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摘要：本文分析了当前我国资源型城市土地利用存在的弊病，指出土地集约利用的必要性及有效途径，并就资源型城市土地集约利用提出了对策建议。
关键词：资源型城市；宏观调控；土地集约利用；社会效益
一 前言
我国资源型城市约占城市总数的四分之一，主要类型包括煤炭城市、石油城市、冶金城市和森林城市。资源型城市特别是矿业城市在支撑和促进国民经济的发展中具有特别重要的地位与作用。在我国社会主义建设初期采用了资源开发战略，而大部分资源都是不可再生的，这就决定资源型城市将经历一个由盛到衰的过程。经过多年的高强度开发，资源储备逐渐枯竭，开发成本不断上升，竞争力严重削弱，富余下岗人员大幅度增加。主导产业的衰退不可避免地影响到资源型城市的经济和社会发展。这些城市目前普遍面临着产业转型的问题，其
中如何合理调节和集约节约利用土地资源就成为亟待解决的核心问题之一。
二 资源型城市土地利用的特点
1.土地利用以资源开采为主
资源型城市大多产业结构单一，产业布局分散。对于资源的高度依赖性，使得资源型城市土地利用的原则主要是围绕矿产区布置地面建设及附属设施，如铺设铁路，修建矿区公路，兴建居民点等。各类用地为资源生产用地让路，不管土地质量优劣，哪里有资源，就在哪里进行资源采掘活动，土地利用结构与布局很大程度上受资源开采的制约。
2.资源生产用地面积大而分散
由于资源分布的不均衡性，资源型城市建设初期用地呈现“点多、线长、面广”的分散态势，实际建成区用地比重低，城镇分散，布局失调，功能弱化的弊端日益显现。不少矿业城市夹杂着良田、菜地等非城市景观，聚集度较低。尤其是煤矿城市，由于受到随矿建城模式的影响，以煤矿为中心进行各项建设，工矿用地多为组团式，占地面积大，分布比较分散，功能不够齐全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局。
3.后备土地资源不足,土地复垦难度较大
经过多年开采，矿竭城衰成为我国大多数资源型城市面临的主要问题之一。资源型城市经过大规模资源开发，土地随之被占用，未利用土地较少，后备土地资源严重不足。所剩无几的后备土地资源也基本上是条件差、开发难度大的土地。即使在煤矿塌陷区及工矿废弃地尚有部分土地经复垦后可加以利用，但复垦费用较高。
三 资源型城市土地利用存在的问题
1.土地利用粗放，利用效率低
资源型城市的共同特点是建设时间短、速度快，用地面积大而分散，形成了城市土地的粗放利用格局。这些城市建设范围大，但实际建成区比例低，城市的聚合度低，浪费了大量土地资源，人地矛盾较为突出。
2.城市用地空间布局不合理
资源型城市的建设依托于资源开采，土地利用空间布局一般较为混乱，生产用地过大，生活、商业和公共设施用地少，道路、绿化用地等严重不足。城市空间布局和结构与一般城市相比具有很大的随机性，土地的区位优势和土地级差效益没有得到充分发挥。
3.乱占滥用耕地现象突出
资源型城市土地利用在很大程度上受矿产用地的制约，难以对土地利用进行有效的宏观调控。各企业以各种矿产为中心进行建设，随意占地，致使乱占耕地现象时有发生；工矿用地多为组团式，分布比较分散，占地面积大，其中塌陷和粉煤灰、煤矸石等固体废弃物占用土地问题十分突出。
4.土地资源破坏严重，生态环境恶化
资源型城市资源开采与土地利用存在严重的矛盾。矿区塌陷面积日益增加，造成农业绝产，房屋倒塌等情况频繁出现；森林过度采伐及草原盲目开垦、超坡开荒，使水土流失面积日益增加，致使土地资源遭到严重破坏；同时工业三废导致土地污染，生态环境恶化。
四 资源型城市土地集约利用的必要性及有效途径
1.资源型城市土地集约利用的必要性
我国资源型城市大都处于衰退期，产业结构亟待调整、转型与升级。资源型城市转型意味着建设用地的需求仍将有较大的增长，不断加大的土地需求压力将驱使土地利用方式发生根本转变，逐步向集约利用的方向发展。资源型城市土地集约利用是解决人地矛盾的必然选择，是促进产业结构调整和粗放增长模式转变，保证城市经济健康发展的客观需要，也是我国资源型城市社会经济可持续发展的必然要求。
2.资源型城市土地集约利用的有效途径
第一，政府行为科学化。我国资源型城市中不少是先有资源的开发才有城市的发展，因此，长期存在着“大企业、小政府”的现象，在城市管理方面往往存在着条块分割的问题。由于体制原因造成了条块分割，企业和政府同时管理着城市，而且许多企业级别高于当地政府。这些企业只重视自身的生产经营，不愿也无力进行城市其它方面的建设。因此，在城市发展过程中，政府应发挥龙头作用，在制度、规范和政策方面进行积极引导，组织、指导、协调各部门统筹安排。如城市规划、土地利用规划、管道安装等都应是系统工程的一部分，应相互协调、相互配合、科学规划。切忌各自为政和长期、中期、短期行为不一致，以免造成城市土地多家管制，有利大家争，无利互相推诿、扯皮的现象。同时充分发挥政府职能部门的作用，慎重批准用地项目，避免项目不当，建成后利用率低甚至长期空置，造成土地与土地附属物投资的双重性、长期性的浪费。应合理确定一切建筑物、用地项目的占地标准，避免盲目贪大求宽，造成土地与投资双重性、隐蔽性和持久性的浪费。
第二，增加土地复垦和整理投入，加大旧城改造的力度和深度。土地复垦对解决我国资源型城市土地开发的外部性问题，避免土地粗放利用、资源配置不合理，调和城市建设与耕地保护之间的矛盾等都具有非常重要的意义。开展城市整理的目的就是提高土地利用集约化水平和优化土地利用结构。加大土地复垦和整理的投入，有利于提高城市土地利用的经济效益、生态效益、社会效益，同时能保护耕地，实现耕地总量动态平衡。
第三，合理调整用地空间布局。从区位论的观点来看，土地具有明显的区位特征，土地的区位条件不同，其在社会经济活动中的地位、作用就不同，土地的生产率和利用效率也会有明显的差异，从而导致级差收益的形成。因此，分析研究不同区位条件下的土地上社会经济活动的运动规律和集约程度，研究各种己有配置在土地上的作用及其对土地的影响，合理调整土地利用空间布局，显现土地利用的区位差异，有利于土地的集约和节约利用。
五 资源型城市土地集约利用的对策
1.提高全社会对土地集约利用重要性的认识
资源型城市土地资源的合理集约利用，需要全社会充分认识到资源型城市面临的困境，意识到土地粗放利用和土地生态破坏等对人们生产与生活环境的严重危害性，同时认识到珍惜土地、保护耕地、集约用地的重要性和必要性。要深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地集约、合理、可持续利用法规和政策宣传，提高全社会对土地集约利用在全面建设小康社会，实施可持续发展战略，以及保护生态环境中的重要作用的认识，增强公众参与和监督意识，从而为推行土地集约利用奠定坚实的思想基础，创造良好的舆论氛围。
2.编制科学合理的城市规划
科学、合理的规划对提高土地集约利用水平有着积极作用。城市规划的编制必须建立在充分调研基础上，对自然地理环境和社会经济条件进行全面了解和评价后，制定出切实可行的规划。规划对城市性质的定位、城市空间结构的布局、基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通体系的建设等方面，都需要做出科学的安排。城市规划既应注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间；又要注重对城市土地资源的节约集约利用。
3.推进经济结构的战略性调整
造成资源型城市经济衰退的最根本原因在于产业结构单一，以致于资源一旦枯竭，就会使多数资源型城市经济发展出现困难。因此，资源型城市可持续发展的关键问题是加快经济结构战略性调整，发展培育接续替代产业，大力发展民营经济，切实解决发展动力不足的问题；最终目的是实现由单一资源主导型产业结构向多元主导型产业结构转变，由单一国有经济所有制向多元所有制经济结构转变。通过城市产业结构优化，不仅能够增加土地收益，而且可以使得城市土地资源得到充分利用，实现资源型城市土地集约利用的目的。
4.加强资源矿产区土地的复垦与整治工作
加强资源矿产区土地的复垦与整治工作，既可以增加可利用土地面积，缓解人地矛盾，又可以美化环境，促进生态修复。应设立专项资金，用于资源型城市的土地复垦与整治，解决地方政府投入不足的问题；要规划好、使用好经复垦与整治的土地，解决好投资主体与受益主体间的关系问题。
5.构建城市土地集约利用的激励机制
将土地集约利用与土地供给挂钩，建立和完善增加土地供给与提高土地集约利用水平间的激励机制，实现增加土地供给量与提高土地集约利用水平间的良性互动。
关键词：资源型城市；宏观调控；土地集约利用；社会效益
一 前言
我国资源型城市约占城市总数的四分之一，主要类型包括煤炭城市、石油城市、冶金城市和森林城市。资源型城市特别是矿业城市在支撑和促进国民经济的发展中具有特别重要的地位与作用。在我国社会主义建设初期采用了资源开发战略，而大部分资源都是不可再生的，这就决定资源型城市将经历一个由盛到衰的过程。经过多年的高强度开发，资源储备逐渐枯竭，开发成本不断上升，竞争力严重削弱，富余下岗人员大幅度增加。主导产业的衰退不可避免地影响到资源型城市的经济和社会发展。这些城市目前普遍面临着产业转型的问题，其
中如何合理调节和集约节约利用土地资源就成为亟待解决的核心问题之一。
二 资源型城市土地利用的特点
1.土地利用以资源开采为主
资源型城市大多产业结构单一，产业布局分散。对于资源的高度依赖性，使得资源型城市土地利用的原则主要是围绕矿产区布置地面建设及附属设施，如铺设铁路，修建矿区公路，兴建居民点等。各类用地为资源生产用地让路，不管土地质量优劣，哪里有资源，就在哪里进行资源采掘活动，土地利用结构与布局很大程度上受资源开采的制约。
2.资源生产用地面积大而分散
由于资源分布的不均衡性，资源型城市建设初期用地呈现“点多、线长、面广”的分散态势，实际建成区用地比重低，城镇分散，布局失调，功能弱化的弊端日益显现。不少矿业城市夹杂着良田、菜地等非城市景观，聚集度较低。尤其是煤矿城市，由于受到随矿建城模式的影响，以煤矿为中心进行各项建设，工矿用地多为组团式，占地面积大，分布比较分散，功能不够齐全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城乡交错的格局。
3.后备土地资源不足,土地复垦难度较大
经过多年开采，矿竭城衰成为我国大多数资源型城市面临的主要问题之一。资源型城市经过大规模资源开发，土地随之被占用，未利用土地较少，后备土地资源严重不足。所剩无几的后备土地资源也基本上是条件差、开发难度大的土地。即使在煤矿塌陷区及工矿废弃地尚有部分土地经复垦后可加以利用，但复垦费用较高。
三 资源型城市土地利用存在的问题
1.土地利用粗放，利用效率低
资源型城市的共同特点是建设时间短、速度快，用地面积大而分散，形成了城市土地的粗放利用格局。这些城市建设范围大，但实际建成区比例低，城市的聚合度低，浪费了大量土地资源，人地矛盾较为突出。
2.城市用地空间布局不合理
资源型城市的建设依托于资源开采，土地利用空间布局一般较为混乱，生产用地过大，生活、商业和公共设施用地少，道路、绿化用地等严重不足。城市空间布局和结构与一般城市相比具有很大的随机性，土地的区位优势和土地级差效益没有得到充分发挥。
3.乱占滥用耕地现象突出
资源型城市土地利用在很大程度上受矿产用地的制约，难以对土地利用进行有效的宏观调控。各企业以各种矿产为中心进行建设，随意占地，致使乱占耕地现象时有发生；工矿用地多为组团式，分布比较分散，占地面积大，其中塌陷和粉煤灰、煤矸石等固体废弃物占用土地问题十分突出。
4.土地资源破坏严重，生态环境恶化
资源型城市资源开采与土地利用存在严重的矛盾。矿区塌陷面积日益增加，造成农业绝产，房屋倒塌等情况频繁出现；森林过度采伐及草原盲目开垦、超坡开荒，使水土流失面积日益增加，致使土地资源遭到严重破坏；同时工业三废导致土地污染，生态环境恶化。
四 资源型城市土地集约利用的必要性及有效途径
1.资源型城市土地集约利用的必要性
我国资源型城市大都处于衰退期，产业结构亟待调整、转型与升级。资源型城市转型意味着建设用地的需求仍将有较大的增长，不断加大的土地需求压力将驱使土地利用方式发生根本转变，逐步向集约利用的方向发展。资源型城市土地集约利用是解决人地矛盾的必然选择，是促进产业结构调整和粗放增长模式转变，保证城市经济健康发展的客观需要，也是我国资源型城市社会经济可持续发展的必然要求。
2.资源型城市土地集约利用的有效途径
第一，政府行为科学化。我国资源型城市中不少是先有资源的开发才有城市的发展，因此，长期存在着“大企业、小政府”的现象，在城市管理方面往往存在着条块分割的问题。由于体制原因造成了条块分割，企业和政府同时管理着城市，而且许多企业级别高于当地政府。这些企业只重视自身的生产经营，不愿也无力进行城市其它方面的建设。因此，在城市发展过程中，政府应发挥龙头作用，在制度、规范和政策方面进行积极引导，组织、指导、协调各部门统筹安排。如城市规划、土地利用规划、管道安装等都应是系统工程的一部分，应相互协调、相互配合、科学规划。切忌各自为政和长期、中期、短期行为不一致，以免造成城市土地多家管制，有利大家争，无利互相推诿、扯皮的现象。同时充分发挥政府职能部门的作用，慎重批准用地项目，避免项目不当，建成后利用率低甚至长期空置，造成土地与土地附属物投资的双重性、长期性的浪费。应合理确定一切建筑物、用地项目的占地标准，避免盲目贪大求宽，造成土地与投资双重性、隐蔽性和持久性的浪费。
第二，增加土地复垦和整理投入，加大旧城改造的力度和深度。土地复垦对解决我国资源型城市土地开发的外部性问题，避免土地粗放利用、资源配置不合理，调和城市建设与耕地保护之间的矛盾等都具有非常重要的意义。开展城市整理的目的就是提高土地利用集约化水平和优化土地利用结构。加大土地复垦和整理的投入，有利于提高城市土地利用的经济效益、生态效益、社会效益，同时能保护耕地，实现耕地总量动态平衡。
第三，合理调整用地空间布局。从区位论的观点来看，土地具有明显的区位特征，土地的区位条件不同，其在社会经济活动中的地位、作用就不同，土地的生产率和利用效率也会有明显的差异，从而导致级差收益的形成。因此，分析研究不同区位条件下的土地上社会经济活动的运动规律和集约程度，研究各种己有配置在土地上的作用及其对土地的影响，合理调整土地利用空间布局，显现土地利用的区位差异，有利于土地的集约和节约利用。
五 资源型城市土地集约利用的对策
1.提高全社会对土地集约利用重要性的认识
资源型城市土地资源的合理集约利用，需要全社会充分认识到资源型城市面临的困境，意识到土地粗放利用和土地生态破坏等对人们生产与生活环境的严重危害性，同时认识到珍惜土地、保护耕地、集约用地的重要性和必要性。要深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地集约、合理、可持续利用法规和政策宣传，提高全社会对土地集约利用在全面建设小康社会，实施可持续发展战略，以及保护生态环境中的重要作用的认识，增强公众参与和监督意识，从而为推行土地集约利用奠定坚实的思想基础，创造良好的舆论氛围。
2.编制科学合理的城市规划
科学、合理的规划对提高土地集约利用水平有着积极作用。城市规划的编制必须建立在充分调研基础上，对自然地理环境和社会经济条件进行全面了解和评价后，制定出切实可行的规划。规划对城市性质的定位、城市空间结构的布局、基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通体系的建设等方面，都需要做出科学的安排。城市规划既应注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间；又要注重对城市土地资源的节约集约利用。
3.推进经济结构的战略性调整
造成资源型城市经济衰退的最根本原因在于产业结构单一，以致于资源一旦枯竭，就会使多数资源型城市经济发展出现困难。因此，资源型城市可持续发展的关键问题是加快经济结构战略性调整，发展培育接续替代产业，大力发展民营经济，切实解决发展动力不足的问题；最终目的是实现由单一资源主导型产业结构向多元主导型产业结构转变，由单一国有经济所有制向多元所有制经济结构转变。通过城市产业结构优化，不仅能够增加土地收益，而且可以使得城市土地资源得到充分利用，实现资源型城市土地集约利用的目的。
4.加强资源矿产区土地的复垦与整治工作
加强资源矿产区土地的复垦与整治工作，既可以增加可利用土地面积，缓解人地矛盾，又可以美化环境，促进生态修复。应设立专项资金，用于资源型城市的土地复垦与整治，解决地方政府投入不足的问题；要规划好、使用好经复垦与整治的土地，解决好投资主体与受益主体间的关系问题。
5.构建城市土地集约利用的激励机制
将土地集约利用与土地供给挂钩，建立和完善增加土地供给与提高土地集约利用水平间的激励机制，实现增加土地供给量与提高土地集约利用水平间的良性互动。