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乡镇财政直接面对乡村的农民群众，在落实强农惠农政策、推进城乡一体化等发展方面发挥着重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政“收钱”的职能淡化，“管钱”的职能强化，“发钱”的职能凸显，其工作任务和运行环境发生了重大变化。
一、乡镇财政的现状
近年来随着社会主义新农村建设和城镇化的进程，中央和省财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种涉农补贴的落实和管理由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。
随着农村改革发展特别是乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个转变，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡镇财政原有的一些职能弱化，有些职能则明显增强。
1.公共服务保障职能不断强化。主要体现在乡镇财政发放各类惠农政策资金的数量和任务越来越大。据统计，我省共有25项惠农补贴，其中生产性补贴19项，社会性补贴6项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补，以及玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮食补助）、退耕还林后扶持补助、奶牛良种、能繁母猪、能繁母牛、农机具、测土配方施肥、大型水库移民、能繁母猪保险、奶牛保险等各项补贴。社会性补贴包括农村义务教育“一补”资金及中职助学金、新型农村合作医疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）等补贴。
2.会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管”后，成立了农村财务服务中心，与财政所合署办公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和村级资金管理，以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行账务公开，通过代管方式发挥监督作用。推行“村财村用乡代管”，对村级组织运转资金和村集体资金实行代理记账。
3.涉农项目资金监管任务明显加强。随着公共财政体制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过乡镇财政拨付的新农村建设、救灾、涉农补贴、村级组织运转财政补助资金等逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作量明显加大，支出管理任务越来越重。
二、新形势下乡镇财政面临的困难
1.乡镇责大权小，正常运转难。乡镇政府是责大权小的政府，承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”，许多事情最终都要落实到乡镇。许多乡镇财政没有稳定的收入来源，乡镇财政收入难以满足群众对社会事业发展的要求。
2.可用财力少，公共服务难。乡镇财政可支配财力少，但乡镇事权比以前有所增加，例如，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补”政策等等，支出的压力很大。在乡镇财政保支出、保运转的压力下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。
三、摆脱乡镇财政困境的几点建议
1.积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进小城镇建设，开辟财源。按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断增加工商税收，涵养并壮大新的后续财源。同时，要抓好土地出让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。
2.完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。一是上级财政在与县乡财政分割财力时要坚持“财力向下倾斜、缺口上移”，以事权划分财权，以财权决定事权，最大限度地照顾乡镇财政的利益，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。二是全面实行综合预算管理。要从加强乡镇预算外资金管理、缓解财政困难状况、集中财力办大事的目的出发，对预算内外资金实行统一管理、统一核算、统筹安排、综合平衡。三是逐步规范转移支付办法。市级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。四是按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。
3.调整理顺乡镇财税征管体制，进一步提高乡镇收入水平。一是要理顺财税征管体系。要从有利征收、管理，有利调动各级政府发展经济和组织收入的积极性出发，在财政、税务部门之间建立一种结构合理、配置适当、程序严密、制约有效的财税运行机制。二是明确工作主体，将国、地税任务落实到职能部门，减少征收成本。根据乡镇实际情况将税源核查清楚，重新下达任务。税务部门应是完成国税、地税的主体职能部门，应将此项任务从乡镇卸下来落实到税务部门，乡镇只是协助税务部门完成国、地税收缴工作，这样既可极大地缓解乡镇财政压力，又可杜绝税务部门个别工作人员利用职务之便谋取非法收入。
4.以推进机构改革为途径，大力压缩乡镇财政支出。一是推进乡镇机构改革。二是加快推进事业单位的改革。按照公益性职能与经营性服务分开的要求，对承担公益性职能的事业单位，所需经费由乡镇财政承担；对兼有公益性和经营性的事业单位，逐步削减财政补贴；对非公益性的事业单位，则采取市场化运作的手段，逐步推向市场。事业单位机构设置和人员配备要立足实际，宜合则合，宜撤则撤，不强行上下对口。三是推进教育体制改革。按照“规模、效益”的原则，根据生源数量和分布情况，合理调整和规划教育布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置，营造良好的外部环境，引导社会办学，鼓励民间资本投入教育领域。四是采取小村并大村，扩大村级规模，村组干部交叉兼职等办法，减少村组干部，控制报酬标准，减少村级支出。
5.妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。首先要建立领导责任制。各级党政领导特别是县、乡领导要高度重视乡镇债务的危害性，切实把债务工作抓紧抓好。要树立“增收是政绩、消化债务也是政绩”的观念，防止“新官不理旧事”、“债多不用愁，度过三年就换届”的消极应付思想。把债务列入乡镇主要领导离任审计内容，对决策失误，造成重大经济损失的，要追究领导责任。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划。每年的偿债计划要纳入乡镇综合财政预算，确保有可靠的资金来源。要按照“上级支持一点，乡镇自筹一点”的办法建立乡镇偿债准备金，用于偿还由乡镇财政承担的到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，上级财政和有关部门要加大转移支付或专项补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）。金融部门也应积极帮助乡镇，对贷款实行停息挂账，免除部分债务。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保。乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力发展，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。
（作者单位：吉林省洮南市呼和车力蒙古族乡财政所）
责任编辑：汤星颐
一、乡镇财政的现状
近年来随着社会主义新农村建设和城镇化的进程，中央和省财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种涉农补贴的落实和管理由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。
随着农村改革发展特别是乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个转变，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡镇财政原有的一些职能弱化，有些职能则明显增强。
1.公共服务保障职能不断强化。主要体现在乡镇财政发放各类惠农政策资金的数量和任务越来越大。据统计，我省共有25项惠农补贴，其中生产性补贴19项，社会性补贴6项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补，以及玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮食补助）、退耕还林后扶持补助、奶牛良种、能繁母猪、能繁母牛、农机具、测土配方施肥、大型水库移民、能繁母猪保险、奶牛保险等各项补贴。社会性补贴包括农村义务教育“一补”资金及中职助学金、新型农村合作医疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）等补贴。
2.会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管”后，成立了农村财务服务中心，与财政所合署办公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和村级资金管理，以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行账务公开，通过代管方式发挥监督作用。推行“村财村用乡代管”，对村级组织运转资金和村集体资金实行代理记账。
3.涉农项目资金监管任务明显加强。随着公共财政体制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过乡镇财政拨付的新农村建设、救灾、涉农补贴、村级组织运转财政补助资金等逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作量明显加大，支出管理任务越来越重。
二、新形势下乡镇财政面临的困难
1.乡镇责大权小，正常运转难。乡镇政府是责大权小的政府，承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”，许多事情最终都要落实到乡镇。许多乡镇财政没有稳定的收入来源，乡镇财政收入难以满足群众对社会事业发展的要求。
2.可用财力少，公共服务难。乡镇财政可支配财力少，但乡镇事权比以前有所增加，例如，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补”政策等等，支出的压力很大。在乡镇财政保支出、保运转的压力下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。
三、摆脱乡镇财政困境的几点建议
1.积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进小城镇建设，开辟财源。按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断增加工商税收，涵养并壮大新的后续财源。同时，要抓好土地出让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。
2.完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。一是上级财政在与县乡财政分割财力时要坚持“财力向下倾斜、缺口上移”，以事权划分财权，以财权决定事权，最大限度地照顾乡镇财政的利益，确保乡镇政权的正常运转和各项事业的健康发展。二是全面实行综合预算管理。要从加强乡镇预算外资金管理、缓解财政困难状况、集中财力办大事的目的出发，对预算内外资金实行统一管理、统一核算、统筹安排、综合平衡。三是逐步规范转移支付办法。市级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。四是按照市场经济发展的要求，着眼构建乡镇公共财政支出模式，建立有效的乡镇财政支出约束机制。
3.调整理顺乡镇财税征管体制，进一步提高乡镇收入水平。一是要理顺财税征管体系。要从有利征收、管理，有利调动各级政府发展经济和组织收入的积极性出发，在财政、税务部门之间建立一种结构合理、配置适当、程序严密、制约有效的财税运行机制。二是明确工作主体，将国、地税任务落实到职能部门，减少征收成本。根据乡镇实际情况将税源核查清楚，重新下达任务。税务部门应是完成国税、地税的主体职能部门，应将此项任务从乡镇卸下来落实到税务部门，乡镇只是协助税务部门完成国、地税收缴工作，这样既可极大地缓解乡镇财政压力，又可杜绝税务部门个别工作人员利用职务之便谋取非法收入。
4.以推进机构改革为途径，大力压缩乡镇财政支出。一是推进乡镇机构改革。二是加快推进事业单位的改革。按照公益性职能与经营性服务分开的要求，对承担公益性职能的事业单位，所需经费由乡镇财政承担；对兼有公益性和经营性的事业单位，逐步削减财政补贴；对非公益性的事业单位，则采取市场化运作的手段，逐步推向市场。事业单位机构设置和人员配备要立足实际，宜合则合，宜撤则撤，不强行上下对口。三是推进教育体制改革。按照“规模、效益”的原则，根据生源数量和分布情况，合理调整和规划教育布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置，营造良好的外部环境，引导社会办学，鼓励民间资本投入教育领域。四是采取小村并大村，扩大村级规模，村组干部交叉兼职等办法，减少村组干部，控制报酬标准，减少村级支出。
5.妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。首先要建立领导责任制。各级党政领导特别是县、乡领导要高度重视乡镇债务的危害性，切实把债务工作抓紧抓好。要树立“增收是政绩、消化债务也是政绩”的观念，防止“新官不理旧事”、“债多不用愁，度过三年就换届”的消极应付思想。把债务列入乡镇主要领导离任审计内容，对决策失误，造成重大经济损失的，要追究领导责任。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划。每年的偿债计划要纳入乡镇综合财政预算，确保有可靠的资金来源。要按照“上级支持一点，乡镇自筹一点”的办法建立乡镇偿债准备金，用于偿还由乡镇财政承担的到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，上级财政和有关部门要加大转移支付或专项补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）。金融部门也应积极帮助乡镇，对贷款实行停息挂账，免除部分债务。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保。乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力发展，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。
（作者单位：吉林省洮南市呼和车力蒙古族乡财政所）
责任编辑：汤星颐