走了,并由国家投资形成了国有资产。所以,目前国有资产存量的一部分实际上就是变向用退休职工的养老金购置而成的。把这部分国有资产变卖掉,用以偿还历史的欠帐是无可非议的。第一,国有企业进行股份制、股份合作制改革以及组建有限责任公司的进程中必将有一部分国有资产变现,不妨从中划出一部分,转归社会保险基金管理机构,作为清偿改革成本的资金储备。第二,在企业发生兼并、拍卖等情况时,可按职工平均每人的隐性债务,作为附加值由买方按现值付给社会保险基金管理机构,用于清偿改革成本。
2.发行特种债券
据第五次全国国有资产清产核资的统计表明,我国国有资产总量为34950亿元。显然,仅凭变卖部分国有资产存量难以弥补巨额的资金缺口(79243——118864亿元)。当人口老龄化日趋临近的时候,延滞还债期限已经成为减缓老龄化带来的养老保险基金给付压力的不可忽视的一个途径。至于如何延滞还债期限,发行债券无疑是一个主要的方式。改革成本是国家的一笔欠帐,然而国家一时又拿不出这样一大笔钱来。所以,以债券形式集中社会游资来偿付改革成本也不失为一个一举两得的办法。
3.实现养老保险基金的增殖
养老保险基金可以进行各种类型的投资。在实际运用中,按人口老龄化的程度对其流动性作出要求,并充分考虑其安全性和收益性。养老保险基金可以进入产业投资基金和证券投资基金的行列,为我国的基础设施建设和高新技术产业发展注入资金,或进行各种有价证券的投资。在规范化的资本市场中,运用专家管理、专业操作的优势,以科学的投资技术和运作方式,讲求组合投资、分散风险的理念,使养老保险基金的增殖得以实现。
一、社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式的建立和随之产生的改革成本问题
1.对传统养老保险体制进行改革的必要性
20世纪90年代初期以前的改革还只是对建国以后建立的劳动保险制度的恢复和修正,人们还没有清晰的意识到传统的养老保险制度的缺陷在于,计划经济体制下建立起来的由企业统揽一切、国家兜底的养老保险制度,本质上通过企业在城镇进行社会控制的一种政治制度的基础设施安排,是一种维持社会稳定的机制。但这种制度安排所追寻的稳定性必是以牺牲经济效率为代价的。所以,当市场化改革推行到一定深度以后,这种体制肯定无法维系。随着老龄化问题日趋严重,世界上已经出现了对现收现付模式进行改革的呼声和趋势,连富甲天下的美国也惊呼其社会保障体制如不大改,到2029年将要破产,可以说对现收现付模式的改革势在必行。
2.社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式的建立
纵观世界各国养老金的筹集和支付方式,除了现收现付模式以外,还存在一种预筹积累模式。预筹积累模式是本代人对自己的收入进行跨时间的分配,即把年轻工作时期的消费转移一部分到消费超过收入的年老时期使用,这可以被看作是一种强制储蓄型。现收现付模式是先代人与后代人之间的博奕,而预筹积累模式则是本代人自己一生收入与分配的纵向平衡,是一种强调自我保障的模式。预筹积累模式又分为完全预筹积累模式与部分预筹积累模式。中共十四届三中全会的《决定》把社会统筹与个人账户相结合的部分预筹积累模式作为养老保险改革的目标。这种模式规定,按职工工资的11%建立个人养老保险账户。其中,职工个人缴费8%,企业缴费3%。社会统筹部分由统筹地区政府确定企业的缴费比例。但是,由于从代际保障模式向本代人自我保障模式转换,改革成本问题也随之产生。
3.改革成本问题的显性化
养老保险模式由现收现付模式直接过渡到完全预筹积累模式是难以实现的。因为,在转型期间,在职职工除了要为退休职工支付养老金外,还要为自己的未来积累养老金,建立个人账户,这种双重负担使缴费者难堪重负。所以,必须经历一个部分预筹积累模式的过渡阶段。而体制的过渡需要支付一个过渡成本,其中主要部分就是传统养老保险制度对其所覆盖的职工所作出的承诺。换言之,改革成本就是退休职工养老金和改革前参加工作且尚未退休的职工在改革前的养老金积累这两部分资金的总和。
改革的设想是将企业缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用,以支付退休职工的养老金;职工个人缴纳的全部和企业缴纳的一部分保险费记入个人账户。而事实上,因为社会统筹部分远不能满足支付退休职工养老金的需要,所以只得以企业缴费中原本不属于社会统筹的那部分,甚至还要以新职工的个人缴费进行支付。这违背了改革的初衷。目前的改革方案实际上是把改革成本转嫁到了企业和个人身上。可是这笔费用不会因为推到下一代人身上而自动消失。回避问题不能解决问题。改革方案设计上的缺陷使得中国养老保险改革举步维艰。很显然,改革成本问题的严重性是勿庸置疑的了。
二、改革成本问题是养老保险改革的核心问题
退休职工人数和养老金需求数额的增长是刚性的,而养老基金的来源却有弹性。形势是不容乐观的,而问题的解决关键又在于改革成本问题的最终解决。改革成本问题的解决是养老保险改革得以顺利进行的关键,中共十四届三中全会的《决定》的意义在于它首次肯定了个人账户制是一个正确的改革方向,这等于从根本上承认了养老金的本质是职工个人的一部分延期支付的劳动报酬。因此养老金制度就必须进行完全预筹积累。按照这个逻辑推演,养老金制度由过去的现收现付模式过渡到基金制是理所当然的事情。但在传统的现收现付模式下,没有养老基金的积累,如果一下切换到基金制,那就必须解决退休职工的养老金来源问题。实际承担这部分成本的,要么是国家,要么是下一代人。事实上,这个问题正是养老金体制转轨的核心问题,而有关部门在这个问题的认识上却产生了模糊。由于地方政府挪用个人账户中的积累资金来支付退休职工的养老金,于是又产生了一个“空帐”问题。“空帐”问题的肇始其实很简单。目前为职工建立的个人账户只是一种记帐手段,记录养老保险缴费,加上在政府确定利率下应得的利息情况。这些账户其实没有积累资金,只是一种“空帐”。因为,企业与在职职工缴费的大部分已经转移用于支付退休职工的养老金。改革的最终目标是建立基金制,即完全预筹积累模式。而目前用在职职工建立的个人账户上业已积累起来的资金来支付退休职工的养老金的做法是与改革目标背道而驰的。如果继续这样做下去,真正意义上的个人账户永远也无法建立起来。“空帐”现象的存在实际上是把旧制度下显性的现收现付变成了目前制度中隐性的现收现付。
三、改革成本应该由国家承担
1.改革成本不应转嫁到个人和企业身上
改革成本是一种隐性债务,如果通过不断挪用新职工的积累来支付退休职工的养老金,这不但是不合情理的,而且把改革成本转嫁给在职职工会造成“空帐”问题,使真正意义上的预筹积累模式无法建立起来。再者,要求企业缴纳高比例的养老保险费用来偿还这笔债务会造成企业的“双重支付”,使企业负担加重,市场竞争力减弱,不利于企业的生存。另外,靠挪用新职工的积累来支付退休职工的养老金,一旦经济形势不景气,新职工的养老金无法足额收缴,支付危机立刻成了养老金体系的致命缺陷。
2.国家应该承担改革成本
改革成本既然是国家对老职工的一种欠债,把这种欠债转嫁给缴费者又是不可行的,那么,这笔债务只能由国家偿还。在原来的计划经济体制下,实行的是高积累的做法,本应属于职工的养老费用实际上被国家收走了,现在国家要做的就是把这部分费用还给他们。1949年中国国有资产总量只有200亿元,而到1993年已增长到34950亿元,增长了173倍。从1952年到1978年,职工实际平均工资每年仅递增0.38%,而积累率却由21.4%增长到36.5%,其中有的年份竟高达43.8%。职工的工资总额仅占国民收入的18.9%。由此可见,中国的国有资产是在高积累时期形成的,而且主要是老职工过去劳动贡献的积累。
3.部分预筹积累模式的实现方式
国家承担了改革成本,接下来需要考虑的就是部分预筹积累模式以何种方式实现。改革后参加工作的职工当然可以为自己建立一个个人账户,积累养老保险基金。对于改革前参加工作且尚未退休的职工也应该为他们建立个人账户。他们应该同新职工一样从改革后开始进行缴费积累,而改革以前没有积累的那段时期,可以设立一个标准,按折现率折算出他们在那段时期应有的积累额,由国家财政拨款划入他们的个人账户。
四、改革成本问题的最终解决
改革成本理论上是应该由国家来承担的,这一点是勿庸置疑的。但这笔资金从何而来呢?一般认为大致有以下三种方法。
1.变卖部分国有资产存量。
如前述及,在高积累时期本应属于职工的养老费用实际上也被国家收走了,并由国家投资形成了国有资产。所以,目前国有资产存量的一部分实际上就是变向用退休职工的养老金购置而成的。把这部分国有资产变卖掉,用以偿还历史的欠帐是无可非议的。第一,国有企业进行股份制、股份合作制改革以及组建有限责任公司的进程中必将有一部分国有资产变现,不妨从中划出一部分,转归社会保险基金管理机构,作为清偿改革成本的资金储备。第二,在企业发生兼并、拍卖等情况时,可按职工平均每人的隐性债务,作为附加值由买方按现值付给社会保险基金管理机构,用于清偿改革成本。
2.发行特种债券
据第五次全国国有资产清产核资的统计表明,我国国有资产总量为34950亿元。显然,仅凭变卖部分国有资产存量难以弥补巨额的资金缺口(79243——118864亿元)。当人口老龄化日趋临近的时候,延滞还债期限已经成为减缓老龄化带来的养老保险基金给付压力的不可忽视的一个途径。至于如何延滞还债期限,发行债券无疑是一个主要的方式。改革成本是国家的一笔欠帐,然而国家一时又拿不出这样一大笔钱来。所以,以债券形式集中社会游资来偿付改革成本也不失为一个一举两得的办法。
3.实现养老保险基金的增殖
养老保险基金可以进行各种类型的投资。在实际运用中,按人口老龄化的程度对其流动性作出要求,并充分考虑其安全性和收益性。养老保险基金可以进入产业投资基金和证券投资基金的行列,为我国的基础设施建设和高新技术产业发展注入资金,或进行各种有价证券的投资。在规范化的资本市场中,运用专家管理、专业操作的优势,以科学的投资技术和运作方式,讲求组合投资、分散风险的理念,使养老保险基金的增殖得以实现。