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[摘要] 明确政府职责并予以立法保障对学前教育的发展至关重要。当今美国政府在学前教育事业发展中的职责呈现不断强化的趋势，主要体现在六个方面: 各级政府对学前教育的重视史无前例; 政府对学前教育的宏观调控不断加强; 各级政府对学前教育的投入持续增加; 大力提升学前教师资质要求与水平; 联邦政府灵活调动州与地方政府积极性; 重视政府各相关部门的协调合作等。我国学前教育事业的发展同样需要通过立法强化政府相应的职责。
[关键词] 政府职责; 学前教育; 美国教育法
收稿日期: 2006—11—20
* 通讯作者: 庞丽娟，E- mail: lijuanpang@163.com
作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段，学前教育事业的发展关乎我国上亿学龄前儿童的健康发展，关乎基础教育的普及与质量，关乎国民素质的整体提高，关乎国家长远发展。学前教育事业的发展意义如此重大，政府在其发展过程中理应担当重要职责，扮演不可或缺的宏观调控的角色，包括对学前教育事业的总体规划、领导、组织、管理、监督、协调等。对国内外经验的研究结果显示，制定相关法律，通过立法规定、明确政府在发展学前教育事业中的职责是上述政府职责能够真正得以实现的有效保障。其中，美国在学前教育立法实践中的经验尤其值得我们关注，它对我国学前教育事业发展，特别是通过相关立法明确和强化政府职责具有重要启示。
一、从立法实践看美国学前教育政府职责的强化
(一) 政府对学前教育的重视史无前例
大量研究成果表明，婴幼儿时期是人一生中大脑发展最快、可塑性最强的时期，是个体身心各方面素质发展的奠基阶段; 如果儿童在早期能够得到科学、适宜的学前教育，有利于促进其良好行为、习惯、性格和情感态度等的形成，提高儿童的学习愿望和能力，并为入学做好准备，减少义务教育阶段的学业失败，奠定人终身学习和发展的基础。可以说学前教育对于个体长远发展、义务教育质量和国民素质提高、社会发展的作用是不言而喻的。
政府职责的切实履行与不断强化的重要前提就是，政府首先要深刻认识学前教育的重要性，有效保障学前教育的基础地位与其价值的实现，其重要实现途径即为学前教育立法。可以说，美国各级政府在这个问题上的认识是明确的，举措是得力的。近年来，立法中体现的美国联邦政府对学前教育的重视程度可谓史无前例。特别是二十世纪八、九十年代以来，联邦政府专门针对或涉及学前教育的法律及其修订案接连出台，如80年代的《提前开始法》(Head Start Act) 、《家庭援助法》(FamilySupport Act)，90年代的《儿童保育与发展固定拨款法》(Child Care and Development Block Grant Act) 、《全美儿童保护法》( National Child Protection Act) 、《2000 年目标: 美国教育法》(Goals 2000: EducateAmerica Act) ，以及近几年新制定的《儿童网络保护法》(Child Internet Protection Act) 、《早期学习机会法》(Early Learning Opportunities Act) 、《不让一个儿童落后法》( No Child Left Behind Act) 和《入学准备法案》(School Readiness Act) 等。尤其是《2000 年目标: 美国教育法》中的法条更是凸现了联邦政府对学前教育的重视。在其第一编“ 国家教育目标”中，位于该法确立的美国八大教育目标之首的就是发展学前教育的目标。该编第102 条之第1 款明确规定: “ 到2000 年，要使所有美国儿童都能够做好入学学习的准备。具体目标包括三个方面: 第一，所有儿童都能够接受高质量的具有发展适宜性的学前教育项目，以帮助他们为入学做好准备; 第二，美国的每一位父母都应该成为儿童的第一任教师并每天花一定时间帮助其学龄前的孩子学习，同时家长们可以获得他们所需要的培训与支持; 第三，儿童能够获得足够的营养、体育活动和保健，身心健康地步入校园，并具备和维持学习所需的机敏心智( mental alertness) ，而低体重婴儿数量将通过促进孕期健康系统的完善而得以减少。”[1]把发展学前教育，使所有学前儿童做好入学准备放在全美八大教育目标的首位并以联邦立法的形式加以规定，这在美国教育立法中尚属首次，足见美国联邦政府对学前教育的重视程度。
与此同时，近年来各州政府对发展学前教育也越来越重视，并通过加紧出台相应法规来强化政府在学前教育发展中的各项职责，从而直接促进了各州学前教育的稳步发展与质量提升。俄克拉何马州有90%以上的4 岁儿童接受学前教育，该比例居全美各州之首，该州也是全美能够为所有4 岁学龄前儿童提供自愿参加的全免费公共学前教育的三个州之一(其他两个州是乔治亚州和纽约州) 。[2]此种成绩的取得首先应该归功于俄克拉何马州政府对学前教育的重视，该州先后于1990 年和1998 年通过了两部具有里程碑意义的学前教育法。一部是1990 年俄克拉何马州议会通过的一项教育改革法案，旨在使所有贫困家庭的4岁儿童都能够接受公立学区内的幼儿园教育。另一部则是1998年5月由该州州长签署的一部重要法案，该法授权俄克拉何马州所有公立学区通过获得州政府资助的方式，开展面向4岁儿童的免费学前教育。[3]可以说，无论是联邦政府，还是州政府，美国各级政府都对学前教育在整个教育体系中的重要地位、在提高整体国民素质、提升国际竞争力中的意义与价值有着越来越清晰的认识和前所未有的重视，并不断出台相关法规强化政府在学前教育事业发展中的重要职责。
(二) 政府对学前教育的宏观调控不断加强
尽管各地方学区、各学校与学前教育机构在学前教育事务中具有很大自主权与灵活性，美国各级政府、特别是联邦政府对学前教育的宏观调控仍呈现不断加强的趋势。自二战前后至今的60年间，在教育权限历经了确立分权时期、提倡集权时期、回归分权时期之后，[4]又迎来了联邦集权的再次重塑。其突出表现之一就是联邦政府在学前教育中干预的加强。作为宏观调控的“ 终极主体”，联邦政府重塑其在教育总体目标制定、教育发展规划、引导、管理、监督、评价、协调等方面的宏观调控角色，反映在学前教育领域即通过法律的、行政的和经济的三种基本手段实现对学前教育事业发展的宏观调控。特别是以法律形式确立全国学前教育目标，明确和强化联邦政府对学前教育发展的统一领导、规划、管理、协调、监控、评价等职能。
《2000 年目标: 美国教育法》中除了确立上述学前教育首要目标外，还专门就促进学前教育发展的全国领导组织机构、教育改革标准与评价、监督等 做出了规定。又如《不让一个儿童落后法》在第一编关于制定该法的十二点“目标陈述”中，就明确规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标，如“确保高质量的绩效责任体系、学术评价标准、教师培训与教育资源的竞争型分配”;“满足弱势群体儿童的教育需求，”“缩小成绩优异与欠佳的学生、非少数民族学生与少数民族学生之间的学业成绩差距”;“确保各州、地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步”，以及“将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构和学校中”等。[5]与此同时，还用法律形式明确和保障了联邦政府宏观调控作用的实现。许多州也在《不让一个儿童落后法》的基础上，纷纷制定本州的相应法律，用以明确州政府在宏观调控本州学前教育事业发展中的职责和作用。
(三)各级政府对学前教育的投入持续增加
促进学前教育发展的一个重要保障和必要条件即财政投入，没有可靠、稳定的投入保障就不可能有学前教育事业的稳步发展。学前教育本身的性质决定了它是一项“功在当代、利在千秋”的“长线投资”，同时作为“准公共产品”，[6]学前教育的资源有限，因此，要想使学前教育面向最大多数的全体儿童，实现学前教育事业的健康发展，就必须保障政府对学前教育的有效投入。近年美国学前教育发展的一个明显趋势是法律规定用于学前教育事业各方面发展的政府拨款逐渐增加，且增加幅度在不断攀升，可以说立法保障投入是美国学前教育规模不断扩大、质量稳步提升的重要原因之一。这一点在几部重要的法律中均有充分体现。
《不让一个儿童落后法》对“阅读优先”项目及“早期阅读优先”项目的拨款额度进行了具体规定。依据该法规定，2002财政年度用于“阅读优先”项目的联邦拨款为9亿美元，用于“早期阅读优先”项目的拨款为7500万美元，此后连续五年(2003～2007)联邦政府每年对这两个项目的拨款数额均应与上述额度相当。而据美国众议院教育与劳工委员会的一份报告表明，2003财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金比该法规定的还要多，达10.75亿美元，这在美国历史上是绝无仅有的。[7]美国联邦政府用于“提前开始”项目的拨款也在持续增加。1981年《提前开始法》规定联邦政府对“提前开始”项目的拨款为10.7亿美元，此后随着每一次对该法的修订，联邦政府对该项目的拨款与支持力度不断加大。2003年修订案中对“提前开始”项目的拨款力度更是显著加大，依2003年修订案要求，2004～2008年联邦政府应在每个财政年度保证对该项目68.7亿美元的拨款，几乎是80年代年度拨款总额的7倍。实际上2005财政年度用于“提前开始”项目的联邦拨款比规定的还要多，比1996年的拨款几乎翻了一番(详见表1)。[8]当今美国已经有越来越多的来自不同群体、不同年龄的学前儿童正在或已经从“提前开始”项目中受益，《提前开始法》也随着该项目的发展与其作用的发挥而不断促使政府增加拨款额度，从而为该项目的顺利开展提供了充足的资金支持。
(四)大力提升学前教师资质要求与水平
教师素质的优劣，直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展。美国政府正是意识到了教师问题在发展学前教育事业中的重要性,意识到了政府在教师发展问题上不可或缺且无法推卸的重要职责，近年来，特别是进入21世纪后，以法律形式大力提高对学前教师的资质要求，提升学前教育师资水平，并且重视对学前教师的教育与培训,改善学前教师的工资待遇，保障学前教师的合法权利，充分发挥了联邦政府与州政府在提升学前教师素质、促进学前教育事业发展中的重要职能。
在联邦政府层面上，首先倡导全社会对幼儿园及中小学教师的尊重与重视。美国联邦政府通过立法向世人传递的是这样一条信念: 任何教育改革的最终成效都要归结到幼儿园及中小学课堂内能拥有优秀的教师。正像美国第一夫人劳拉所言: “ 对美国未来发展最有影响力的人物是美国的教师”。[9]其二，不断提升对学前教师的资质要求。美国相关法律中对从事学前教育工作的教职人员的资质条件进行了明确规定，包括对不同人员(任课教师、辅导教师、其他“ 提前开始”工作人员、保育员等) 的专业要求、学历要求、资格证书要求等多方面的规定。以《提前开始法》为例，1981年法规定2003 年9 月30日之前全国至少有50%的“提前开始”教师拥有协士学位，2003年修订案则要求从2011年9月30日起，所有任职于“ 提前开始”的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。其法律规定传达的是这样一个信息: 虽然学前教育处于整个教育系统的起始阶段，但对其师资的要求并没有因此降低，反而在不断提出更高的要求。其三，重视对学前教师的培训和专业发展。《不让一个儿童落后法》就充分反映出这样一种政策导向: 今后一段时间内，美国教育改革与发展的重点将把合格、优秀教师的培养与培训聚焦在最需要的领域，其中第一个也是最为重要的领域即学前儿童的教育。该法第二编关于“ 高质量教师的培养、培训与聘任”对学前教育者的专业发展做出了明确规定，并对学前教师培训项目承办机构的申请、授权、拨款、职责、活动方案设计等进行了详细规定。其四，为包括学前教师在内的中小学教师的培训与专业发展提供充足的财政投入。例如，仅《不让一个儿童落后法》2002 财政年度在这方面的预算是30 亿美元，2003 财政年度则高达40 亿美元。实践证明，充裕的财政保障对促进学前教师的专业发展与整体素质的提升，进而促进学前教育事业的发展起到了重要的推进作用。
另一方面，在各州层面上，虽然对学前教师的资质要求不尽相同，但不同中也有共同的趋势，即各州陆续出台相关法规，明确并不断提高对学前教师的资质要求，不断加强对教师的教育与在职培训，以努力提高学前教师队伍的整体水平。以俄克拉何马州为例，该州1998 年通过的相关法律规定:“ 所有幼儿园教师必须同时拥有大学本科学士学位以及早期儿童教育资格证书”[10]。该规定比此前有关法律规定的“ 协士学位并提供接受充分专业教育的证明”的要求更趋专业化、严格化。[11]
(五)联邦政府灵活调动州与地方政府积极性
美国联邦政府在越来越多地直接承担起发展学前教育事业的各项重要职责的同时，注意充分调动各州和地方政府在学前教育事业发展中的积极性。州与地方政府作为联邦政府宏观调控的客体,在学前教育目标的细化、具体发展计划的制定，学前教育的组织、举办，项目的具体实施，政府拨款的实际利用等过程中，长期以来并且今后仍然发挥着很大的作用。充分发挥和调动州和地方政府在发展学前教育中的自主权和灵活性，是美国联邦政府实现宏观调控的重要内容与有效手段之一。《2000年 目标: 美国教育法》中就有专门一编题为“ 州与地方教育体制改革”，该编对促进州与地方政府包括学前教育在内的教育改革的目标、联邦政府拨款的申请、获得与使用、州与地方政府教育活动的开展、各州教育标准的制定、州与地方政府对教育事务的实际控制权利等方面进行了具体详尽的法律规定，在首先确立联邦政府对学前教育宏观规划和领导的前提下，确保各州和地方的权利。
拥有较多自主权与灵活性大大激发了州与地方的积极性，而这种积极性的调动很大程度上是通过获得联邦拨款的竞争机制而得以实现的。无论是《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000 年目标: 美国教育法》，还是《儿童保育与发展固定拨款法》《早期学习机会法》，几乎在每一部与学前教育相关的法律中，都会有相当一部分法条是“ 州与地方政府如何申请获得联邦拨款用以开展学前教育项目”的详细规定。正是通过这种竞争机制，一方面保证了联邦拨款的使用目标、投入方向与效率，进而体现了联邦政府对学前教育的宏观调控，使有限的资金投入最需要、最可能取得实效的地方; 另一方面也调动了各州和地方政府争取资金举办学前教育的积极性，并且使在联邦政府宏观调控与规划指导下的各州与地方政府自主权与灵活度的实现具有法律依据和保障，从而共同实现整个国家学前教育事业发展的总体目标。
(六)重视政府各相关部门的协调合作
美国学前教育立法所呈现的另一个重要特点与趋势即在明确政府各相关部门职能、权利的基础上，重视各相关部门的协调与合作。美国政府十分清晰地认识到: 学前教育事业是一项庞大的基础性教育工程，必须充分调动和协调政府各相关部门,实现各部门的通力合作，才可能成就这一伟业，才可能更加高效、全面地促进学前教育事业的发展。
首先，美国国会上下两院内分设多个委员会,在制定学前教育法及其相关法规的过程中，尽管会出现不同部门、不同利益集团之间的分歧，但一部法律最终在国会获得通过，其本身必然包含了来自预算委员会、拨款委员会、教育与劳工委员会、政府改革委员会、科学委员会、联合委员会等多个不同部门各自职责的发挥与各部门间的沟通、协商与合作。其次，在具体的法律条文中，针对学前教育事业的改革与发展，也明确规定了相关部门的职责与协作。在《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000年目标: 美国教育法》《入学准备法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中均对涉及的美国教育部、财政部、健康与人类服务部、内政部、司法部等在学前教育事业发展中的职责分工与协调合作进行了明确的法律规定。如《2000年目标: 美国教育法》对教育部与内政部之间在拨款使用方面的协作细则做出了规定。另外，由于联邦学前教育法所调整的对象同时包括幼儿园和保育中心两类机构，其中主要负责幼儿园的政府部门是教育部，主要负责保育中心的是健康与人类服务部，在实际操作过程中,二者必然相互关联、相互影响，并且近年来一个显著趋势就是幼儿园与保育中心对“ 入学准备”的共同强调，因此，联邦政府十分重视直接负责这两类幼教机构的政府部门——教育部和健康与人类服务部——之间的沟通与合作，并在《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中等做出了相关明确规定。
二、对我国促进学前教育事业发展、强化政府职责的启示
(一)中央与地方各级政府要高度重视学前教育事业的发展
学前教育是基础教育的起始阶段，来自脑科学、心理学、教育学和社会学等多个学科领域的研究表明: 学前期对人一生的社会性、人格品质与认知发展均具有十分重要的奠基性影响; 发展学前教育对巩固提高“ 普九”水平，发展各类教育，整体提高国民素质具有基础性、全局性和先导性作用; [12]科学、适宜的学前教育还能够产生巨大的社会和经济效益，为人终身学习与发展奠定基础，有助于国家可持续发展目标的实现，对国家综合实力的提高至关重要。因此，当前世界许多国家高度重视发展本国学前教育。
在我国，当前学前教育事业发展的现状并不十分乐观。近年来，随着经济体制的改革，原有的学前教育体制受到了较大的冲击，各级行政管理力量严重不足，学前教育规模与质量在一些地区严重滑坡;学前教育在城乡间、地区间发展很不均衡，学前教育公平远未实现。因此，结合美国的经验与我国的现实问题，当务之急就是政府要高度重视发展学前教育,明确学前教育的性质、宗旨、地位，明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是一项社会公益事业，是我国学制的第一阶段。[13]当前，首要和切实有效的一项工作就是进行学前教育立法，从法律的高度明确和确认学前教育的重要性，将学前教育在上述各方面的重大意义、学前教育的性质、地位、我国发展学前教育的宗旨及政府在发展学前教育中的责任，以法律条文的形式确定下来，实现用法律这一有效武器确立学前教育的重要地位，保障我国学前教育事业的全面健康发展。
(二)加强中央政府对学前教育事业的宏观调控
如前文所述，学前教育作为我国基础教育的重要组成部分与起始阶段，其重要意义显而易见。然而，如何保证学前教育事业的规模与质量，如何保障国家学前教育整体目标的实现，如何保证每个学龄前儿童——不论年龄、性别、民族、城乡、地域——都能接受到高质量的学前教育，如何保证教育公平在学前教育阶段的真正实现，是一连串艰巨而长期的任务，因此必须充分发挥中央政府的宏观调控职能,特别是中央政府的规划、组织、领导、管理、协调等宏观职能的发挥尤为关键。美国联邦政府近年来对学前教育的总体规划、领导、监管、协调及其联邦立法不断加强的趋势再次证明了，政府的宏观调控对学前教育发展具有不可或缺的重要作用。
改革开放以来，我国学前教育事业经过各级政府和全社会多年的不懈努力，在发展规模和教育质量等方面都曾取得了较大的发展，但随着市场经济体制改革的深入，确也出现了许多制约学前教育事业积极健康发展的新情况、新问题和新矛盾。如企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，靠自收自支维持生存，质量缺乏保障; 农村学前教育资源长期不足，发展举步维艰; 民办幼儿园在一定程度上补充了学前教育事业发展的不足，但城乡民办园存在两个极端，在准入、资质、教育质量和安全等方面亟待加强监管。特别是，目前我国农村70%以上适龄儿童还没有机会接受学前教育，农村学龄前留守儿童问题日益突出。如不采取有力措施，积极为这些儿童在发展早期提供学前补偿教育，以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失，将不利于这些孩子身心的健全发展，并可能引发许多的社会问题。[14]可见,必须加强政府职能，特别是必须充分发挥中央政府在构建新的社会公共服务体系过程中、在构建学前教育新体系过程中的组织、领导、规划、管理、监控、协调等宏观调控功能。为此，必须明确学前教育的管 理体制与机构，中央、省、地、市应设立学前教育专门机构，县级应有专门机构或专职干部，明确教育质量评价、视导和监管等有关规定，并将政府的上述宏观调控职能及其相应机构、人员的设置以法律形式加以明确。[15]另外，我们从美国经验中还可以得出另一点启示，即在发挥中央政府宏观调控职能的同时，充分赋予各地方政府在举办学前教育中的自主权和灵活性，以积极调动各地方政府举办和发展学前教育的积极性，这既是政府宏观调控的重要内容，也是宏观调控的重要手段之一。
(三)保障对学前教育事业发展的财政投入
据美国一项长达30 几年的追踪研究表明: 在学前教育上每投资1 美元，可获得17.07 美元的回报，其中4.17 美元是对个体成长的回报，12.9 美元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的增加。由此可见，对幼儿教育的投资回报率高于任何一个教育阶段。同时，从美国的经验可知，没有美国政府对学前教育投入的立法保障，没有各级政府逐年持续增加对学前教育的拨款，就不可能有美国学前教育近年来数量上的扩张与质量上的不断提高; 没有各级政府在投入上对弱势幼儿群体的倾斜，就不会有美国学前教育面向所有儿童的大发展。
我国的现实状况是学前教育经费严重匮乏，缺乏事业发展的基本经费保障。首先，在全国教育经费总量中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2~1.3%，且十年徘徊不前，从根本上难于支撑学前教育事业的发展。其次，长期以来中央财政没有专项经费用于学前教育，相应地，各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。[16]特别是在体制转型期，各级教育主管部门没有任何经费支持，用于建立学前教育的新体制，以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题，从而严重阻碍了我国学前教育事业的进一步发展。再次，我国幅员辽阔，学前教育发展存在着明显的区域差异和城乡差异，很多贫困地区及弱势幼儿群体的学前教育缺乏经费支持，严重影响了我国学前教育事业的均衡发展。[17]
美国政府在经费总量上对学前教育投入的不断增加，在拨款使用上的专款专用，在投入分配上的政策倾斜，特别是对政府投入的立法保障，对我国政府强化相应职能，促进学前教育事业全面、积极发展具有极其重要的借鉴意义。第一，我国中央政府应在总量上保障对学前教育事业发展的投入，并切实加大各级政府教育财政性拨款中学前教育经费的比例; 第二，中央财政，以及相应的各省、市、县财政中应保证学前教育的专项经费; 第三，应确立农村和城市、东、中、西部地区不同的学前教育投入体制。城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制,农村则实行以政府投入为主的体制; 第四，将我国学前教育投入政策以法律的形式加以确认，以保证财政经费的落实与有效使用。
(四)切实提高学前教育师资水平与工资待遇
学前教育改革能否顺利实现，学前教育质量能否从根本上得以提高，幼儿教师无疑发挥着重要作用。由于学前教育是一项特殊的带有公益与福利性质的事业，学前师范教育、幼儿教师的在职培训与专业发展也带有一定的公益性。政府在学前师资队伍建设中必须承担起不可推卸的职责。[18]但目前由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师队伍建设存在诸多困难与问题，主要体现在教师身份不落实、待遇差，特别是体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落，《教师法》规定的幼儿教师的基本权利、待遇无从保障，致使幼儿教师的职业吸引力大大降低，队伍极不稳定。特别是，占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来没有明确的教师身份，工资、医疗与保险等社会保障和培训等一系列问题长期得不到解决，严重地影响了农村幼儿教师队伍的稳定与质量提高。一些幼儿园迫于生存压力，为降低成本，压缩教师编制、降低教师工资，甚至辞退合格教师而低薪聘用缺乏专业训练的人员，严重影响了幼儿教师队伍的质量。[19]
美国的学前教育也曾面临教师队伍建设与专业发展的挑战，但通过联邦政府的宏观干预与相关立法，特别是通过法律对幼儿教师资质、教师来源、专业发展与培训、职责与权利、福利待遇、法律责任、联邦拨款等多方面作了明确规定，其幼儿教师队伍的整体素质正在稳步提高，对其学前教育事业的健康发展产生了直接的促进作用。美国的经验告诉我们: 幼儿教育虽然是整个教育系统中最基础的部分，但并不等于对幼儿教师的要求就可以相应降低，反而应更加高标准、严要求，对教师的各项责权利也应该更加明确化与合理化。政府应该在幼儿教师资质制定、幼儿师范教育、幼儿教师在职培训与专业发展、幼儿师资整体水平提升、教师资格认证标准的制定，以及保障幼儿教师各项责权利、改善幼儿教师福利待遇等多个方面担负起应有的责任。在我国学前教育事业发展过程中，我国政府应根据我国国情制定相关法律，对学前教育教师的身份与地位，聘任与考核要求，教师权利与工资、待遇，以及医疗保险、职称和培训等做出明确规定。[20]这将是我国稳定幼儿教师队伍，提高幼儿教师整体素质，维护幼儿教师合法权益，进而促进我国学前教育事业稳步发展的可靠保障。
(五)加强政府各职能部门的职责与分工协作
学前教育是一项牵涉到各个方面的系统工程,需要政府各职能部门的共同参与和分工协作。只有各职能部门切实履行在学前教育发展中应负的职责，并做好不同部门之间包括信息沟通、人员合作、资源共享等在内的多方面通力合作，才能够举各方力量搞好这一系统工程与百年大业。
目前我国正处在经济体制改革大背景下，社会公共服务体系面临重构，幼儿园办园体制、投入体制发生了一系列变化，我国学前教育发展中出现的新情况和新问题往往不是一个教育部门或其他某个政府部门所能够应对和解决的。这就需要包括教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等各个政府职能部门的分工与协作，形成促进学前教育事业发展的合力。而目前在我国学前教育事业发展过程中，明显存在着各政府职能部门职责划分不明晰、职能发挥不充分、协调合作不到位等问题。因此，有必要通过立法手段，对相关政府职能部门的职责及其分工协作做出明确规定，以此既强化政府各相关部门的职责，充分发挥各自的职能，又加强各部门间的配合协作，使政府各职能部门在学前教育事业发展中的作为有法可依，依法行政。同时，这也能为社会各方面对政府各相关职能部门实行公共监督提供重要的法律依据和保障。这正是美国学前教育发展及其立法实践带给我们的另一条重要启示。
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[关键词] 政府职责; 学前教育; 美国教育法
收稿日期: 2006—11—20
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作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段，学前教育事业的发展关乎我国上亿学龄前儿童的健康发展，关乎基础教育的普及与质量，关乎国民素质的整体提高，关乎国家长远发展。学前教育事业的发展意义如此重大，政府在其发展过程中理应担当重要职责，扮演不可或缺的宏观调控的角色，包括对学前教育事业的总体规划、领导、组织、管理、监督、协调等。对国内外经验的研究结果显示，制定相关法律，通过立法规定、明确政府在发展学前教育事业中的职责是上述政府职责能够真正得以实现的有效保障。其中，美国在学前教育立法实践中的经验尤其值得我们关注，它对我国学前教育事业发展，特别是通过相关立法明确和强化政府职责具有重要启示。
一、从立法实践看美国学前教育政府职责的强化
(一) 政府对学前教育的重视史无前例
大量研究成果表明，婴幼儿时期是人一生中大脑发展最快、可塑性最强的时期，是个体身心各方面素质发展的奠基阶段; 如果儿童在早期能够得到科学、适宜的学前教育，有利于促进其良好行为、习惯、性格和情感态度等的形成，提高儿童的学习愿望和能力，并为入学做好准备，减少义务教育阶段的学业失败，奠定人终身学习和发展的基础。可以说学前教育对于个体长远发展、义务教育质量和国民素质提高、社会发展的作用是不言而喻的。
政府职责的切实履行与不断强化的重要前提就是，政府首先要深刻认识学前教育的重要性，有效保障学前教育的基础地位与其价值的实现，其重要实现途径即为学前教育立法。可以说，美国各级政府在这个问题上的认识是明确的，举措是得力的。近年来，立法中体现的美国联邦政府对学前教育的重视程度可谓史无前例。特别是二十世纪八、九十年代以来，联邦政府专门针对或涉及学前教育的法律及其修订案接连出台，如80年代的《提前开始法》(Head Start Act) 、《家庭援助法》(FamilySupport Act)，90年代的《儿童保育与发展固定拨款法》(Child Care and Development Block Grant Act) 、《全美儿童保护法》( National Child Protection Act) 、《2000 年目标: 美国教育法》(Goals 2000: EducateAmerica Act) ，以及近几年新制定的《儿童网络保护法》(Child Internet Protection Act) 、《早期学习机会法》(Early Learning Opportunities Act) 、《不让一个儿童落后法》( No Child Left Behind Act) 和《入学准备法案》(School Readiness Act) 等。尤其是《2000 年目标: 美国教育法》中的法条更是凸现了联邦政府对学前教育的重视。在其第一编“ 国家教育目标”中，位于该法确立的美国八大教育目标之首的就是发展学前教育的目标。该编第102 条之第1 款明确规定: “ 到2000 年，要使所有美国儿童都能够做好入学学习的准备。具体目标包括三个方面: 第一，所有儿童都能够接受高质量的具有发展适宜性的学前教育项目，以帮助他们为入学做好准备; 第二，美国的每一位父母都应该成为儿童的第一任教师并每天花一定时间帮助其学龄前的孩子学习，同时家长们可以获得他们所需要的培训与支持; 第三，儿童能够获得足够的营养、体育活动和保健，身心健康地步入校园，并具备和维持学习所需的机敏心智( mental alertness) ，而低体重婴儿数量将通过促进孕期健康系统的完善而得以减少。”[1]把发展学前教育，使所有学前儿童做好入学准备放在全美八大教育目标的首位并以联邦立法的形式加以规定，这在美国教育立法中尚属首次，足见美国联邦政府对学前教育的重视程度。
与此同时，近年来各州政府对发展学前教育也越来越重视，并通过加紧出台相应法规来强化政府在学前教育发展中的各项职责，从而直接促进了各州学前教育的稳步发展与质量提升。俄克拉何马州有90%以上的4 岁儿童接受学前教育，该比例居全美各州之首，该州也是全美能够为所有4 岁学龄前儿童提供自愿参加的全免费公共学前教育的三个州之一(其他两个州是乔治亚州和纽约州) 。[2]此种成绩的取得首先应该归功于俄克拉何马州政府对学前教育的重视，该州先后于1990 年和1998 年通过了两部具有里程碑意义的学前教育法。一部是1990 年俄克拉何马州议会通过的一项教育改革法案，旨在使所有贫困家庭的4岁儿童都能够接受公立学区内的幼儿园教育。另一部则是1998年5月由该州州长签署的一部重要法案，该法授权俄克拉何马州所有公立学区通过获得州政府资助的方式，开展面向4岁儿童的免费学前教育。[3]可以说，无论是联邦政府，还是州政府，美国各级政府都对学前教育在整个教育体系中的重要地位、在提高整体国民素质、提升国际竞争力中的意义与价值有着越来越清晰的认识和前所未有的重视，并不断出台相关法规强化政府在学前教育事业发展中的重要职责。
(二) 政府对学前教育的宏观调控不断加强
尽管各地方学区、各学校与学前教育机构在学前教育事务中具有很大自主权与灵活性，美国各级政府、特别是联邦政府对学前教育的宏观调控仍呈现不断加强的趋势。自二战前后至今的60年间，在教育权限历经了确立分权时期、提倡集权时期、回归分权时期之后，[4]又迎来了联邦集权的再次重塑。其突出表现之一就是联邦政府在学前教育中干预的加强。作为宏观调控的“ 终极主体”，联邦政府重塑其在教育总体目标制定、教育发展规划、引导、管理、监督、评价、协调等方面的宏观调控角色，反映在学前教育领域即通过法律的、行政的和经济的三种基本手段实现对学前教育事业发展的宏观调控。特别是以法律形式确立全国学前教育目标，明确和强化联邦政府对学前教育发展的统一领导、规划、管理、协调、监控、评价等职能。
《2000 年目标: 美国教育法》中除了确立上述学前教育首要目标外，还专门就促进学前教育发展的全国领导组织机构、教育改革标准与评价、监督等 做出了规定。又如《不让一个儿童落后法》在第一编关于制定该法的十二点“目标陈述”中，就明确规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标，如“确保高质量的绩效责任体系、学术评价标准、教师培训与教育资源的竞争型分配”;“满足弱势群体儿童的教育需求，”“缩小成绩优异与欠佳的学生、非少数民族学生与少数民族学生之间的学业成绩差距”;“确保各州、地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步”，以及“将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构和学校中”等。[5]与此同时，还用法律形式明确和保障了联邦政府宏观调控作用的实现。许多州也在《不让一个儿童落后法》的基础上，纷纷制定本州的相应法律，用以明确州政府在宏观调控本州学前教育事业发展中的职责和作用。
(三)各级政府对学前教育的投入持续增加
促进学前教育发展的一个重要保障和必要条件即财政投入，没有可靠、稳定的投入保障就不可能有学前教育事业的稳步发展。学前教育本身的性质决定了它是一项“功在当代、利在千秋”的“长线投资”，同时作为“准公共产品”，[6]学前教育的资源有限，因此，要想使学前教育面向最大多数的全体儿童，实现学前教育事业的健康发展，就必须保障政府对学前教育的有效投入。近年美国学前教育发展的一个明显趋势是法律规定用于学前教育事业各方面发展的政府拨款逐渐增加，且增加幅度在不断攀升，可以说立法保障投入是美国学前教育规模不断扩大、质量稳步提升的重要原因之一。这一点在几部重要的法律中均有充分体现。
《不让一个儿童落后法》对“阅读优先”项目及“早期阅读优先”项目的拨款额度进行了具体规定。依据该法规定，2002财政年度用于“阅读优先”项目的联邦拨款为9亿美元，用于“早期阅读优先”项目的拨款为7500万美元，此后连续五年(2003～2007)联邦政府每年对这两个项目的拨款数额均应与上述额度相当。而据美国众议院教育与劳工委员会的一份报告表明，2003财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金比该法规定的还要多，达10.75亿美元，这在美国历史上是绝无仅有的。[7]美国联邦政府用于“提前开始”项目的拨款也在持续增加。1981年《提前开始法》规定联邦政府对“提前开始”项目的拨款为10.7亿美元，此后随着每一次对该法的修订，联邦政府对该项目的拨款与支持力度不断加大。2003年修订案中对“提前开始”项目的拨款力度更是显著加大，依2003年修订案要求，2004～2008年联邦政府应在每个财政年度保证对该项目68.7亿美元的拨款，几乎是80年代年度拨款总额的7倍。实际上2005财政年度用于“提前开始”项目的联邦拨款比规定的还要多，比1996年的拨款几乎翻了一番(详见表1)。[8]当今美国已经有越来越多的来自不同群体、不同年龄的学前儿童正在或已经从“提前开始”项目中受益，《提前开始法》也随着该项目的发展与其作用的发挥而不断促使政府增加拨款额度，从而为该项目的顺利开展提供了充足的资金支持。
(四)大力提升学前教师资质要求与水平
教师素质的优劣，直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展。美国政府正是意识到了教师问题在发展学前教育事业中的重要性,意识到了政府在教师发展问题上不可或缺且无法推卸的重要职责，近年来，特别是进入21世纪后，以法律形式大力提高对学前教师的资质要求，提升学前教育师资水平，并且重视对学前教师的教育与培训,改善学前教师的工资待遇，保障学前教师的合法权利，充分发挥了联邦政府与州政府在提升学前教师素质、促进学前教育事业发展中的重要职能。
在联邦政府层面上，首先倡导全社会对幼儿园及中小学教师的尊重与重视。美国联邦政府通过立法向世人传递的是这样一条信念: 任何教育改革的最终成效都要归结到幼儿园及中小学课堂内能拥有优秀的教师。正像美国第一夫人劳拉所言: “ 对美国未来发展最有影响力的人物是美国的教师”。[9]其二，不断提升对学前教师的资质要求。美国相关法律中对从事学前教育工作的教职人员的资质条件进行了明确规定，包括对不同人员(任课教师、辅导教师、其他“ 提前开始”工作人员、保育员等) 的专业要求、学历要求、资格证书要求等多方面的规定。以《提前开始法》为例，1981年法规定2003 年9 月30日之前全国至少有50%的“提前开始”教师拥有协士学位，2003年修订案则要求从2011年9月30日起，所有任职于“ 提前开始”的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。其法律规定传达的是这样一个信息: 虽然学前教育处于整个教育系统的起始阶段，但对其师资的要求并没有因此降低，反而在不断提出更高的要求。其三，重视对学前教师的培训和专业发展。《不让一个儿童落后法》就充分反映出这样一种政策导向: 今后一段时间内，美国教育改革与发展的重点将把合格、优秀教师的培养与培训聚焦在最需要的领域，其中第一个也是最为重要的领域即学前儿童的教育。该法第二编关于“ 高质量教师的培养、培训与聘任”对学前教育者的专业发展做出了明确规定，并对学前教师培训项目承办机构的申请、授权、拨款、职责、活动方案设计等进行了详细规定。其四，为包括学前教师在内的中小学教师的培训与专业发展提供充足的财政投入。例如，仅《不让一个儿童落后法》2002 财政年度在这方面的预算是30 亿美元，2003 财政年度则高达40 亿美元。实践证明，充裕的财政保障对促进学前教师的专业发展与整体素质的提升，进而促进学前教育事业的发展起到了重要的推进作用。
另一方面，在各州层面上，虽然对学前教师的资质要求不尽相同，但不同中也有共同的趋势，即各州陆续出台相关法规，明确并不断提高对学前教师的资质要求，不断加强对教师的教育与在职培训，以努力提高学前教师队伍的整体水平。以俄克拉何马州为例，该州1998 年通过的相关法律规定:“ 所有幼儿园教师必须同时拥有大学本科学士学位以及早期儿童教育资格证书”[10]。该规定比此前有关法律规定的“ 协士学位并提供接受充分专业教育的证明”的要求更趋专业化、严格化。[11]
(五)联邦政府灵活调动州与地方政府积极性
美国联邦政府在越来越多地直接承担起发展学前教育事业的各项重要职责的同时，注意充分调动各州和地方政府在学前教育事业发展中的积极性。州与地方政府作为联邦政府宏观调控的客体,在学前教育目标的细化、具体发展计划的制定，学前教育的组织、举办，项目的具体实施，政府拨款的实际利用等过程中，长期以来并且今后仍然发挥着很大的作用。充分发挥和调动州和地方政府在发展学前教育中的自主权和灵活性，是美国联邦政府实现宏观调控的重要内容与有效手段之一。《2000年 目标: 美国教育法》中就有专门一编题为“ 州与地方教育体制改革”，该编对促进州与地方政府包括学前教育在内的教育改革的目标、联邦政府拨款的申请、获得与使用、州与地方政府教育活动的开展、各州教育标准的制定、州与地方政府对教育事务的实际控制权利等方面进行了具体详尽的法律规定，在首先确立联邦政府对学前教育宏观规划和领导的前提下，确保各州和地方的权利。
拥有较多自主权与灵活性大大激发了州与地方的积极性，而这种积极性的调动很大程度上是通过获得联邦拨款的竞争机制而得以实现的。无论是《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000 年目标: 美国教育法》，还是《儿童保育与发展固定拨款法》《早期学习机会法》，几乎在每一部与学前教育相关的法律中，都会有相当一部分法条是“ 州与地方政府如何申请获得联邦拨款用以开展学前教育项目”的详细规定。正是通过这种竞争机制，一方面保证了联邦拨款的使用目标、投入方向与效率，进而体现了联邦政府对学前教育的宏观调控，使有限的资金投入最需要、最可能取得实效的地方; 另一方面也调动了各州和地方政府争取资金举办学前教育的积极性，并且使在联邦政府宏观调控与规划指导下的各州与地方政府自主权与灵活度的实现具有法律依据和保障，从而共同实现整个国家学前教育事业发展的总体目标。
(六)重视政府各相关部门的协调合作
美国学前教育立法所呈现的另一个重要特点与趋势即在明确政府各相关部门职能、权利的基础上，重视各相关部门的协调与合作。美国政府十分清晰地认识到: 学前教育事业是一项庞大的基础性教育工程，必须充分调动和协调政府各相关部门,实现各部门的通力合作，才可能成就这一伟业，才可能更加高效、全面地促进学前教育事业的发展。
首先，美国国会上下两院内分设多个委员会,在制定学前教育法及其相关法规的过程中，尽管会出现不同部门、不同利益集团之间的分歧，但一部法律最终在国会获得通过，其本身必然包含了来自预算委员会、拨款委员会、教育与劳工委员会、政府改革委员会、科学委员会、联合委员会等多个不同部门各自职责的发挥与各部门间的沟通、协商与合作。其次，在具体的法律条文中，针对学前教育事业的改革与发展，也明确规定了相关部门的职责与协作。在《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《2000年目标: 美国教育法》《入学准备法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中均对涉及的美国教育部、财政部、健康与人类服务部、内政部、司法部等在学前教育事业发展中的职责分工与协调合作进行了明确的法律规定。如《2000年目标: 美国教育法》对教育部与内政部之间在拨款使用方面的协作细则做出了规定。另外，由于联邦学前教育法所调整的对象同时包括幼儿园和保育中心两类机构，其中主要负责幼儿园的政府部门是教育部，主要负责保育中心的是健康与人类服务部，在实际操作过程中,二者必然相互关联、相互影响，并且近年来一个显著趋势就是幼儿园与保育中心对“ 入学准备”的共同强调，因此，联邦政府十分重视直接负责这两类幼教机构的政府部门——教育部和健康与人类服务部——之间的沟通与合作，并在《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中等做出了相关明确规定。
二、对我国促进学前教育事业发展、强化政府职责的启示
(一)中央与地方各级政府要高度重视学前教育事业的发展
学前教育是基础教育的起始阶段，来自脑科学、心理学、教育学和社会学等多个学科领域的研究表明: 学前期对人一生的社会性、人格品质与认知发展均具有十分重要的奠基性影响; 发展学前教育对巩固提高“ 普九”水平，发展各类教育，整体提高国民素质具有基础性、全局性和先导性作用; [12]科学、适宜的学前教育还能够产生巨大的社会和经济效益，为人终身学习与发展奠定基础，有助于国家可持续发展目标的实现，对国家综合实力的提高至关重要。因此，当前世界许多国家高度重视发展本国学前教育。
在我国，当前学前教育事业发展的现状并不十分乐观。近年来，随着经济体制的改革，原有的学前教育体制受到了较大的冲击，各级行政管理力量严重不足，学前教育规模与质量在一些地区严重滑坡;学前教育在城乡间、地区间发展很不均衡，学前教育公平远未实现。因此，结合美国的经验与我国的现实问题，当务之急就是政府要高度重视发展学前教育,明确学前教育的性质、宗旨、地位，明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是一项社会公益事业，是我国学制的第一阶段。[13]当前，首要和切实有效的一项工作就是进行学前教育立法，从法律的高度明确和确认学前教育的重要性，将学前教育在上述各方面的重大意义、学前教育的性质、地位、我国发展学前教育的宗旨及政府在发展学前教育中的责任，以法律条文的形式确定下来，实现用法律这一有效武器确立学前教育的重要地位，保障我国学前教育事业的全面健康发展。
(二)加强中央政府对学前教育事业的宏观调控
如前文所述，学前教育作为我国基础教育的重要组成部分与起始阶段，其重要意义显而易见。然而，如何保证学前教育事业的规模与质量，如何保障国家学前教育整体目标的实现，如何保证每个学龄前儿童——不论年龄、性别、民族、城乡、地域——都能接受到高质量的学前教育，如何保证教育公平在学前教育阶段的真正实现，是一连串艰巨而长期的任务，因此必须充分发挥中央政府的宏观调控职能,特别是中央政府的规划、组织、领导、管理、协调等宏观职能的发挥尤为关键。美国联邦政府近年来对学前教育的总体规划、领导、监管、协调及其联邦立法不断加强的趋势再次证明了，政府的宏观调控对学前教育发展具有不可或缺的重要作用。
改革开放以来，我国学前教育事业经过各级政府和全社会多年的不懈努力，在发展规模和教育质量等方面都曾取得了较大的发展，但随着市场经济体制改革的深入，确也出现了许多制约学前教育事业积极健康发展的新情况、新问题和新矛盾。如企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，靠自收自支维持生存，质量缺乏保障; 农村学前教育资源长期不足，发展举步维艰; 民办幼儿园在一定程度上补充了学前教育事业发展的不足，但城乡民办园存在两个极端，在准入、资质、教育质量和安全等方面亟待加强监管。特别是，目前我国农村70%以上适龄儿童还没有机会接受学前教育，农村学龄前留守儿童问题日益突出。如不采取有力措施，积极为这些儿童在发展早期提供学前补偿教育，以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失，将不利于这些孩子身心的健全发展，并可能引发许多的社会问题。[14]可见,必须加强政府职能，特别是必须充分发挥中央政府在构建新的社会公共服务体系过程中、在构建学前教育新体系过程中的组织、领导、规划、管理、监控、协调等宏观调控功能。为此，必须明确学前教育的管 理体制与机构，中央、省、地、市应设立学前教育专门机构，县级应有专门机构或专职干部，明确教育质量评价、视导和监管等有关规定，并将政府的上述宏观调控职能及其相应机构、人员的设置以法律形式加以明确。[15]另外，我们从美国经验中还可以得出另一点启示，即在发挥中央政府宏观调控职能的同时，充分赋予各地方政府在举办学前教育中的自主权和灵活性，以积极调动各地方政府举办和发展学前教育的积极性，这既是政府宏观调控的重要内容，也是宏观调控的重要手段之一。
(三)保障对学前教育事业发展的财政投入
据美国一项长达30 几年的追踪研究表明: 在学前教育上每投资1 美元，可获得17.07 美元的回报，其中4.17 美元是对个体成长的回报，12.9 美元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的增加。由此可见，对幼儿教育的投资回报率高于任何一个教育阶段。同时，从美国的经验可知，没有美国政府对学前教育投入的立法保障，没有各级政府逐年持续增加对学前教育的拨款，就不可能有美国学前教育近年来数量上的扩张与质量上的不断提高; 没有各级政府在投入上对弱势幼儿群体的倾斜，就不会有美国学前教育面向所有儿童的大发展。
我国的现实状况是学前教育经费严重匮乏，缺乏事业发展的基本经费保障。首先，在全国教育经费总量中，学前教育经费所占的比例过小，仅占1.2~1.3%，且十年徘徊不前，从根本上难于支撑学前教育事业的发展。其次，长期以来中央财政没有专项经费用于学前教育，相应地，各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。[16]特别是在体制转型期，各级教育主管部门没有任何经费支持，用于建立学前教育的新体制，以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题，从而严重阻碍了我国学前教育事业的进一步发展。再次，我国幅员辽阔，学前教育发展存在着明显的区域差异和城乡差异，很多贫困地区及弱势幼儿群体的学前教育缺乏经费支持，严重影响了我国学前教育事业的均衡发展。[17]
美国政府在经费总量上对学前教育投入的不断增加，在拨款使用上的专款专用，在投入分配上的政策倾斜，特别是对政府投入的立法保障，对我国政府强化相应职能，促进学前教育事业全面、积极发展具有极其重要的借鉴意义。第一，我国中央政府应在总量上保障对学前教育事业发展的投入，并切实加大各级政府教育财政性拨款中学前教育经费的比例; 第二，中央财政，以及相应的各省、市、县财政中应保证学前教育的专项经费; 第三，应确立农村和城市、东、中、西部地区不同的学前教育投入体制。城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制,农村则实行以政府投入为主的体制; 第四，将我国学前教育投入政策以法律的形式加以确认，以保证财政经费的落实与有效使用。
(四)切实提高学前教育师资水平与工资待遇
学前教育改革能否顺利实现，学前教育质量能否从根本上得以提高，幼儿教师无疑发挥着重要作用。由于学前教育是一项特殊的带有公益与福利性质的事业，学前师范教育、幼儿教师的在职培训与专业发展也带有一定的公益性。政府在学前师资队伍建设中必须承担起不可推卸的职责。[18]但目前由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师队伍建设存在诸多困难与问题，主要体现在教师身份不落实、待遇差，特别是体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落，《教师法》规定的幼儿教师的基本权利、待遇无从保障，致使幼儿教师的职业吸引力大大降低，队伍极不稳定。特别是，占我国幼儿教师总数80%的广大农村幼儿教师，长期以来没有明确的教师身份，工资、医疗与保险等社会保障和培训等一系列问题长期得不到解决，严重地影响了农村幼儿教师队伍的稳定与质量提高。一些幼儿园迫于生存压力，为降低成本，压缩教师编制、降低教师工资，甚至辞退合格教师而低薪聘用缺乏专业训练的人员，严重影响了幼儿教师队伍的质量。[19]
美国的学前教育也曾面临教师队伍建设与专业发展的挑战，但通过联邦政府的宏观干预与相关立法，特别是通过法律对幼儿教师资质、教师来源、专业发展与培训、职责与权利、福利待遇、法律责任、联邦拨款等多方面作了明确规定，其幼儿教师队伍的整体素质正在稳步提高，对其学前教育事业的健康发展产生了直接的促进作用。美国的经验告诉我们: 幼儿教育虽然是整个教育系统中最基础的部分，但并不等于对幼儿教师的要求就可以相应降低，反而应更加高标准、严要求，对教师的各项责权利也应该更加明确化与合理化。政府应该在幼儿教师资质制定、幼儿师范教育、幼儿教师在职培训与专业发展、幼儿师资整体水平提升、教师资格认证标准的制定，以及保障幼儿教师各项责权利、改善幼儿教师福利待遇等多个方面担负起应有的责任。在我国学前教育事业发展过程中，我国政府应根据我国国情制定相关法律，对学前教育教师的身份与地位，聘任与考核要求，教师权利与工资、待遇，以及医疗保险、职称和培训等做出明确规定。[20]这将是我国稳定幼儿教师队伍，提高幼儿教师整体素质，维护幼儿教师合法权益，进而促进我国学前教育事业稳步发展的可靠保障。
(五)加强政府各职能部门的职责与分工协作
学前教育是一项牵涉到各个方面的系统工程,需要政府各职能部门的共同参与和分工协作。只有各职能部门切实履行在学前教育发展中应负的职责，并做好不同部门之间包括信息沟通、人员合作、资源共享等在内的多方面通力合作，才能够举各方力量搞好这一系统工程与百年大业。
目前我国正处在经济体制改革大背景下，社会公共服务体系面临重构，幼儿园办园体制、投入体制发生了一系列变化，我国学前教育发展中出现的新情况和新问题往往不是一个教育部门或其他某个政府部门所能够应对和解决的。这就需要包括教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等各个政府职能部门的分工与协作，形成促进学前教育事业发展的合力。而目前在我国学前教育事业发展过程中，明显存在着各政府职能部门职责划分不明晰、职能发挥不充分、协调合作不到位等问题。因此，有必要通过立法手段，对相关政府职能部门的职责及其分工协作做出明确规定，以此既强化政府各相关部门的职责，充分发挥各自的职能，又加强各部门间的配合协作，使政府各职能部门在学前教育事业发展中的作为有法可依，依法行政。同时，这也能为社会各方面对政府各相关职能部门实行公共监督提供重要的法律依据和保障。这正是美国学前教育发展及其立法实践带给我们的另一条重要启示。
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