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摘要：公共政策执行偏差是一个普遍性的问题，严重影响着公共政策不能严格的落实，公共政策的效果不能达到预期，真正造福于民。公共政策在执行过程中出现偏差，不但可能直接地影响到政策问题的实施和解决，不能真正达到制定一项公共政策的宗旨，使得目标坠毁，而且可能会严重损害到政府的形象，削弱其权威性和政府的公信力。本文首先对公共政策的执行偏差表现方式进行了阐述，主要有象征性执行、选择性执行、替换性执行、附加式执行和机械式执行五个表现形式;其次对形成偏差的原因进行分析，从权利配置层级、公众问责能力、信息流畅程度、政策执行主体四个角度进行剖析;并从政策方案、政策执行主体、信息沟通渠道、政策决策体制四个方面提出对策及建议。
关键词：公共政策;政策執行;偏差;基层政府
前言
公共政策实施和执行是把公共政策从一个目标性实施转化为改进实际唯一方式。但是在其实施的整个过程中，主客观因素的作用和影响均很有可能会直接导致这种产生偏差性的结果。在我们国家中央政策制定和实施的过程中经常会出现的种种矛盾和问题，主要是由于一些国家的政策在其制定和实施的整个过程中被地方政治部门进行了扭曲、变形甚至被地方政治部门彻底消解，在一系列事关重大政策指导下，政策制定者是否真正能够按照其政策的本意服务人民，政策本身是否真正能够得到人们广泛认同，支持和强有力地推动政策的制定和执行，值得深思。
一、公共政策执行偏差的表现形式
（一）象征性执行
象征性的公共政策组织实施与政府执行偏差是用于反映公共政策组织实施与政府执行实际效果存在偏差的一种重要典型社会表现形式之一，主要含义指的是也就是各级政府部门在研究制定和组织实施政府公共政策时，在执行公共政策过程中，公共政策执行者敷衍了事，只是浮于事情表面，却不采取实际行动去解决政策问题。在政策执行过程或者能够表现为只注重对政策的表面文章进行宣传，在操作中却不采取实际行动，或者采取为了应付检查的突击性行动。
（二）选择性执行
选择性的执行主要体现在政策的执行人员在对政策实施的过程中根据自己的主观情况和意志对政策实施的内容进行了选择性的执行。但是所有的政策执行主体并不是都具有全局意识的，在执行过程中，因为因自己的偏好来进行执行时，就会影响到政策执行的效果，甚至危害群众的利益，破坏公共政策的完整性，失去其本身的意义。
（三）替换性执行
替代性的执行是指在一个政策实施的过程中，执行人员往往根据自己的利益要求度对政策内容做出偷梁换柱，打着为稳重某利益的旗号，对政策内容进行替换，实际危害政策落实的有效性。并且会在原有政策问题得不到解决的同时又引发了新的政策问题，既损害政府形象又影响政府威信。如"村民自治"实施过程中选举"村官"时，有些地方直接顶着选举的名号，实际上是上一任对下一任的指派或者乡镇府提名，从而使自治组织变得官僚化[1]。
（四）附加式执行
附加性执行是指，政府在原本政策执行范围的基础上，为谋求自身利益将政策执行的内容添加、执行范围扩大，尤其在地方政府"因地制宜"的号召下，更加肆无忌惮的附加执行，使得原本的政策不能落实，政策目标难以实现，原本完成的政策因不合理的执行效果大打折扣。
（五）机械式执行
机械化的执行是指地方政府部门在制定和实施公共政策的过程中，由于自身缺少对公共政策深刻认识和了解，只是简单地照搬了政策的落实，不能根据当地实情灵活执行，反而采取生搬硬套的方式，将过程中出现的新情况和新环境忽视，使公共政策的预期目标难以实现。中国自古以来就是一个辽阔的疆土，各地区公共政策环境复杂多变、人文风情、地方习俗多种多样，文化也是百花齐放，因此，在中央出台公共政策后，各地方政府应该根据当地实情有机结合公共政策的原则性和灵活性，根据本地区实际情况灵活执行政策。
二、公共政策执行偏差成因分析
（一）政府权力配置层级的原因
首先，是执行过程中权力配置的问题。近年来，地方政府的经济自主权日益扩大，为了更好地服务于地方老百姓，政府对中央制定和出台的优惠政策可以在一定范围内进行灵活执行，在一定程度上虽然造福了地方一方，但是优惠政策实施的领导者也并不是都需要具有明智的意识和决策能力，也就是出现了"上有政策，下有对策"，在政策实施上发生了偏差。在实践中出现了一种附加型执行，替换型执行，选择性执行。中央政府为了树立政治权威，会收回一部分地方政府的某些权力，这就导致使一部分中央地方政府的实施积极度下滑，对政策的执行也出现了机械化、象征性地执行的情况，使公共政策执行的效果大打折扣。
其次，公共政策的执行所经行政层级过多。近年来，国家倡导去行政化，简化办事步骤，该情况有些许好转。但是，政策执行的过程有严格的程序规定，是由中央政府制定到下级政府一层层执行落实的过程，在经过，中央、省、市、县层层政府的传递，公共政策难免出现偏差。例如2001年，国务院办公厅下发了《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》某省在执行过程中就出现了假关闭和不关闭的现象。因为对于该省来说经济发展和财政收入都是煤矿带来的大比例支持，因为若是严格执行中央政策，本省煤矿产业效益受损，于是省内就对政策进行了筛选，再因为同样原因，经过市县的筛选，最后到各地方基层政府落实的时候，小煤矿的存在与其财政收入的联系则更为密切，更不愿意严格执行。
第三，行政机构职能交叉权限不明。公共事务的管理往往涉及诸多部门，各部门之间的权利重叠现象也屡有发生。因此在政策执行过程中，往往会触及这些部门的利益，形成多方博弈局面。如果政策对于执行主体而言是有利的，则政策可能涉及到相关部门都想从中获取相应权利，从而导致权利各方积极介入、争相管理的局面。出现这种情况，各方执行部门是捞到好处了，但却损害了公共利益，政策执行也偏离了既定的目标，无法达到预定的效果。如果政策对于执行主体而言没有利益甚至会损害其利益，则各部门之间就往往出现相互扯皮和推诿的现象，使政策无法得到落实，政策执行出现偏差。
关键词：公共政策;政策執行;偏差;基层政府
前言
公共政策实施和执行是把公共政策从一个目标性实施转化为改进实际唯一方式。但是在其实施的整个过程中，主客观因素的作用和影响均很有可能会直接导致这种产生偏差性的结果。在我们国家中央政策制定和实施的过程中经常会出现的种种矛盾和问题，主要是由于一些国家的政策在其制定和实施的整个过程中被地方政治部门进行了扭曲、变形甚至被地方政治部门彻底消解，在一系列事关重大政策指导下，政策制定者是否真正能够按照其政策的本意服务人民，政策本身是否真正能够得到人们广泛认同，支持和强有力地推动政策的制定和执行，值得深思。
一、公共政策执行偏差的表现形式
（一）象征性执行
象征性的公共政策组织实施与政府执行偏差是用于反映公共政策组织实施与政府执行实际效果存在偏差的一种重要典型社会表现形式之一，主要含义指的是也就是各级政府部门在研究制定和组织实施政府公共政策时，在执行公共政策过程中，公共政策执行者敷衍了事，只是浮于事情表面，却不采取实际行动去解决政策问题。在政策执行过程或者能够表现为只注重对政策的表面文章进行宣传，在操作中却不采取实际行动，或者采取为了应付检查的突击性行动。
（二）选择性执行
选择性的执行主要体现在政策的执行人员在对政策实施的过程中根据自己的主观情况和意志对政策实施的内容进行了选择性的执行。但是所有的政策执行主体并不是都具有全局意识的，在执行过程中，因为因自己的偏好来进行执行时，就会影响到政策执行的效果，甚至危害群众的利益，破坏公共政策的完整性，失去其本身的意义。
（三）替换性执行
替代性的执行是指在一个政策实施的过程中，执行人员往往根据自己的利益要求度对政策内容做出偷梁换柱，打着为稳重某利益的旗号，对政策内容进行替换，实际危害政策落实的有效性。并且会在原有政策问题得不到解决的同时又引发了新的政策问题，既损害政府形象又影响政府威信。如"村民自治"实施过程中选举"村官"时，有些地方直接顶着选举的名号，实际上是上一任对下一任的指派或者乡镇府提名，从而使自治组织变得官僚化[1]。
（四）附加式执行
附加性执行是指，政府在原本政策执行范围的基础上，为谋求自身利益将政策执行的内容添加、执行范围扩大，尤其在地方政府"因地制宜"的号召下，更加肆无忌惮的附加执行，使得原本的政策不能落实，政策目标难以实现，原本完成的政策因不合理的执行效果大打折扣。
（五）机械式执行
机械化的执行是指地方政府部门在制定和实施公共政策的过程中，由于自身缺少对公共政策深刻认识和了解，只是简单地照搬了政策的落实，不能根据当地实情灵活执行，反而采取生搬硬套的方式，将过程中出现的新情况和新环境忽视，使公共政策的预期目标难以实现。中国自古以来就是一个辽阔的疆土，各地区公共政策环境复杂多变、人文风情、地方习俗多种多样，文化也是百花齐放，因此，在中央出台公共政策后，各地方政府应该根据当地实情有机结合公共政策的原则性和灵活性，根据本地区实际情况灵活执行政策。
二、公共政策执行偏差成因分析
（一）政府权力配置层级的原因
首先，是执行过程中权力配置的问题。近年来，地方政府的经济自主权日益扩大，为了更好地服务于地方老百姓，政府对中央制定和出台的优惠政策可以在一定范围内进行灵活执行，在一定程度上虽然造福了地方一方，但是优惠政策实施的领导者也并不是都需要具有明智的意识和决策能力，也就是出现了"上有政策，下有对策"，在政策实施上发生了偏差。在实践中出现了一种附加型执行，替换型执行，选择性执行。中央政府为了树立政治权威，会收回一部分地方政府的某些权力，这就导致使一部分中央地方政府的实施积极度下滑，对政策的执行也出现了机械化、象征性地执行的情况，使公共政策执行的效果大打折扣。
其次，公共政策的执行所经行政层级过多。近年来，国家倡导去行政化，简化办事步骤，该情况有些许好转。但是，政策执行的过程有严格的程序规定，是由中央政府制定到下级政府一层层执行落实的过程，在经过，中央、省、市、县层层政府的传递，公共政策难免出现偏差。例如2001年，国务院办公厅下发了《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》某省在执行过程中就出现了假关闭和不关闭的现象。因为对于该省来说经济发展和财政收入都是煤矿带来的大比例支持，因为若是严格执行中央政策，本省煤矿产业效益受损，于是省内就对政策进行了筛选，再因为同样原因，经过市县的筛选，最后到各地方基层政府落实的时候，小煤矿的存在与其财政收入的联系则更为密切，更不愿意严格执行。
第三，行政机构职能交叉权限不明。公共事务的管理往往涉及诸多部门，各部门之间的权利重叠现象也屡有发生。因此在政策执行过程中，往往会触及这些部门的利益，形成多方博弈局面。如果政策对于执行主体而言是有利的，则政策可能涉及到相关部门都想从中获取相应权利，从而导致权利各方积极介入、争相管理的局面。出现这种情况，各方执行部门是捞到好处了，但却损害了公共利益，政策执行也偏离了既定的目标，无法达到预定的效果。如果政策对于执行主体而言没有利益甚至会损害其利益，则各部门之间就往往出现相互扯皮和推诿的现象，使政策无法得到落实，政策执行出现偏差。