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摘要 我国现行交通管理体制中，各种运输方式管理部门既当裁判员又当运动员的现象并不鲜见，决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰。本文拟以广东省为例，从决策权、执行权、监督权适度分离及相互制约、相互协调关系方面为交通行政管理体制改革作探索。
关键词 交通管理 体制 改革 创新
中图分类号：D034 文献标识码：A
一、广东省交通业发展现状及存在的问题
改革开放30年来，广东交通运输业实现了跨越式发展，五种主要运输方式（公路、铁路、水路、民航、管道）以及城市公共客运、物流、邮政业等各项指标均列全国前茅。1978-2007年，全省交通运输邮电通信业的固定资产投资额达3955.46亿元，特别是“十五”以后，交通运输业实现了全面快速发展，2007年达720.61亿元，是1978年的183.8倍。从广东省各种运输方式的数据看，广东省交通业发展无愧于全国交通运输第一大省的称号。现阶段广东省交通业发展可以得出以下三点基本评价：第一，主要运输方式齐全；第二，运输业发展水平总体领先全国；第三，主要运输方式发展不平衡。
从总体上看，广东省大交通的发展格局尚未形成，现代的综合交通运输体系仍未形成，交通业的发展未能适应交通一体化的要求，仍不适应加快推进现代化建设的要求。突出表现在以下方面：（1）基础设施总量和总体运输能力不足；（2）交通运输一体化程度不高；（3）交通运输的成本偏高；（4）交通运输设施技术水平较低；（5）交通管理体制尚待理顺。目前广东省和大多数市只管公路和港口中，却没有对民航、铁路、城市公共交通等各种交通运输方式管理的职能，即仍处于“小交通”管理体制状态。即使在交通部门内部，市以下的交通管理体制也是五花八门，如市一级交通局和公路局为平级单位，公路的国道、省道归公路局管理，而县（乡道）则归交通局管。交通管理体制机制不顺畅，已成为制约全省大交通格局形成的关键因素。
二、广东省交通业管理体制现状及弊端分析
广东省现行交通管理体制是在计划经济体制下形成的分散管理模式，即按运输方式分别设立若干交通主管部门，分别对各种运输方式实行条条管理。公路、水路（包括港口行政管理）由广东省交通厅主管，国家铁路由铁道部直属铁路集团管理，地方铁路由地方政府管理委托地方国有铁路企业管理，民航由国家民航局垂直管理。邮政由中央垂直管理；城市公交由广东省建设部门负责；物流由省经贸部门负责。
作为省级交通主管部门的广东省交通厅实际上只主管广东省的公路和水路行业。可以得出的结论是，广东省交通管理体制仍然属“小交通”管理体制的模式。
“小交通”管理体制是交通运输进一步发展的一个明显障碍，这种体制对解决交通运输领域的矛盾和问题显得力不从心。一是“小交通”管理体制对各种交通运输方式之间的人为划割造成了各种交通运输方式的建设发展规划、布局难以有效协调。各种交通运输方式自成体系，相互间壁垒森严，公路网、水路网、铁路网、航空网、管道网等在线路、节点布局上协调衔接不畅。二是行业管理上很难到位。由于管理不到位，严重影响了综合发挥各种交通运输方式的服务保障支撑功能，管理体制的缺位造成综合交通运输政策和规划的供给不足。
从当前看，广东省现行交通管理体制至少存在以下弊端：（1）管理主体多元；（2）管理职能交叉；（3）交通运输整体效率低下；（4）交通规划不协调，包括基础设施建设不协调和管理不协调；（5）纵向管理层级职责同构化。
三、广东省交通管理体制改革的必要性
广东省当前交通发展存在的各种运输方式共同发展、运输方式间衔接、枢纽问题、可持续发展等新问題也越来越突出。广东省交通发展存在的问题的根源，是当前交通管理体制所然。没有行政组织的融合，各种运输方式各行其是，就不可能有各种运输方式的融合和运输业的综合管理。
无论是交通发展规律还产当前形势发展的需要，广东省交通运输发展应朝向促进综合交通运输体系的发展这一目标前进，而要实现这一目标，进行适应综合交通运输体系建设的“大部门”交通管理体制改革将是唯一选择，即以建立开放的现代综合交通运输体系为目标，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“大部制”交通管理体制，实现各种运输方式的统一管理，加快形成便捷、通畅、高效、安全的现代综合运输体系，提高交通运输现代化水平。
无论是在国家层面，还是在地方层面，建立职能有机统一的大交通行政管理体制已是一项迫在眉睫的重大任务。近年来，国务院和广东省委、省政府出台了一些列重大的战略决策和部署，对广东省大交通一体化发展提出了新的更高要求。因此，广东省交通发展的形势迫切要求广东省必须进行大交通管理体制改革。不论从交通发展规律还是经济发展的要求，广东省交通管理体制进行“大部制"改革的要求是相当迫切的。
四、广东省交通管理体制改革的路径选择
根据中央的精神以及交通运输部的职能，广东省交通管理体制改革应着眼于区域经济一体化对现代综合运输体系建设的现实需要，按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，将分散在其他行业主管部门的铁路、民航、管道、城市公共交通、交通战备和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及物流、邮政等协调指导职能，整合划入交通运输部门，实行归口管理，着力解决当前体制中存在的“管理主体多元、职能交叉、整体效率低下、纵向管理层级职责同构化”的弊端，实现多种运输方式的统一管理，促进开放的现代交通综合运输体系建设，为推进现代交通运输业发展提供体制机制保障。
（一）明确部门分工，理清职责权限。
理顺部门职责分工，略持一件事情原则上由一个部门负责。根据大部门体制改革的要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门应将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。具体来说，就是将交通部门负责公路、水路交通的职责，地方政府其他部门负责的地方铁路（包括城际轨道交通）、城市公共客运（包括出租车、城市公交、轮渡、地铁等）以及中央垂直管理的民航、海事、铁路等整合划入省交通运输主管部门（省交通运输厅）。 省以下按照“一市一局”和“一县一局”的模式，组建市（地）、县（市）交通运输局，作为主管该市（地）、县（市）交通运输行业的唯一的政府组成部门，将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。省、市（地）、县（市）三级交通运输主管部门的基本分工是：省交通运输厅是省域交通运输行业的决策层和监督层，市（地）交通运输局是执行层和协调层，县（市）交通运输局是执行层。
（二）深入转变政府职能，着力提高执行力。
加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。通过深化行政审批制度改革，减少行政许可，逐步将公民、法人和交通行业组织能够自主解决、市场机制能够自行调节的事项转移出去，切实减少对企业和社会的直接干预。改革交通行业组织管理体制，理顺交通运输主管部门与行业组织的关系，创新行业组织运行机制，完善政策措施，加快扶持交通行业组织发展。明确交通运输部门履行职责的重点，省级交通运输部门要增强统筹协调能力，集中精力制定交通运输行业发展规划，抓好行业宏观管理，着力推进建设开放的现代综合交通运输体系。强化交通运输行政执法监管，组织协调重大的、跨地区着力推动交通运输行业管理创新。弱化行政审批职能，减少行政审批事项，为发挥市场在交通行业资源配置中的基础性作用创造条件。改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，全面推进政务公开，健全办事制度和程序，简化办事流程，逐步行业管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。完善交通运输行业法规体系，建立健全市场准入机制和退出机制，构建政府监督、行业自律、社会参与相结合的市场监管体系。
（三）提高部门责任意识，强化行政问责力度。
理顺“条条管理”和“块块管理”的问题，实质上就是省、市（地）、县（市）在交通管理上的集权和分权问题，明确各自责任。集权和分权的原则性依据应是以事权为中心，当事权在地方时，就应当实行分权管理体制；当事权主要集中在省时，就应当实行集权管理体制。“除非另有重要的理由，处理问题的责任应该尽可能地交给最基层的政府。”
合理划分交通运输部门内部及工作岗位的职责权限，明确责任范围，使部门内部、岗位之间的可驯养责规范、明确，做到有权必有责、权责相统一。在配置内部各部门职权的同时，强化其相应承担的责任，建立对各部门履行职责情况的监督和评价机制，建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，完善问责程度，规范问责行为，加大责任追究力度，提高交通运输部门的执行力和公信力。建立健全交通运输部门制度化的协调机制，强化互动、联动，形成交通运输部门与其他部门（如交通运输部垂直管理的派驻机构）主动沟通、主动联系、主动协调的工作机制，以制度化的磋商机制来保障交通运输部门与其他部门的协调与合作，推进高效协調运转。
（四）调整部门权力制衡，改进管理组织模式。
按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，重点推进交通运输部门内部的决策、执行和监督职能的适度分离。凡涉及交通行业管理的法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，原则上应由交通运输主管部门统一行使；凡涉及各交通运输方式的行业管理和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上应由交通运输主管部门下属的专业执行局分别行使；凡涉及对交通行业行政主体及其公务员行使行政权的监督职能，原则上由专门设立的监督机构行使。
遵循“厅+专业执行局”的组织模式，“在一个决策机构之下设立若干执行机构，决策机构在行政级别上比执行机构高半级；决策机构的副职兼任执行机构的正职；执行机构对决策机构负责。在领域性质上，这种权力划分及其关系不涉及政治领域，也不涉及政治与行政之间关系的领域，而只是涉及行政领域内部。”在对新的交通运输部门的职能进行梳理和分析的基础上，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，组建专业执行局。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位进行分类改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。
参考文献：
[1]李盛霖.骄人的业绩宝贵的经验.中国交通报.2009.9.9.第1版
[2]傅少川、陈钟.我国综合运输存在问题及改革方向.生产力研究，2008.（2）
[3]艾文国、吕峡、张磊.我国交通管理体制改革势在必行.中国改革，2007（11）
[4]王子明.建立我国综合交通运输管理体制的对策思考.产业与企业，2007（1）
关键词 交通管理 体制 改革 创新
中图分类号：D034 文献标识码：A
一、广东省交通业发展现状及存在的问题
改革开放30年来，广东交通运输业实现了跨越式发展，五种主要运输方式（公路、铁路、水路、民航、管道）以及城市公共客运、物流、邮政业等各项指标均列全国前茅。1978-2007年，全省交通运输邮电通信业的固定资产投资额达3955.46亿元，特别是“十五”以后，交通运输业实现了全面快速发展，2007年达720.61亿元，是1978年的183.8倍。从广东省各种运输方式的数据看，广东省交通业发展无愧于全国交通运输第一大省的称号。现阶段广东省交通业发展可以得出以下三点基本评价：第一，主要运输方式齐全；第二，运输业发展水平总体领先全国；第三，主要运输方式发展不平衡。
从总体上看，广东省大交通的发展格局尚未形成，现代的综合交通运输体系仍未形成，交通业的发展未能适应交通一体化的要求，仍不适应加快推进现代化建设的要求。突出表现在以下方面：（1）基础设施总量和总体运输能力不足；（2）交通运输一体化程度不高；（3）交通运输的成本偏高；（4）交通运输设施技术水平较低；（5）交通管理体制尚待理顺。目前广东省和大多数市只管公路和港口中，却没有对民航、铁路、城市公共交通等各种交通运输方式管理的职能，即仍处于“小交通”管理体制状态。即使在交通部门内部，市以下的交通管理体制也是五花八门，如市一级交通局和公路局为平级单位，公路的国道、省道归公路局管理，而县（乡道）则归交通局管。交通管理体制机制不顺畅，已成为制约全省大交通格局形成的关键因素。
二、广东省交通业管理体制现状及弊端分析
广东省现行交通管理体制是在计划经济体制下形成的分散管理模式，即按运输方式分别设立若干交通主管部门，分别对各种运输方式实行条条管理。公路、水路（包括港口行政管理）由广东省交通厅主管，国家铁路由铁道部直属铁路集团管理，地方铁路由地方政府管理委托地方国有铁路企业管理，民航由国家民航局垂直管理。邮政由中央垂直管理；城市公交由广东省建设部门负责；物流由省经贸部门负责。
作为省级交通主管部门的广东省交通厅实际上只主管广东省的公路和水路行业。可以得出的结论是，广东省交通管理体制仍然属“小交通”管理体制的模式。
“小交通”管理体制是交通运输进一步发展的一个明显障碍，这种体制对解决交通运输领域的矛盾和问题显得力不从心。一是“小交通”管理体制对各种交通运输方式之间的人为划割造成了各种交通运输方式的建设发展规划、布局难以有效协调。各种交通运输方式自成体系，相互间壁垒森严，公路网、水路网、铁路网、航空网、管道网等在线路、节点布局上协调衔接不畅。二是行业管理上很难到位。由于管理不到位，严重影响了综合发挥各种交通运输方式的服务保障支撑功能，管理体制的缺位造成综合交通运输政策和规划的供给不足。
从当前看，广东省现行交通管理体制至少存在以下弊端：（1）管理主体多元；（2）管理职能交叉；（3）交通运输整体效率低下；（4）交通规划不协调，包括基础设施建设不协调和管理不协调；（5）纵向管理层级职责同构化。
三、广东省交通管理体制改革的必要性
广东省当前交通发展存在的各种运输方式共同发展、运输方式间衔接、枢纽问题、可持续发展等新问題也越来越突出。广东省交通发展存在的问题的根源，是当前交通管理体制所然。没有行政组织的融合，各种运输方式各行其是，就不可能有各种运输方式的融合和运输业的综合管理。
无论是交通发展规律还产当前形势发展的需要，广东省交通运输发展应朝向促进综合交通运输体系的发展这一目标前进，而要实现这一目标，进行适应综合交通运输体系建设的“大部门”交通管理体制改革将是唯一选择，即以建立开放的现代综合交通运输体系为目标，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“大部制”交通管理体制，实现各种运输方式的统一管理，加快形成便捷、通畅、高效、安全的现代综合运输体系，提高交通运输现代化水平。
无论是在国家层面，还是在地方层面，建立职能有机统一的大交通行政管理体制已是一项迫在眉睫的重大任务。近年来，国务院和广东省委、省政府出台了一些列重大的战略决策和部署，对广东省大交通一体化发展提出了新的更高要求。因此，广东省交通发展的形势迫切要求广东省必须进行大交通管理体制改革。不论从交通发展规律还是经济发展的要求，广东省交通管理体制进行“大部制"改革的要求是相当迫切的。
四、广东省交通管理体制改革的路径选择
根据中央的精神以及交通运输部的职能，广东省交通管理体制改革应着眼于区域经济一体化对现代综合运输体系建设的现实需要，按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，将分散在其他行业主管部门的铁路、民航、管道、城市公共交通、交通战备和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及物流、邮政等协调指导职能，整合划入交通运输部门，实行归口管理，着力解决当前体制中存在的“管理主体多元、职能交叉、整体效率低下、纵向管理层级职责同构化”的弊端，实现多种运输方式的统一管理，促进开放的现代交通综合运输体系建设，为推进现代交通运输业发展提供体制机制保障。
（一）明确部门分工，理清职责权限。
理顺部门职责分工，略持一件事情原则上由一个部门负责。根据大部门体制改革的要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门应将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。具体来说，就是将交通部门负责公路、水路交通的职责，地方政府其他部门负责的地方铁路（包括城际轨道交通）、城市公共客运（包括出租车、城市公交、轮渡、地铁等）以及中央垂直管理的民航、海事、铁路等整合划入省交通运输主管部门（省交通运输厅）。 省以下按照“一市一局”和“一县一局”的模式，组建市（地）、县（市）交通运输局，作为主管该市（地）、县（市）交通运输行业的唯一的政府组成部门，将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。省、市（地）、县（市）三级交通运输主管部门的基本分工是：省交通运输厅是省域交通运输行业的决策层和监督层，市（地）交通运输局是执行层和协调层，县（市）交通运输局是执行层。
（二）深入转变政府职能，着力提高执行力。
加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。通过深化行政审批制度改革，减少行政许可，逐步将公民、法人和交通行业组织能够自主解决、市场机制能够自行调节的事项转移出去，切实减少对企业和社会的直接干预。改革交通行业组织管理体制，理顺交通运输主管部门与行业组织的关系，创新行业组织运行机制，完善政策措施，加快扶持交通行业组织发展。明确交通运输部门履行职责的重点，省级交通运输部门要增强统筹协调能力，集中精力制定交通运输行业发展规划，抓好行业宏观管理，着力推进建设开放的现代综合交通运输体系。强化交通运输行政执法监管，组织协调重大的、跨地区着力推动交通运输行业管理创新。弱化行政审批职能，减少行政审批事项，为发挥市场在交通行业资源配置中的基础性作用创造条件。改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，全面推进政务公开，健全办事制度和程序，简化办事流程，逐步行业管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。完善交通运输行业法规体系，建立健全市场准入机制和退出机制，构建政府监督、行业自律、社会参与相结合的市场监管体系。
（三）提高部门责任意识，强化行政问责力度。
理顺“条条管理”和“块块管理”的问题，实质上就是省、市（地）、县（市）在交通管理上的集权和分权问题，明确各自责任。集权和分权的原则性依据应是以事权为中心，当事权在地方时，就应当实行分权管理体制；当事权主要集中在省时，就应当实行集权管理体制。“除非另有重要的理由，处理问题的责任应该尽可能地交给最基层的政府。”
合理划分交通运输部门内部及工作岗位的职责权限，明确责任范围，使部门内部、岗位之间的可驯养责规范、明确，做到有权必有责、权责相统一。在配置内部各部门职权的同时，强化其相应承担的责任，建立对各部门履行职责情况的监督和评价机制，建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，完善问责程度，规范问责行为，加大责任追究力度，提高交通运输部门的执行力和公信力。建立健全交通运输部门制度化的协调机制，强化互动、联动，形成交通运输部门与其他部门（如交通运输部垂直管理的派驻机构）主动沟通、主动联系、主动协调的工作机制，以制度化的磋商机制来保障交通运输部门与其他部门的协调与合作，推进高效协調运转。
（四）调整部门权力制衡，改进管理组织模式。
按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，重点推进交通运输部门内部的决策、执行和监督职能的适度分离。凡涉及交通行业管理的法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，原则上应由交通运输主管部门统一行使；凡涉及各交通运输方式的行业管理和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上应由交通运输主管部门下属的专业执行局分别行使；凡涉及对交通行业行政主体及其公务员行使行政权的监督职能，原则上由专门设立的监督机构行使。
遵循“厅+专业执行局”的组织模式，“在一个决策机构之下设立若干执行机构，决策机构在行政级别上比执行机构高半级；决策机构的副职兼任执行机构的正职；执行机构对决策机构负责。在领域性质上，这种权力划分及其关系不涉及政治领域，也不涉及政治与行政之间关系的领域，而只是涉及行政领域内部。”在对新的交通运输部门的职能进行梳理和分析的基础上，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，组建专业执行局。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位进行分类改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。
参考文献：
[1]李盛霖.骄人的业绩宝贵的经验.中国交通报.2009.9.9.第1版
[2]傅少川、陈钟.我国综合运输存在问题及改革方向.生产力研究，2008.（2）
[3]艾文国、吕峡、张磊.我国交通管理体制改革势在必行.中国改革，2007（11）
[4]王子明.建立我国综合交通运输管理体制的对策思考.产业与企业，2007（1）