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摘要 本文首先介绍地方政府债务的起因和现状，之后重点阐述地方政府债务所面临的风险，最后结合已有的研究成果进行综合分析，给出一套切实可行的办法以解决我国的地方政府债务危机。
关键词 地方政府债务 财政 分税制 举债权
中图分类号：F172 文献标识码：A
2009年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从2009年10月以来，这一问题在国务院会议上已多次被讨论。2010年6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。地方政府债务问题事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。
研究地方政府的债务问题，首先来说明：什么是“地方政府债务”？这个概念，在我国，根据国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁的解释：指地方政府作为债务人，按照协议或者合同的约定，依照法律规定，向债权人承担资金偿付义务。同样地，另一个相近的概念——地方公债，指的是“地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。”后面将说明，我国目前地方政府普遍存在的事实债务，并非真正意义上的地方公债，而仅仅是地方政府债务。
下面我们分成因、现状、风险和对策四部分对我国地方政府的债务问题其进行深入探讨。
一、地方政府债务的成因
我国目前处于城市化进程中，地方政府有大量的基础设施投资需求，需要大量的资金支持。而随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，财政分税制改革也不断加深推进，从税制上讲，地方政府承担公共开支的主要部分，那么地方政府就应该得到税收收入的主要部分，但在我国的情况是收入方面地方政府占的份额很小，2005年地方政府财政收入仅占全国财政收入的47.72%，而这一比例一直逐年递减。另一方面，如果地方政府收入不够支出，发达国家里地方政府可以发行债券的，但是在我国《预算法》明确规定地方政府不能发行债券。
以上几点原因造成了我国地方政府，公共开支占全国总投资的90%，却一直入不敷出、甚至负债累累。如何满足大量的资金需求，是各级政府都普遍面临的一个基本问题，同时也产生了地方政府融资平台急剧膨胀等各种各样的问题，虽然地方政府债务总额至今也没有公布明确的数字，但其中隐藏的风险已经引起了决策层和全社会的关注。
地方政府债务的现状
目前，我国地方政府债务的主要形式有以下几种：
1、国债转贷资金：中央财政每年发行的长期建设国债，其中相当一部分作为转贷资金拨付地方使用。
2、地方政府举借的外债：名义上有中央政府承借，实际使用权在地方政府的外债。
3、地方政府以隐蔽形式违规发债：地方政府以各种形式变相发行公债，如以各种名义成立公司、建立基金，由地方财政提供担保向社会借款等。
然而，目前地方政府存在的这三种主要债务形式都隐患重重，前两者由于地方政府并不作为负债偿付人，没有明确的责任感，会产生资金利用效率低下等问题，最终的债务风险会直接威胁到中央政府；而后者的存在本身就违反法律法规，也是地方政府财政风险的一个重大隐患。
2008年初，根据财政部财科所估计，我国地方政府债务总额约为1.7万亿元。到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的投融资平台公司合计达8221家，银行对这些融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元。2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布的银行给予地方融资平台的贷款余额则达到了7.66万亿元，而地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。
地方政府债务总额迅速增长的同时，高负债率运行也成为各级地方政府的一个普遍现象，2005-2009年我国各省级地方政府负债率统计结果如下表所示：
2005-2009年我国各省级地方政府负债率
数据来源：根据wind资讯数据整理所得。
可见除广西壮族自治区和福建省以外，其他各省、自治区、直辖市政府的负债率均在-50%到-100%之间，更有省份甚至超过了-400%。
由于大量的公共支出的资金需求，赤字财政在所难免，然而地方政府也不是缺乏生财之道的，其方式主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。现行的具体举债形式包括：“青羊模式”、“鞍山模式”、地方融资平台、“银信政”合作、发放“城投债”等等。其中，以“地方政府融资平台”的举债场面最为浩大，一方面原因四地方政府急于政绩工程的资金压力，另一方面则是国有银行体系在“尽职免责”的授意下（如2009年3月发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，以及出台的两年4万亿的经济刺激计划），也急于放贷。接下来就来分析一下：国有银行给予地方政府如此巨额的信贷配给对我国经济市场产生的影响。
地方政府债务风险的分析
地方政府债务风险是指地方政府因承担债务而可能产生的不利后果。地方政府债务风险发生的可能性以及引发的后果与不同形式的债务形式密切相关。地方政府债务中各种风险因素之间关系往往错综复杂, 呈现出风险的多样性，这里我们就着重来看以下三方面的风险：
1、负债规模迅速膨胀，加重了地方财政的风险。
随着地方政府融资平台的负债规模不断增加，尤其是2008年之后的迅速膨胀，各级地方政府的财政负担也不断累积。由于地方政府融资平台的负债与地方财政收入的增速并不匹配，大量的本金和利息支付致使地方政府在未来几年里会出现财政负担加重，资金缺口扩大，偿债能力下降等问题。
2、影响货币供应量，通货膨胀风险。
与国有企业不良贷款对中央银行货币供应的“倒逼”机制类似，地方政府的巨额贷款也会产生相似的后果，由于资金的使用很少有盈利和绩效的要求，从而产生了大量的无效投资，形成的不良资产最终也只能有银行来埋单。2009年全国新增贷款9.6万亿，其中地方政府债务余额就占了5万亿，而这些贷款无论从所投入项目的收益、还是从地方政府的财力支持来看，都是无法偿还的。长此以往，必然会导致商业银行大量的信贷风险累积，最终中央政府为了避免金融机构倒闭，只能对于这些国有商业银行剥离坏账重新注资，从而导致了基础货币的增加，通货膨胀的风险在所难免。
3、土地财政问题的隐忧。
全国8000多家地方政府融资平台，绝大多数没有固定的收入来源，地方政府只是靠着土地财政来维持还贷能力。然而，地方政府越是依靠土地财政，地产泡沫就越来越大。为了偿还本息和继续获得贷款，地方政府就必须维持地产的高价和对土地的旺盛需求，否则地方政府的融资平台公司就会面临破产的威胁，而且对地方的经济金融也会带来巨大的打击。但是，这种土地财政在未来存在很大的不确定性，一是土地供给毕竟有限，二是地价泡沫无法长久维持，一旦资金来源枯竭或是经济回调，地方政府的债务危机就会随之爆发，并引发众多的社会问题。
可见，地方政府债务风险已经不容小视。
目前，我国中央政府忽视了分税制财政体制下地方政府财权、事权的不对称的现实，仅仅通过法律禁止地方政府发行公债，只会导致地方财政更多的隐性融资，而这些事实负债一旦爆发，后果难以想象。就如有的学者所说：“地方政府债务风险已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。”
二、地方政府债务风险的应对措施
关于解决地方政府负债问题的办法，有学者指出“应加强地方财政信息披露；加强问责，将地方政府债务纳入当地主要决策人和金融监管负责人的问责范围；完善上下级间的财政监管”。有的学者认为“应该严格控制地方政府原始举债规模，降低地方债务违约率，加大逾期债务清偿力度”。也有学者一针见血地指出“分税制改革造成的中央与地方政府财权事权不对等才是根本原因，建议进一步完善我过的财税体制”。在所有的解决办法中，呼声最高的也是我认为破解地方政府债务危机的最佳途径，就是允许地方政府发行公债，令地方政府负债行为合法化。李冬梅在她的著作《中国地方政府债务问题研究》一书详细论证了“我国发行地方公债是地方政府制度创新的必然结果，是地方政府行使其财政职能的必然要求，也是保证地方财政健康的必然要求。”周小川也曾经指出：“与其让地方政府通过融资平台、县乡财政欠账等形式变相赤字，还不如让地方政府直接发市政债。发行市政债，金融市场可以给债券定价、评价风险，不同城市的债券价格不同，也就形成不同的约束力，有利于防范风险并形成激励机制。”
虽然关于是否应该允许地方政府发债目前仍存在很大争议，一些持反对观点的学者认为如果允许地方政府举债，通货膨胀的危险会更大，同时财政上下级之间的监管也将变得至关重要。然而，目前在许多发达国家，如日本、法国、美国，地方公债市场已经非常成熟，成为了债券市场的一个重要组成部分。这些国家的现实情况也证明了：地方公债作为一种融资工具具有明显的优越性。不仅大大增强了地方政府的筹资能力，还发挥了财政政策和货币政策的协同优势，又丰富了资本市场的交易品种。经过几十年的运作，他们在地方公债市场发展所积累的丰富经验，是可以供我国借鉴的。
我国预算法关于禁止地方政府发行公债的相关规定，本意是考虑到地方政府组织不够独立，与中央财政的关系无法隔断，一旦出现债务失控，会直接威胁到中央财政。然而，目前的现实说明：这种担心已经成为现实，而且隐蔽负债使得预期可能存在的债务风险变得更加不可控制。“政府”一词源于希腊，本意为“引导”。在这里，本人认为中央政府应改变禁止的手段而转为引导地方政府发债，使隐性的债务问题显性化，并引导地方政府自行化解。
我们先来分析地方政府发行公债融资在我国现实条件下的可行性：
1、分税制赋予了地方政府发行公债的体制可行性，按照分税制的要求赋予地方政府同等水平的举债权不但有利于中央政府的全面监管，也可以有效避免债务危机；
2、我国1981年以来国债发行的成功经验可以提供给发行地方政府债券充分的技术支持；
3、中国金融市场上，包括个人投资者和机构投资者，都有着强大的应债能力，保证了地方政府债券的需求和流动性需要；
4、世界上有许多国家发行地方公债的成功经验可供我国借鉴。
很显然，发行地方公债在我国并不是不可行的，地方政府负债合法化是我国财政体制改革的一个最终的目标，是我们所必定要达到的。不过，目前在我国很多地方还暂时不具备政府负债合法化的条件。在这之前我们首先要缓解眼前地方政府巨额债务的问题，并为允许地方政府发债提供完善的制度基础，最后完成迈向地方政府负债合法化的“三级跳”。
首先，要解决当下地方政府债务问题最可行的办法，就是“债券-贷款互换计划”，该办法在我国实施已有两年，由中央政府代表地方政府发行中长期建设债券，使地方政府有能力偿还用于公共支出的贷款，帮助银行摆脱困境。此办法有两个优点：（1）不需要改变中央和地方的财政框架，容易实施；（2）由中央政府发行的债券融资成本低，而且需求有保障。不过，这也只是危机时期的缓兵之计，我们还是要一步步向地方政府以自己名义发行债券过渡。
其次，既然我们希望地方政府举债权能够合法化，就必须要有相应的监督管理体系做保障。首先我们要加强宏观调控，对公共基础设施的建设做出科学的规划，做到：
1、对已有城市的资源进行整合，盘活存量资产；
2、加强项目前期论证，充分考虑项目的经济收益和社会影响；
3、完善偿债准备金制度，保持偿债准备金来源稳定；
4、通过预算外拨款和国有资产经营收益偿还贷款，以减轻银行压力。
在发行地方公债之前，我们还要做好相关的配套措施改革，以确保地方公债发行的合法化、合理化和高效率，在此给出以下几点建议：
1、尽快修改《预算法》，并制定配套的《地方公债法》，为发行地方公债提供法律依据，并对发债主体的审批、偿债机制做出严格规定；
2、将减债纳入地方政府领导干部的考核指标，作为一项“政绩工程”来对待，以激励地方领导干部合理融资；
3、实行财政问责制度，以项目的收益能力作为考核领导干部业绩的一项指标，确保每笔投资都有实效；
4、地方公债信息须充分披露，地方政府的资产负债表也应做到更为透明，以提高债务风险的透明度，保障债务融资的投资收益；
5、建立完善的偿债保障机制，建立偿债基金，专项用于地方政府债务偿还。
最后，在彻底查清和有效化解了地方政府债务的历史遗留问题，并且有了完善的监督管理体系做保障的基础上，放开地方政府举债权的风险也就小了很多。这时可以在省、自治区、直辖市一级政府以及个别经济发达地区试点发行地方公债，等条件成熟之后再将地方举债权逐级下放，也只有这样才不至造成混乱，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模合理化。
由于允许地方政府发行债券可以使当前存在的很多隐性债务显性化，所以更加易于债务的风险管理；而且建立地方政府公债制度可以有效地把政府开支方面的风险和市场上的其他贷款分开；同时，地方政府发债，地方民众是主要买家，所获的利息会高于银行存款，这将为百姓富余资金的投资找到新出路；地方发债发行周期都比较长，还可以避免资金流在金融市场大进大出，有利于推动金融市场的稳定。综合上述优点，从长远看，允许地方政府以自己名义发行债券是我国地方政府解决负债问题为基建项目融资的最佳选择。
（作者单位：中国人民大学）
参考文献：
[1]时红秀.地方政府债务出路问题再讨论.银行家.2010(3).10-15.
[2]顾宁.化解我国地方政府债务风险的对策研究.经济纵横.2011(1).74-77.
[3]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济.2011(2).79-80.
[4] 杨练.汇丰：中国地方政府债务重组时机已成熟http://www.caijing.com.cn/
2010-12-31/110607456.html2011/4/28访问.
[5]中国地方政府债务的宏观考察.
[6]安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务.中国金融.2010(7).43-44.
[7]巴曙松.中国地方政府债务的宏观考察.经济.2010(10).16-17.
[8]江俊龙 邹香 狄运中.我国地方政府债务及其风险控制研究.经济问题.2011(2).31-35.
[9]李冬梅.中国地方政府债务问题研究.中国财政经济出版社.2006.
关键词 地方政府债务 财政 分税制 举债权
中图分类号：F172 文献标识码：A
2009年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从2009年10月以来，这一问题在国务院会议上已多次被讨论。2010年6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。地方政府债务问题事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。
研究地方政府的债务问题，首先来说明：什么是“地方政府债务”？这个概念，在我国，根据国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁的解释：指地方政府作为债务人，按照协议或者合同的约定，依照法律规定，向债权人承担资金偿付义务。同样地，另一个相近的概念——地方公债，指的是“地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。”后面将说明，我国目前地方政府普遍存在的事实债务，并非真正意义上的地方公债，而仅仅是地方政府债务。
下面我们分成因、现状、风险和对策四部分对我国地方政府的债务问题其进行深入探讨。
一、地方政府债务的成因
我国目前处于城市化进程中，地方政府有大量的基础设施投资需求，需要大量的资金支持。而随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，财政分税制改革也不断加深推进，从税制上讲，地方政府承担公共开支的主要部分，那么地方政府就应该得到税收收入的主要部分，但在我国的情况是收入方面地方政府占的份额很小，2005年地方政府财政收入仅占全国财政收入的47.72%，而这一比例一直逐年递减。另一方面，如果地方政府收入不够支出，发达国家里地方政府可以发行债券的，但是在我国《预算法》明确规定地方政府不能发行债券。
以上几点原因造成了我国地方政府，公共开支占全国总投资的90%，却一直入不敷出、甚至负债累累。如何满足大量的资金需求，是各级政府都普遍面临的一个基本问题，同时也产生了地方政府融资平台急剧膨胀等各种各样的问题，虽然地方政府债务总额至今也没有公布明确的数字，但其中隐藏的风险已经引起了决策层和全社会的关注。
地方政府债务的现状
目前，我国地方政府债务的主要形式有以下几种：
1、国债转贷资金：中央财政每年发行的长期建设国债，其中相当一部分作为转贷资金拨付地方使用。
2、地方政府举借的外债：名义上有中央政府承借，实际使用权在地方政府的外债。
3、地方政府以隐蔽形式违规发债：地方政府以各种形式变相发行公债，如以各种名义成立公司、建立基金，由地方财政提供担保向社会借款等。
然而，目前地方政府存在的这三种主要债务形式都隐患重重，前两者由于地方政府并不作为负债偿付人，没有明确的责任感，会产生资金利用效率低下等问题，最终的债务风险会直接威胁到中央政府；而后者的存在本身就违反法律法规，也是地方政府财政风险的一个重大隐患。
2008年初，根据财政部财科所估计，我国地方政府债务总额约为1.7万亿元。到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的投融资平台公司合计达8221家，银行对这些融资平台授信总额达8.8万亿元，贷款余额超过5.56万亿元。2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布的银行给予地方融资平台的贷款余额则达到了7.66万亿元，而地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。
地方政府债务总额迅速增长的同时，高负债率运行也成为各级地方政府的一个普遍现象，2005-2009年我国各省级地方政府负债率统计结果如下表所示：
2005-2009年我国各省级地方政府负债率
数据来源：根据wind资讯数据整理所得。
可见除广西壮族自治区和福建省以外，其他各省、自治区、直辖市政府的负债率均在-50%到-100%之间，更有省份甚至超过了-400%。
由于大量的公共支出的资金需求，赤字财政在所难免，然而地方政府也不是缺乏生财之道的，其方式主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。现行的具体举债形式包括：“青羊模式”、“鞍山模式”、地方融资平台、“银信政”合作、发放“城投债”等等。其中，以“地方政府融资平台”的举债场面最为浩大，一方面原因四地方政府急于政绩工程的资金压力，另一方面则是国有银行体系在“尽职免责”的授意下（如2009年3月发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，以及出台的两年4万亿的经济刺激计划），也急于放贷。接下来就来分析一下：国有银行给予地方政府如此巨额的信贷配给对我国经济市场产生的影响。
地方政府债务风险的分析
地方政府债务风险是指地方政府因承担债务而可能产生的不利后果。地方政府债务风险发生的可能性以及引发的后果与不同形式的债务形式密切相关。地方政府债务中各种风险因素之间关系往往错综复杂, 呈现出风险的多样性，这里我们就着重来看以下三方面的风险：
1、负债规模迅速膨胀，加重了地方财政的风险。
随着地方政府融资平台的负债规模不断增加，尤其是2008年之后的迅速膨胀，各级地方政府的财政负担也不断累积。由于地方政府融资平台的负债与地方财政收入的增速并不匹配，大量的本金和利息支付致使地方政府在未来几年里会出现财政负担加重，资金缺口扩大，偿债能力下降等问题。
2、影响货币供应量，通货膨胀风险。
与国有企业不良贷款对中央银行货币供应的“倒逼”机制类似，地方政府的巨额贷款也会产生相似的后果，由于资金的使用很少有盈利和绩效的要求，从而产生了大量的无效投资，形成的不良资产最终也只能有银行来埋单。2009年全国新增贷款9.6万亿，其中地方政府债务余额就占了5万亿，而这些贷款无论从所投入项目的收益、还是从地方政府的财力支持来看，都是无法偿还的。长此以往，必然会导致商业银行大量的信贷风险累积，最终中央政府为了避免金融机构倒闭，只能对于这些国有商业银行剥离坏账重新注资，从而导致了基础货币的增加，通货膨胀的风险在所难免。
3、土地财政问题的隐忧。
全国8000多家地方政府融资平台，绝大多数没有固定的收入来源，地方政府只是靠着土地财政来维持还贷能力。然而，地方政府越是依靠土地财政，地产泡沫就越来越大。为了偿还本息和继续获得贷款，地方政府就必须维持地产的高价和对土地的旺盛需求，否则地方政府的融资平台公司就会面临破产的威胁，而且对地方的经济金融也会带来巨大的打击。但是，这种土地财政在未来存在很大的不确定性，一是土地供给毕竟有限，二是地价泡沫无法长久维持，一旦资金来源枯竭或是经济回调，地方政府的债务危机就会随之爆发，并引发众多的社会问题。
可见，地方政府债务风险已经不容小视。
目前，我国中央政府忽视了分税制财政体制下地方政府财权、事权的不对称的现实，仅仅通过法律禁止地方政府发行公债，只会导致地方财政更多的隐性融资，而这些事实负债一旦爆发，后果难以想象。就如有的学者所说：“地方政府债务风险已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。”
二、地方政府债务风险的应对措施
关于解决地方政府负债问题的办法，有学者指出“应加强地方财政信息披露；加强问责，将地方政府债务纳入当地主要决策人和金融监管负责人的问责范围；完善上下级间的财政监管”。有的学者认为“应该严格控制地方政府原始举债规模，降低地方债务违约率，加大逾期债务清偿力度”。也有学者一针见血地指出“分税制改革造成的中央与地方政府财权事权不对等才是根本原因，建议进一步完善我过的财税体制”。在所有的解决办法中，呼声最高的也是我认为破解地方政府债务危机的最佳途径，就是允许地方政府发行公债，令地方政府负债行为合法化。李冬梅在她的著作《中国地方政府债务问题研究》一书详细论证了“我国发行地方公债是地方政府制度创新的必然结果，是地方政府行使其财政职能的必然要求，也是保证地方财政健康的必然要求。”周小川也曾经指出：“与其让地方政府通过融资平台、县乡财政欠账等形式变相赤字，还不如让地方政府直接发市政债。发行市政债，金融市场可以给债券定价、评价风险，不同城市的债券价格不同，也就形成不同的约束力，有利于防范风险并形成激励机制。”
虽然关于是否应该允许地方政府发债目前仍存在很大争议，一些持反对观点的学者认为如果允许地方政府举债，通货膨胀的危险会更大，同时财政上下级之间的监管也将变得至关重要。然而，目前在许多发达国家，如日本、法国、美国，地方公债市场已经非常成熟，成为了债券市场的一个重要组成部分。这些国家的现实情况也证明了：地方公债作为一种融资工具具有明显的优越性。不仅大大增强了地方政府的筹资能力，还发挥了财政政策和货币政策的协同优势，又丰富了资本市场的交易品种。经过几十年的运作，他们在地方公债市场发展所积累的丰富经验，是可以供我国借鉴的。
我国预算法关于禁止地方政府发行公债的相关规定，本意是考虑到地方政府组织不够独立，与中央财政的关系无法隔断，一旦出现债务失控，会直接威胁到中央财政。然而，目前的现实说明：这种担心已经成为现实，而且隐蔽负债使得预期可能存在的债务风险变得更加不可控制。“政府”一词源于希腊，本意为“引导”。在这里，本人认为中央政府应改变禁止的手段而转为引导地方政府发债，使隐性的债务问题显性化，并引导地方政府自行化解。
我们先来分析地方政府发行公债融资在我国现实条件下的可行性：
1、分税制赋予了地方政府发行公债的体制可行性，按照分税制的要求赋予地方政府同等水平的举债权不但有利于中央政府的全面监管，也可以有效避免债务危机；
2、我国1981年以来国债发行的成功经验可以提供给发行地方政府债券充分的技术支持；
3、中国金融市场上，包括个人投资者和机构投资者，都有着强大的应债能力，保证了地方政府债券的需求和流动性需要；
4、世界上有许多国家发行地方公债的成功经验可供我国借鉴。
很显然，发行地方公债在我国并不是不可行的，地方政府负债合法化是我国财政体制改革的一个最终的目标，是我们所必定要达到的。不过，目前在我国很多地方还暂时不具备政府负债合法化的条件。在这之前我们首先要缓解眼前地方政府巨额债务的问题，并为允许地方政府发债提供完善的制度基础，最后完成迈向地方政府负债合法化的“三级跳”。
首先，要解决当下地方政府债务问题最可行的办法，就是“债券-贷款互换计划”，该办法在我国实施已有两年，由中央政府代表地方政府发行中长期建设债券，使地方政府有能力偿还用于公共支出的贷款，帮助银行摆脱困境。此办法有两个优点：（1）不需要改变中央和地方的财政框架，容易实施；（2）由中央政府发行的债券融资成本低，而且需求有保障。不过，这也只是危机时期的缓兵之计，我们还是要一步步向地方政府以自己名义发行债券过渡。
其次，既然我们希望地方政府举债权能够合法化，就必须要有相应的监督管理体系做保障。首先我们要加强宏观调控，对公共基础设施的建设做出科学的规划，做到：
1、对已有城市的资源进行整合，盘活存量资产；
2、加强项目前期论证，充分考虑项目的经济收益和社会影响；
3、完善偿债准备金制度，保持偿债准备金来源稳定；
4、通过预算外拨款和国有资产经营收益偿还贷款，以减轻银行压力。
在发行地方公债之前，我们还要做好相关的配套措施改革，以确保地方公债发行的合法化、合理化和高效率，在此给出以下几点建议：
1、尽快修改《预算法》，并制定配套的《地方公债法》，为发行地方公债提供法律依据，并对发债主体的审批、偿债机制做出严格规定；
2、将减债纳入地方政府领导干部的考核指标，作为一项“政绩工程”来对待，以激励地方领导干部合理融资；
3、实行财政问责制度，以项目的收益能力作为考核领导干部业绩的一项指标，确保每笔投资都有实效；
4、地方公债信息须充分披露，地方政府的资产负债表也应做到更为透明，以提高债务风险的透明度，保障债务融资的投资收益；
5、建立完善的偿债保障机制，建立偿债基金，专项用于地方政府债务偿还。
最后，在彻底查清和有效化解了地方政府债务的历史遗留问题，并且有了完善的监督管理体系做保障的基础上，放开地方政府举债权的风险也就小了很多。这时可以在省、自治区、直辖市一级政府以及个别经济发达地区试点发行地方公债，等条件成熟之后再将地方举债权逐级下放，也只有这样才不至造成混乱，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模合理化。
由于允许地方政府发行债券可以使当前存在的很多隐性债务显性化，所以更加易于债务的风险管理；而且建立地方政府公债制度可以有效地把政府开支方面的风险和市场上的其他贷款分开；同时，地方政府发债，地方民众是主要买家，所获的利息会高于银行存款，这将为百姓富余资金的投资找到新出路；地方发债发行周期都比较长，还可以避免资金流在金融市场大进大出，有利于推动金融市场的稳定。综合上述优点，从长远看，允许地方政府以自己名义发行债券是我国地方政府解决负债问题为基建项目融资的最佳选择。
（作者单位：中国人民大学）
参考文献：
[1]时红秀.地方政府债务出路问题再讨论.银行家.2010(3).10-15.
[2]顾宁.化解我国地方政府债务风险的对策研究.经济纵横.2011(1).74-77.
[3]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济.2011(2).79-80.
[4] 杨练.汇丰：中国地方政府债务重组时机已成熟http://www.caijing.com.cn/
2010-12-31/110607456.html2011/4/28访问.
[5]中国地方政府债务的宏观考察.
[6]安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务.中国金融.2010(7).43-44.
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[8]江俊龙 邹香 狄运中.我国地方政府债务及其风险控制研究.经济问题.2011(2).31-35.
[9]李冬梅.中国地方政府债务问题研究.中国财政经济出版社.2006.