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摘 要：公共事业管理绩效评估是有计划、有组织、有步骤的动态循环过程，涉及准备、实施、绩效报告与反馈等阶段。当前，公共事业管理绩效评估存在认识不到位、法制不健全、管理松散、技术与方法滞后、人才缺失、指标体系不健全、评估主体单一、忽视绩效评估结果使用等问题。因此，有必要强化绩效意识，健全绩效评估法规和指标体系，培养绩效评估人才，创新绩效评估技术与方法，推动绩效评估主体多元化，加强绩效沟通与反馈。
关键词：公共事业管理；绩效评估；困境；完善对策
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0170-03
党的十八届三中全会部署全面深化改革，致力于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在全面建成小康社会过程中，有必要坚持绩效本位、公共服务能力至上的原则，推动我国公共事业管理绩效评估机制改革步伐。
一、公共事业管理绩效评估的概念
（一）绩效
从语言学角度来看，绩效包含“成绩”和“效益”两层意思。从管理学角度，绩效是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较[1]。从经济学角度，绩效是指社会经济管理活动的结果和成效。总体说来，绩效是成绩与成效的综合，是一定时期内的可描述的工作行为、工作方式，以及可测量的工作结果及其产生的客观影响。
（二）公共事业管理绩效评估
公共事业管理绩效评估，是指运用科学的绩效评价方法、技术和标准，遵循客观、公正、合理的评价程序，对公共事业管理的业绩、成就、效益和实际行为结果进行评价，以科学衡量公共事业管理投入与产出之间的比例关系，測评服务对象对公共事业管理的满意度。
二、公共事业管理绩效评估程序
（一）准备阶段
1.确定评估项目。要根据公共事业绩效管理工作需要，选择那些与社会大众利益息息相关、具有较高评估价值和实践意义的公共事业项目。评估项目的确定要遵守全面系统原则、重点突出原则、科学性原则、民主性原则等。
2.制定绩效评估方案。绩效评估方案要明确几方面：一是评估主体，即由谁负责评估工作；二是评估对象，包括所评估的具体公共事业项目，以及与项目相关的机构和人员；三是评估宗旨、目的、意义和基本要求；四是评估标准，要设计科学、合理、规范、客观的绩效评估指标体系；五是评估方法，坚持定量方法和定性方法相结合；六是评估的地点、时间、进度安排。
（二）实施阶段
绩效评估实施是绩效评估的核心环节，主要任务是参照评估指标体系和评估标准，充分利用观察法、查阅资料法、调查法、个案法、实验法等方法，广泛搜集公共事业绩效信息，运用相应的评估方法，对所获得的绩效评估信息进行整理、加工和处理，得出科学、合理的绩效评估结论。
（三）绩效报告与反馈阶段
获取公共事业绩效评估结果之后，要对相关信息和数据进行审慎、客观、实事求是的整理、分析，了解公共事业项目运行情况，撰写绩效评估报告，分析所存在的问题及其成因，提出有助于提升公共事业管理绩效的改进方案。评估者要将评估结果反馈给公共事业管理机构、管理者以及其他利益相关者，促使其正视评估结果，并以此为依据，采取有针对性、建设性的解决措施。
三、公共事业管理绩效评估所面临的困境
（一）对绩效评估认识不到位
长期以来，公共事业管理者将工作重心置于公共事业产品和服务供给数量上，忽视公共事业管理绩效评估，对公共事业管理绩效评估的必要性和可行性认识不到位。公共事业涉及教育、科技、文化、体育、卫生、环境保护等各方面，公共事业项目牵涉面广、受益者众多、投入多、见效慢。一些公共事业管理者的绩效意识不强，开展绩效评估的积极性、主动性不高，甚至对绩效评估产生抵触情绪，害怕绩效评估影响公共事业资源配置，扰乱公共事业产品和服务市场，担心因绩效评估分数低而影响公共事业单位的公信力。
（二）绩效评估法制不健全，管理松散
由于缺乏有效的法制保障，公共事业管理绩效评估工作很难顺利实施，一些地方、单位的公共事业管理绩效评估工作流于形式。同时，由于部分地方和公共事业管理部门的领导不重视公共事业管理绩效评估，绩效评估工作管理松散，“为评估而评估”的被动式、应付式评估现象层出不穷，评估工作随意、散漫、流于形式，经常采取如上报材料、递交报告、专项调查、检查、评比等敷衍塞责。
（三）绩效评估技术与方法滞后，人才缺失
一些公共事业管理者墨守成规，习惯于采取定性评估手段，排斥定量绩效评估技术和方法，个人主观意识和价值观对评估结果影响较大，评估差错率偏高，评估结果的科学性、合理性低。一些公共事业管理部门领导不重视绩效评估方法和技术的引进、消化和吸收工作，忽视公共事业管理绩效评估专业人才培养，单位内部缺乏专家型评估技术人才，现有的人才培训体系难适应公共事业绩效管理需要，加大公共事业管理绩效评估人才队伍建设刻不容缓。
（四）绩效评估指标体系不健全
我国公共事业管理绩效评估指标体系理论研究与实践尚处于起步阶段，研究基础相对薄弱。不同地区、部门所开发应用的绩效评估指标体系五花八门，缺乏法制保障和制度约束，指标体系设计的随意性、主观性明显，科学性、规范性、应用性欠缺；绩效评估指标体系设计的主体单一，未充分发挥社会公众参与指标体系设计的积极性、主动性和创造性；偏重经济指标，忽视社会民生与群众意愿；偏重定性指标，忽视定量指标，指标设计过程中的主观意识太突出，科学性不强。
（五）绩效评估主体单一，行政色彩明显
在公共事业管理绩效评估实践中，仍然奉行以官方评估为主导的自上而下的线性绩效评估模式，绩效评估主体单一，很难客观、真实地反映公共事业项目运行的实际情况，难以及时发现项目运行困境并寻求化解良法；非政府组织、第三方绩效评估机构、社会大众参与绩效评估的积极性、主动性和创造性不够；一些社会大众即使参与过公共事业管理绩效评估，但参与程序不够规范，形式和内容单一，自主性不够，行政色彩凸显，背离了公共事业管理绩效评估的“公共性”。 （六）忽视绩效评估结果的使用
长期以来，由于对公共事业管理绩效评估认识的偏差，绩效评估结果没有得到足够重视。评估主体与评估对象之间缺乏稳定、连续的沟通协调机制，绩效信息交流传递渠道不畅通。有些评估对象虽然了解评估结果信息，但对评估结果的科学性、合理性、有效性、可操作性、公正性持怀疑态度，他们不愿意面对公共事业管理管理的问题和挑战，不愿意接受评估机构所提出的绩效整改意见和建议，常将绩效评估束之高阁、敷衍了事。
四、完善公共事业绩效评估的对策
（一）强化绩效意识，高度重视绩效评估工作
绩效意识是公共事业管理主体对管理绩效的认知和看法。公共事业管理者要强化绩效意识，高度重视绩效评估工作，充分认识到公共事业绩效评估的必要性、可行性，增强开展绩效评估的自觉性、能动性，以坚毅、果敢的改革创新精神大力推动本单位公共事业管理绩效评估工作。要在公共事业单位内部倡导绩效文化，营造争优创先、你追我赶、绩效为本、全面发展的绩效管理氛围。
（二）健全绩效评估法规，推动绩效评估法制化
适时制定和实施与公共事业管理绩效评估有关的专项法规，把绩效评估纳入法制轨道，推动公共事业管理绩效评估法制化、规范化、常态化，使公共事业管理绩效评估工作有法可依、有章可循，严格规定公共事业管理绩效评估程序，明确绩效评估责任机制。
（三）创新绩效评估技术与方法，培养绩效评估人才
1.创新公共事业绩效评估技术与方法。评估技术与方法创新是公共事业管理绩效评估工作卓有成效的保障。当前，应结合公共事业管理需要，消化、吸收在企业和政府部门应用比较广泛的绩效评估技术和方法，如关键绩效指标法、平衡计分卡、360度绩效评估法等。
2.培育公共事业管理绩效评估人才。高素质的绩效评估人才是推动公共事业管理绩效评估科学化、制度化的重要保证。在发挥第三方绩效评估机构的智力资源优势的同时，要充分整合公共事业单位现有人才队伍，培育德才兼备、掌握丰富绩效评估知识、技术和能力的专业公共事业管理绩效评估人才，提高单位内部绩效评估工作人员的专业技能。
（四）健全绩效评估指标体系
科学、合理、明确的绩效评估指标体系是提高绩效评估质量的关键。美国俄勒冈州政府运用标杆管理法构建了覆盖环境、经济、教育、市民参与、公共安全、社区发展、社会支持等7个领域、共158个具体指标的公共事业管理绩效评估体系[2]。公共事业管理绩效评估指标体系设计要遵循以下原则：内部指标与外部指標相结合；肯定性指标与否定性指标相结合；技术性指标与民主性指标相结合；支出指标与回报指标相结合；工作指标与业绩指标相结合；行政成本指标与业务成本指标相结合；个体指标与团体指标相结合；客观指标与主观指标相结合；数量指标与质量指标相结合[3]。
（五）推动绩效评估主体多元化，引入第三方评估
在公共事业绩效评估过程中，在发挥各级人大、政协、行政机关以及公共事业单位内部绩效评估机构的评估作用的同时，要大力倡导社会参与，推动公共事业管理绩效评估主体多元化。引入专业的绩效评估公司、非政府组织；推行公共事业管理专家评估，充分发挥专家、学者的建言献策作用，将专家评价纳入绩效评价程序，健全绩效评价风险责任机制。坚持党的群众路线，建立社会参与绩效评估机制，拓宽社会参与渠道。
（六）加强绩效沟通与反馈，重视绩效结果运用
绩效评估期间和评估之后，评估者要及时与被评估对象进行持续沟通，与被评估者交流评估过程中所发现的绩效问题，并向其提出一些建设性绩效改进方案和措施。被评估对象要认真听取并虚心接受评估者者所提出的意见和建议，充分认识到本单位的管理问题，了解公共事业产品和服务质量偏差，发现自身优势和劣势，明确绩效管理目标。把公共事业管理绩效评估结果作为单位人事任用、员工培养教育、监督问责、绩效审计、财政预算和激励约束的依据，重视申诉处理。
关键词：公共事业管理；绩效评估；困境；完善对策
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0170-03
党的十八届三中全会部署全面深化改革，致力于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在全面建成小康社会过程中，有必要坚持绩效本位、公共服务能力至上的原则，推动我国公共事业管理绩效评估机制改革步伐。
一、公共事业管理绩效评估的概念
（一）绩效
从语言学角度来看，绩效包含“成绩”和“效益”两层意思。从管理学角度，绩效是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较[1]。从经济学角度，绩效是指社会经济管理活动的结果和成效。总体说来，绩效是成绩与成效的综合，是一定时期内的可描述的工作行为、工作方式，以及可测量的工作结果及其产生的客观影响。
（二）公共事业管理绩效评估
公共事业管理绩效评估，是指运用科学的绩效评价方法、技术和标准，遵循客观、公正、合理的评价程序，对公共事业管理的业绩、成就、效益和实际行为结果进行评价，以科学衡量公共事业管理投入与产出之间的比例关系，測评服务对象对公共事业管理的满意度。
二、公共事业管理绩效评估程序
（一）准备阶段
1.确定评估项目。要根据公共事业绩效管理工作需要，选择那些与社会大众利益息息相关、具有较高评估价值和实践意义的公共事业项目。评估项目的确定要遵守全面系统原则、重点突出原则、科学性原则、民主性原则等。
2.制定绩效评估方案。绩效评估方案要明确几方面：一是评估主体，即由谁负责评估工作；二是评估对象，包括所评估的具体公共事业项目，以及与项目相关的机构和人员；三是评估宗旨、目的、意义和基本要求；四是评估标准，要设计科学、合理、规范、客观的绩效评估指标体系；五是评估方法，坚持定量方法和定性方法相结合；六是评估的地点、时间、进度安排。
（二）实施阶段
绩效评估实施是绩效评估的核心环节，主要任务是参照评估指标体系和评估标准，充分利用观察法、查阅资料法、调查法、个案法、实验法等方法，广泛搜集公共事业绩效信息，运用相应的评估方法，对所获得的绩效评估信息进行整理、加工和处理，得出科学、合理的绩效评估结论。
（三）绩效报告与反馈阶段
获取公共事业绩效评估结果之后，要对相关信息和数据进行审慎、客观、实事求是的整理、分析，了解公共事业项目运行情况，撰写绩效评估报告，分析所存在的问题及其成因，提出有助于提升公共事业管理绩效的改进方案。评估者要将评估结果反馈给公共事业管理机构、管理者以及其他利益相关者，促使其正视评估结果，并以此为依据，采取有针对性、建设性的解决措施。
三、公共事业管理绩效评估所面临的困境
（一）对绩效评估认识不到位
长期以来，公共事业管理者将工作重心置于公共事业产品和服务供给数量上，忽视公共事业管理绩效评估，对公共事业管理绩效评估的必要性和可行性认识不到位。公共事业涉及教育、科技、文化、体育、卫生、环境保护等各方面，公共事业项目牵涉面广、受益者众多、投入多、见效慢。一些公共事业管理者的绩效意识不强，开展绩效评估的积极性、主动性不高，甚至对绩效评估产生抵触情绪，害怕绩效评估影响公共事业资源配置，扰乱公共事业产品和服务市场，担心因绩效评估分数低而影响公共事业单位的公信力。
（二）绩效评估法制不健全，管理松散
由于缺乏有效的法制保障，公共事业管理绩效评估工作很难顺利实施，一些地方、单位的公共事业管理绩效评估工作流于形式。同时，由于部分地方和公共事业管理部门的领导不重视公共事业管理绩效评估，绩效评估工作管理松散，“为评估而评估”的被动式、应付式评估现象层出不穷，评估工作随意、散漫、流于形式，经常采取如上报材料、递交报告、专项调查、检查、评比等敷衍塞责。
（三）绩效评估技术与方法滞后，人才缺失
一些公共事业管理者墨守成规，习惯于采取定性评估手段，排斥定量绩效评估技术和方法，个人主观意识和价值观对评估结果影响较大，评估差错率偏高，评估结果的科学性、合理性低。一些公共事业管理部门领导不重视绩效评估方法和技术的引进、消化和吸收工作，忽视公共事业管理绩效评估专业人才培养，单位内部缺乏专家型评估技术人才，现有的人才培训体系难适应公共事业绩效管理需要，加大公共事业管理绩效评估人才队伍建设刻不容缓。
（四）绩效评估指标体系不健全
我国公共事业管理绩效评估指标体系理论研究与实践尚处于起步阶段，研究基础相对薄弱。不同地区、部门所开发应用的绩效评估指标体系五花八门，缺乏法制保障和制度约束，指标体系设计的随意性、主观性明显，科学性、规范性、应用性欠缺；绩效评估指标体系设计的主体单一，未充分发挥社会公众参与指标体系设计的积极性、主动性和创造性；偏重经济指标，忽视社会民生与群众意愿；偏重定性指标，忽视定量指标，指标设计过程中的主观意识太突出，科学性不强。
（五）绩效评估主体单一，行政色彩明显
在公共事业管理绩效评估实践中，仍然奉行以官方评估为主导的自上而下的线性绩效评估模式，绩效评估主体单一，很难客观、真实地反映公共事业项目运行的实际情况，难以及时发现项目运行困境并寻求化解良法；非政府组织、第三方绩效评估机构、社会大众参与绩效评估的积极性、主动性和创造性不够；一些社会大众即使参与过公共事业管理绩效评估，但参与程序不够规范，形式和内容单一，自主性不够，行政色彩凸显，背离了公共事业管理绩效评估的“公共性”。 （六）忽视绩效评估结果的使用
长期以来，由于对公共事业管理绩效评估认识的偏差，绩效评估结果没有得到足够重视。评估主体与评估对象之间缺乏稳定、连续的沟通协调机制，绩效信息交流传递渠道不畅通。有些评估对象虽然了解评估结果信息，但对评估结果的科学性、合理性、有效性、可操作性、公正性持怀疑态度，他们不愿意面对公共事业管理管理的问题和挑战，不愿意接受评估机构所提出的绩效整改意见和建议，常将绩效评估束之高阁、敷衍了事。
四、完善公共事业绩效评估的对策
（一）强化绩效意识，高度重视绩效评估工作
绩效意识是公共事业管理主体对管理绩效的认知和看法。公共事业管理者要强化绩效意识，高度重视绩效评估工作，充分认识到公共事业绩效评估的必要性、可行性，增强开展绩效评估的自觉性、能动性，以坚毅、果敢的改革创新精神大力推动本单位公共事业管理绩效评估工作。要在公共事业单位内部倡导绩效文化，营造争优创先、你追我赶、绩效为本、全面发展的绩效管理氛围。
（二）健全绩效评估法规，推动绩效评估法制化
适时制定和实施与公共事业管理绩效评估有关的专项法规，把绩效评估纳入法制轨道，推动公共事业管理绩效评估法制化、规范化、常态化，使公共事业管理绩效评估工作有法可依、有章可循，严格规定公共事业管理绩效评估程序，明确绩效评估责任机制。
（三）创新绩效评估技术与方法，培养绩效评估人才
1.创新公共事业绩效评估技术与方法。评估技术与方法创新是公共事业管理绩效评估工作卓有成效的保障。当前，应结合公共事业管理需要，消化、吸收在企业和政府部门应用比较广泛的绩效评估技术和方法，如关键绩效指标法、平衡计分卡、360度绩效评估法等。
2.培育公共事业管理绩效评估人才。高素质的绩效评估人才是推动公共事业管理绩效评估科学化、制度化的重要保证。在发挥第三方绩效评估机构的智力资源优势的同时，要充分整合公共事业单位现有人才队伍，培育德才兼备、掌握丰富绩效评估知识、技术和能力的专业公共事业管理绩效评估人才，提高单位内部绩效评估工作人员的专业技能。
（四）健全绩效评估指标体系
科学、合理、明确的绩效评估指标体系是提高绩效评估质量的关键。美国俄勒冈州政府运用标杆管理法构建了覆盖环境、经济、教育、市民参与、公共安全、社区发展、社会支持等7个领域、共158个具体指标的公共事业管理绩效评估体系[2]。公共事业管理绩效评估指标体系设计要遵循以下原则：内部指标与外部指標相结合；肯定性指标与否定性指标相结合；技术性指标与民主性指标相结合；支出指标与回报指标相结合；工作指标与业绩指标相结合；行政成本指标与业务成本指标相结合；个体指标与团体指标相结合；客观指标与主观指标相结合；数量指标与质量指标相结合[3]。
（五）推动绩效评估主体多元化，引入第三方评估
在公共事业绩效评估过程中，在发挥各级人大、政协、行政机关以及公共事业单位内部绩效评估机构的评估作用的同时，要大力倡导社会参与，推动公共事业管理绩效评估主体多元化。引入专业的绩效评估公司、非政府组织；推行公共事业管理专家评估，充分发挥专家、学者的建言献策作用，将专家评价纳入绩效评价程序，健全绩效评价风险责任机制。坚持党的群众路线，建立社会参与绩效评估机制，拓宽社会参与渠道。
（六）加强绩效沟通与反馈，重视绩效结果运用
绩效评估期间和评估之后，评估者要及时与被评估对象进行持续沟通，与被评估者交流评估过程中所发现的绩效问题，并向其提出一些建设性绩效改进方案和措施。被评估对象要认真听取并虚心接受评估者者所提出的意见和建议，充分认识到本单位的管理问题，了解公共事业产品和服务质量偏差，发现自身优势和劣势，明确绩效管理目标。把公共事业管理绩效评估结果作为单位人事任用、员工培养教育、监督问责、绩效审计、财政预算和激励约束的依据，重视申诉处理。