论文部分内容阅读
摘要宪法规定人大是国家的最高权力机关,检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。本文指出人大监督对检察机关的个案监督有其宪法和法律依据,个案监督是其行使监督权的形式和手段,并遵循一定的原则,有利维护公平正义。
关键词人大机关 检察机关 个案监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-162-02
近几年来,许多地方的人大创新监督形式和手段,在个案监督方面进行了有益的探索,把对检察机关的个案监督作为新途径,并要求通过全国人大的立法将其制度化。本文试从人大对检察机关个案监督在法律上的可行性进行分析,并提出个案监督的原则及监督程序的构建。
一、人大对检察机关个案监督法律上的可行性
(一)宪法依据
1.监督权涵盖个案监督权。《宪法》第3条明确规定检察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。第67条第6款明确规定全国人大及其常委会监督最高人民检察院的工作。第104条规定县级以上各级人民代表大会及其常务委员会监督本级人民检察院的工作。从以上《宪法》的规定来看,各级人大及其常委会拥有对同级检察机关的监督权,检察机关被明确列为人大及其常委会监督的对象,这是人大及其常委会权力机关性质的必然之意。虽然《宪法》没有明确人大及其常委会对检察机关的监督权是否包含了个案监督的内容,但同时也并未指出这种监督是总体监督和还是个案监督,是事前监督还是事后监督,只能理解为这种监督权是概括的。《宪法》是基本法,其条文为抽象和原则的规定,没有必要也不可能对人大监督权是否包括个案监督做出明确或说明。因此,从文字的理解来看,个案监督是监督权的一种表现形式,人大及其常委会对检察机关的监督权包含了对检察机关的个案监督权。
2.个案监督有明确的宪法依据。《宪法》第71条规定:全国人民代表大会及其常委会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调配委员会的报告,做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。这一条对特定问题的调查显然是针对个案的,此条完全可以理解为是个案监督的一种形式。根据这一条规定,作为国家机关的检察机关就必然成为个案监督的对象。这是明确规定之一。《宪法》第41条规定,公民有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权力、对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。因此当公民向人大及其常委会提出对检察机关的申诉、控告或检举时,作为人大及其常委会就必须受理,并查清事实、负责处理。这是宪法的明确规定之二。
(二)其他法律依据
1.《地方组织法》第44条规定县级以上人大及其常委会的职权之一是监督本级检察院工作,联系本级人大代表,受理人民群众对检察机关的和工作人员的申诉和意见。而公民的申诉、控告和检举往往也是个案问题。因此,人大的受理的对检察机关的和工作人员的申诉和控告,不可能不涉及对具体案件的监督。也就是说,人大的个案监督是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。
2.全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督若干规定》第10条规定,对特别重大的典型违法案件,常委会可以依法组织特定的问题调查委员会。检查监督必然涉及到个案的检查和监督。
3.《检察院组织法》第3条规定:在检察工作中遇到重大问题时,如检察长不同意多数检察委员会的意见,则应提请同级人大常委会决定。检察机关在法律监督中发现问题内部无法达成共识时,检察长可以将意见提请人大常委会决定。这就使人大的个案监督权有了直接依据。2007年实施的《监督法》对人大监督检察机关的形式作了详细的规定,贯穿于法律监督和工作监督,而人大对检察机关的个案监督就是人大对检察机关的工作监督。《监督法》还明确人大行使监督权的一个重要方式和经常性工作就是执法检查、询问和质询,这项工作涉及的对象就是个案。因此,人大对检察机关的个案监督有法律依据是毫无疑义的。
(三)符合我国的政治体制
我国的政治体制不同于西方的三权分立,人大是我国的权力机关,检察机关不是与人大并列的国家机关,它由人大产生,对人大负责,受人大监督是理所当然的。我国的政治体制决定了人大对检察机关的个案监督是现实的需要,正如学者指出的那样,“最应该树立权威的机关是各级人大,其他国家机关的权威在政治上来自人大,人大的权威是其他国家机关权威的政治基础,其他国家机关如想以弱化人大对自己的监督、或甚至以损害人大应有的权威来提高自己的权威,那是绝对没有出路的”①。
二、人大对检察机关个案监督的原则
(一)个案监督的事后性原则
开展个案监督,应当在发现违法行为、违法现象或是针对检察机关己审结的并发生法律效力的案件,不能干预正在审理的案件。这有利于检察机关独立行使检察权。
(二)个案监督意见的建议性原则
虽然人大是监督机关,但对检察机关的监督毕竟只是宏观上的监督,对监督的个案不能采取命令的形式。“如果人大既可以以审议司法机关的工作报告,任命司法工作人员等形式进行宏观监督,又可以采取个案监督的方式介入检察机关个案,对个案处理提出具体的意见,并检查检察机关处理结果,并对不接受监督的经办人进行处罚,则人大实际同时获得了行使(下转第167页)(上接第162页)立法权和司法权的权力于手中”②。这与我国宪法所确定的人大的性质与地位不相符合。因此,人大对检察机关的个案监督,只能以建议的形式进行监督。
(三)个案监督的集体监督原则
我国宪法和组织法规定人大及其常委会是代议机关③。实行的是集体负责制。其决定问题的方式是集体讨论,少数服从多数,这是应遵循的一项工作原则。它不同于行政机关首长负责制,在开展个案监督工作时也不例外。在行使个案监督权时,对监督的内容、监督行为的实施以及问题的处理决定,都应经过专门委员会、主任会议和常委会会议集体讨论、集体决定,并由专门工作委员会负责办理,杜绝个案监督演变成“个人监督”。
(四)个案监督的不直接处理具体案件原则
由于检察权的运作的整个过程是按照法律程序进行的,检察权的运作过程和结果的形成是任何组织都无法替代的。因此,人大对检察机关的个案监督,最终要通过检察机关本身的纠错来实现。因此,人大只能通过摆出事实和法律依据并提出意见的方式,督促检察机关重新审查,且不能直接处理具体案件。
三、人大对检察机关个案监督的构建
(一)设立相对独立的专业化主体进行个案监督
在人大设立相对独立的专业化的监督机构——专门委员会,专门负责人大对包括检察机关在内的监督对象的具体的工作监督。配备具体一定程度的法律知识和司法工作经验的人员,以适应监督工作的需要,同时保持专门委员会与人大的相对独立性。专门委员会是办事机构,个案监督的决定权仍属于人大常委会。
(二)明确对检察机关个案监督的客体
人大监督检察机关的个案,应突出重点,不宜全面监督。如全面监督会加大人大的工作量,同时还体现不出人大监督与检察机关的监督的区别,体现不出人大监督的特殊性及权威性。而且人大权力过大,容易滋生新腐败现象。因此,“个案”应该是检察机关的重大典型违法案件。这类案件界定为:不是一般违法案件,它是检察机关没有依法纠正的己审结的案件;涉及重大利益、众多人数,有代表性,被人民群众所关注;在社会上造成严重损害后果。对这此个案,只要是违反实体法和程序法,检察机关没有纠正的,人大都可以进行监督。
(三)构建个案监督的程序
一是受理案件,提出个案监督的建议。专门委员会通过受理群众信访,视察检察工作、检查、调查和评议以及人大代表的联名要求中等方式发现线索,经研究确属违法案件后,向主任提出个案监督的建议。二是主任召开会议研究、报常委会确定是否进行个案监督。对违法事实清楚的,可以建议的形式要求检察机关重新审理并报结果。对违法事实需要进一步核实的,可以成立调查组进行调查,也可要求检察机关查实。对案情特别重大或影响较大的案件,则直接交常委会审议。三是常委会确定进行个案监督的,由专门委员会发出《监督建议书》或采取询问、质询等方式要求检察机关予以纠正或整改。
注释:
①童之伟.理顺关系摆正位置.法学.1997(9).第14页.
②谢小剑.法律监督理论下检察权的配置.犯罪研究.2008(2).第27页.
③李华菊,刘巧玲.黑龙江省政法管理干部学院党报.2002(2).第8页.
关键词人大机关 检察机关 个案监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-162-02
近几年来,许多地方的人大创新监督形式和手段,在个案监督方面进行了有益的探索,把对检察机关的个案监督作为新途径,并要求通过全国人大的立法将其制度化。本文试从人大对检察机关个案监督在法律上的可行性进行分析,并提出个案监督的原则及监督程序的构建。
一、人大对检察机关个案监督法律上的可行性
(一)宪法依据
1.监督权涵盖个案监督权。《宪法》第3条明确规定检察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。第67条第6款明确规定全国人大及其常委会监督最高人民检察院的工作。第104条规定县级以上各级人民代表大会及其常务委员会监督本级人民检察院的工作。从以上《宪法》的规定来看,各级人大及其常委会拥有对同级检察机关的监督权,检察机关被明确列为人大及其常委会监督的对象,这是人大及其常委会权力机关性质的必然之意。虽然《宪法》没有明确人大及其常委会对检察机关的监督权是否包含了个案监督的内容,但同时也并未指出这种监督是总体监督和还是个案监督,是事前监督还是事后监督,只能理解为这种监督权是概括的。《宪法》是基本法,其条文为抽象和原则的规定,没有必要也不可能对人大监督权是否包括个案监督做出明确或说明。因此,从文字的理解来看,个案监督是监督权的一种表现形式,人大及其常委会对检察机关的监督权包含了对检察机关的个案监督权。
2.个案监督有明确的宪法依据。《宪法》第71条规定:全国人民代表大会及其常委会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并根据调配委员会的报告,做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。这一条对特定问题的调查显然是针对个案的,此条完全可以理解为是个案监督的一种形式。根据这一条规定,作为国家机关的检察机关就必然成为个案监督的对象。这是明确规定之一。《宪法》第41条规定,公民有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权力、对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。因此当公民向人大及其常委会提出对检察机关的申诉、控告或检举时,作为人大及其常委会就必须受理,并查清事实、负责处理。这是宪法的明确规定之二。
(二)其他法律依据
1.《地方组织法》第44条规定县级以上人大及其常委会的职权之一是监督本级检察院工作,联系本级人大代表,受理人民群众对检察机关的和工作人员的申诉和意见。而公民的申诉、控告和检举往往也是个案问题。因此,人大的受理的对检察机关的和工作人员的申诉和控告,不可能不涉及对具体案件的监督。也就是说,人大的个案监督是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。
2.全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督若干规定》第10条规定,对特别重大的典型违法案件,常委会可以依法组织特定的问题调查委员会。检查监督必然涉及到个案的检查和监督。
3.《检察院组织法》第3条规定:在检察工作中遇到重大问题时,如检察长不同意多数检察委员会的意见,则应提请同级人大常委会决定。检察机关在法律监督中发现问题内部无法达成共识时,检察长可以将意见提请人大常委会决定。这就使人大的个案监督权有了直接依据。2007年实施的《监督法》对人大监督检察机关的形式作了详细的规定,贯穿于法律监督和工作监督,而人大对检察机关的个案监督就是人大对检察机关的工作监督。《监督法》还明确人大行使监督权的一个重要方式和经常性工作就是执法检查、询问和质询,这项工作涉及的对象就是个案。因此,人大对检察机关的个案监督有法律依据是毫无疑义的。
(三)符合我国的政治体制
我国的政治体制不同于西方的三权分立,人大是我国的权力机关,检察机关不是与人大并列的国家机关,它由人大产生,对人大负责,受人大监督是理所当然的。我国的政治体制决定了人大对检察机关的个案监督是现实的需要,正如学者指出的那样,“最应该树立权威的机关是各级人大,其他国家机关的权威在政治上来自人大,人大的权威是其他国家机关权威的政治基础,其他国家机关如想以弱化人大对自己的监督、或甚至以损害人大应有的权威来提高自己的权威,那是绝对没有出路的”①。
二、人大对检察机关个案监督的原则
(一)个案监督的事后性原则
开展个案监督,应当在发现违法行为、违法现象或是针对检察机关己审结的并发生法律效力的案件,不能干预正在审理的案件。这有利于检察机关独立行使检察权。
(二)个案监督意见的建议性原则
虽然人大是监督机关,但对检察机关的监督毕竟只是宏观上的监督,对监督的个案不能采取命令的形式。“如果人大既可以以审议司法机关的工作报告,任命司法工作人员等形式进行宏观监督,又可以采取个案监督的方式介入检察机关个案,对个案处理提出具体的意见,并检查检察机关处理结果,并对不接受监督的经办人进行处罚,则人大实际同时获得了行使(下转第167页)(上接第162页)立法权和司法权的权力于手中”②。这与我国宪法所确定的人大的性质与地位不相符合。因此,人大对检察机关的个案监督,只能以建议的形式进行监督。
(三)个案监督的集体监督原则
我国宪法和组织法规定人大及其常委会是代议机关③。实行的是集体负责制。其决定问题的方式是集体讨论,少数服从多数,这是应遵循的一项工作原则。它不同于行政机关首长负责制,在开展个案监督工作时也不例外。在行使个案监督权时,对监督的内容、监督行为的实施以及问题的处理决定,都应经过专门委员会、主任会议和常委会会议集体讨论、集体决定,并由专门工作委员会负责办理,杜绝个案监督演变成“个人监督”。
(四)个案监督的不直接处理具体案件原则
由于检察权的运作的整个过程是按照法律程序进行的,检察权的运作过程和结果的形成是任何组织都无法替代的。因此,人大对检察机关的个案监督,最终要通过检察机关本身的纠错来实现。因此,人大只能通过摆出事实和法律依据并提出意见的方式,督促检察机关重新审查,且不能直接处理具体案件。
三、人大对检察机关个案监督的构建
(一)设立相对独立的专业化主体进行个案监督
在人大设立相对独立的专业化的监督机构——专门委员会,专门负责人大对包括检察机关在内的监督对象的具体的工作监督。配备具体一定程度的法律知识和司法工作经验的人员,以适应监督工作的需要,同时保持专门委员会与人大的相对独立性。专门委员会是办事机构,个案监督的决定权仍属于人大常委会。
(二)明确对检察机关个案监督的客体
人大监督检察机关的个案,应突出重点,不宜全面监督。如全面监督会加大人大的工作量,同时还体现不出人大监督与检察机关的监督的区别,体现不出人大监督的特殊性及权威性。而且人大权力过大,容易滋生新腐败现象。因此,“个案”应该是检察机关的重大典型违法案件。这类案件界定为:不是一般违法案件,它是检察机关没有依法纠正的己审结的案件;涉及重大利益、众多人数,有代表性,被人民群众所关注;在社会上造成严重损害后果。对这此个案,只要是违反实体法和程序法,检察机关没有纠正的,人大都可以进行监督。
(三)构建个案监督的程序
一是受理案件,提出个案监督的建议。专门委员会通过受理群众信访,视察检察工作、检查、调查和评议以及人大代表的联名要求中等方式发现线索,经研究确属违法案件后,向主任提出个案监督的建议。二是主任召开会议研究、报常委会确定是否进行个案监督。对违法事实清楚的,可以建议的形式要求检察机关重新审理并报结果。对违法事实需要进一步核实的,可以成立调查组进行调查,也可要求检察机关查实。对案情特别重大或影响较大的案件,则直接交常委会审议。三是常委会确定进行个案监督的,由专门委员会发出《监督建议书》或采取询问、质询等方式要求检察机关予以纠正或整改。
注释:
①童之伟.理顺关系摆正位置.法学.1997(9).第14页.
②谢小剑.法律监督理论下检察权的配置.犯罪研究.2008(2).第27页.
③李华菊,刘巧玲.黑龙江省政法管理干部学院党报.2002(2).第8页.