1994年建立的以“分税制”为基础的分级财政管理体制,带有强烈的制度创新性质,初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系,又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制,为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件。然而必须看到,该体制为种种条件所制约,仍然带有强烈的过渡色彩,难免遗留下不少问题。随着时间推进,这些问题趋于明朗化,对地方财政运转的不良影响日渐表现出来。最突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配。通过“分税制”所建立的财政体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架,原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革,在动态中解决此问题。但由于省以下的体制改革近年并未取得明显进展,财权划分模式与事权划分模式出现了网相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,这符合分级财政体制正常运行的基本要求。客观地说,与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比,目前中央财力集中程度还不够,仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸,在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来,中央的资金集中度实际在下降(从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%),而省级政府的集中程度却不断加大,年均提高2%(从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%);市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元,而县、乡财政赤字不断增加。这说明,实际上财力在向省、市集中。省以下政府层层向上集中资金,但基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则,区域性公共物品应由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府在向上集中资金的过程中,县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展(往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动),而且县、乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大,无法压缩。比如九年制义务教育,该项支出有法律依据,而且由于人口规模扩大和相关支出因素价格上升较快,所需资金膨胀更快。转轨时期,工业化、城市化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的,特别是县、乡两级政府,承担着宽广、具体的政治责任和经济责任,这就亟须在明确各级政府职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下,使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调职责与财力,使之对称。这本是“分税多级”财政体制的“精神实质”所在,一旦不能落实,则成为基层财政困难的直接动因。