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一、粮食安全概念及我国粮食安全现状
粮食安全的概念是在1974年联合国粮农组织（FAO）针对20世纪70年代世界人口快速增长和粮食生产短缺的矛盾提出的，认为粮食安全是“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食”。进入20世纪80年代以后，世界粮食形势出现了发达国家粮食过剩和发展中国家粮食紧缺的矛盾局面，针对这种现状FAO于1983年又提出粮食安全新概念，指出粮食安全的目标为：“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需的基本食品”。进入90年代随着人们生活水平的提高，人们对营养需求更加重视，1996年《世界食物安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中重新论述了粮食安全的内涵，即“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时，才实现了粮食安全。”总之，伴随“人粮矛盾”的“粮缺型——钱缺型——营养型”变化，粮食安全内涵亦经历了“总量——购买——营养”的转变。
结合FAO概念，我们认为粮食安全的实质是在现阶段及今后相当长的时期内，在国家工业化的进程中以合理价格为国内消费者提供足够、安全和营养的食物，满足人民日益增长的对粮食的直接消费和间接消费，并具备抵御各种粮食风险的能力。具体包括如下三个方面的内容：第一，粮食安全包括宏观安全和微观安全，宏观安全就是从总体、总量上看粮食供求是均衡的；微观安全是从局部、个体上看粮食供求是均衡的。第二，粮食安全包括短期安全和长期安全，粮食安全的目标应该是实现长期粮食安全。第三，粮食安全包括量的安全和质的安全。同时这一概念具有阶段性，处于不同经济发展阶段的不同国家和地区，对粮食的“足够、安全和营养”的理解和要求是不相同的，发展中国家更主要强调要保障有足够的粮食，发达国家会更加强调营养与安全。
我国经过改革开放20多年发展，粮食综合生产能力已经跃上了5亿吨的水平；1995年以后我国人均粮食占有量开始接近世界平均水平，1996年首次超过；我国粮食库存水平1990—1996年平均库存水平为2201％，高于世界平均值1759％，也高于FAO要求的安全库存量所要求的粮食库存量占到需求量的17%—18%；从粮食自给率看， 90年代以来，我国粮食自给率不断提高，到1998年已净出口粮食50亿公斤，1999年净出口40亿公斤，目前的自给率为99%左右，这一水平虽低于欧美主要粮食生产国，但高于邻国的日本、印度和俄罗斯，接近世界平均水平。从以上几个指标来看，中国的粮食在宏观上是比较安全的。但是，从期来看，从微观层次看，我国粮食安全存在隐患。
第一，存在大量绝对贫困人口，粮食安全没有保障。到2000年底，我国仍有绝对贫困人口。 2200万，占总人口16％，尽管这一数字比1978年30％的贫困发生率有较大幅度下降，但2200万人仍然是一组庞大的数字，需要我们关注粮食微观安全、关心收入分配问题、关心贫困人口。
第二，粮食生产存在长期隐患。世界银行专门进行了关于中国长期粮食安全的课题研究，认为中国在2020年的粮食需求量约为6970亿公斤贸易原粮（相当于6080亿公斤加工粮食）。国内外学者普遍认为中国需要从国际市场进口粮食以满足国内需求，21世纪前几十年的粮食年进口需求量的估算从200—500万公斤不等。莱斯特·布朗先生的极端观点认为中国在2030年粮食进口将超过3000亿公斤。当然莱斯特·布朗先生的这种推断是不符合我国实际情况的，但这也从一个侧面反映出了我国长期粮食安全的隐患。
二、影响我国粮食安全的主要矛盾
粮食安全问题涉及方方面面，既包括粮食生产，也包括粮食的流通、储备、分配、贸易等多方面因素。但其中粮食的生产是最基础、也是最主要的一个环节。影响我国粮食安全的主要因素是粮食的总的供给量，粮食的储备、流通、分配和贸易都是在一定的总供给量（包括国内生产总量和国际贸易净进口量）基础上进行的。我国是世界第一人口大国，虽然对自给率应该达到95％还是90％有不同的观点，但无论如何粮食安全要立足于国内生产。因此，我国粮食生产的主要矛盾也就成了影响我国粮食安全的主要矛盾，这一矛盾又主要包括人口众多和农业资源严重短缺的资源性矛盾以及我国粮食安全目标与粮食生产激励机制的体制性矛盾两个方面。
1．人口众多与农业资源严重短缺的矛盾
第一，人口众多。人口增加是今后中国粮食安全最主要的影响因素。我国人口已接近13亿，占世界总人口的22％，相当于美、日、欧盟等所有发达和比较发达国家的人口总和，预计在人口高峰期将达到16亿。我们既要保证所有人的生活对粮食的需要，还要不断满足人民生活水平提高的需要，这无疑会给粮食安全带来很大的压力。
第二，耕地面积严重不足且流失严重。据有关资料统计显示，1996年，我国有195亿亩耕地，而到2003年，已经降至1889亿亩，人均耕地不足15亩，只及世界平均水平的32%，美国的10%，法国的285%，距联合国规定的人均耕地危险线仅有04亩之差。有关资料显示，我国耕地每年要减少几百万亩，1958—1986年我国累计减少耕地6亿多亩。上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。仅1993年耕地面积减少量就相当于整整一个青海省的耕地。1997年全国因建设占用、农业内部产业结构调整以及灾毁等共减少耕地6935万亩，而同期开发、复垦等新增耕地只有4897万亩，增减相抵，一年当中耕地损失达到2038万亩。 1999年全国建设等占用耕地1200万亩，增补相抵，净减少耕地620万亩。
第三，水资源的严重制约。水资源是维持粮食生产的重要物质条件。我国水资源总量28万亿立方米，居世界第6位，但人均占有量仅2400立方米，约为世界人均占有量的1/4，居世界第109位；耕地的水占有量84万立方米，为世界平均水平的4/5。目前有100多个城市面临严重的水资源短缺，是水资源严重短缺的国家之一。我国农业用水约占全部用水量的70％以上，现有水浇地6亿多亩，灌溉用水又占农业用水量的90％以上。西北地区缺水更加严重，地下水开采量严重超标，已达到可开采量的20％。干旱缺水已成为我国农业特别是粮食生产发展的主要制约因素。
第四，生态环境严重恶化，威胁农业生产的可持续发展。我国沙漠化的速度十分惊人。全国沙漠化普查资料显示，陕西、宁夏、山西3个省的干旱半干旱地区草地退化比例高达90％—97％；新疆、内蒙、青海3个省的草地退化比例亦高达80％—87％。国家林业局在1997年第四季度发布的中国沙漠化报告透露，目前全国荒漠化形势严峻，全国国土荒漠化程度已达到273%。根据1992年的遥感普查，我国的水土流失面积达367万平方公里，每年水土流失土壤的总量达50亿吨，因水土流失损失的氮、磷、钾养分约400万吨，相当于10个年产40万吨的化肥厂的产量。在贵州、广西等石灰岩地区，许多地方由于水土流失已无地可耕，个别地方百姓移民70％。近年来，我国北方地区沙尘暴肆虐，生态环境的恶化再一次向我们敲响了警钟。
2．粮食安全目标与粮食生产激励机制的体制性矛盾
第一，粮食生产各级主体目标不一致，影响粮食生产积极性。一个国家粮食安全是中央政府所追求的长期战略目标，为实现这一目标中央政府特别关注国内粮食生产总体情况。在我国粮食短缺的年代曾经提出“粮食省长负责制”，以确保各级地方政府促进粮食生产的主动性和积极性，但在20世纪90年代中期实现了以粮食为主的农产品总量供需平衡以后，各地开始注重农业生产结构调整，不再强调各地粮食生产自给，地方政府经济目标着重于地方财政收入最大化和GDP的增长，粮食安全地位已经弱化，因此地方财政资金很难投入到粮食生产当中去。粮食直接生产者农户所追求的生产目标是在满足自给性消费的基础上获得最大经济效益，但我国现阶段以粮食生产为核心的农业生产经济效益低下，农民农业生产纯收入连续多年下降，在农民总收入中所占比重越来越低，和1997年相比较，2002年我国农民人均种植业收入由94301元下降到了80807元，下降幅度为1431％，年均下降3％（资料来源：中国统计年鉴），粮食生产的效益低下使得农民缺乏生产积极性。
第二，土地产权制度的不明确，导致土地资源严重流失。制度经济学研究结果表明，一项资源要得到充分合理的利用，首先必须明确其产权。我国农村土地制度是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演化而来，其所有权归乡村合作经济组织所有，农民拥有使用权。但我国现阶段绝大多数乡村合作经济组织有名无实，更多是一个农村基层行政组织，是一个其成员不具有共同经济利益的组织。这样一个组织在行使土地所有权时就很难代表全体成员的共同利益，面对各种形式的圈地行为时就难以避免寻租行为的发生。在各种建设需要征用土地时，由于土地的真正使用者农户不具有土地所有权，其与征地方在征用土地的谈判时无法处于平等地位，再加上行政权力干预，相关人员寻租，农用土地在农业生产经营中收益低廉的现实，使得农用土地被征用时农民只能获得很少的补偿。因而农用土地在转向工商业和建筑用地时私人成本远远低于其社会成本，开发商可以获得暴利，但降低了全社会的土地资源利用效率，进一步引发了农用土地资源的流失，强化了粮食安全当中人口与资源的矛盾。
第三，城乡二元体制制度，使得粮食生产劳动力素质下降。我国城乡居民的福利制度沿袭传统体制，城乡居民在劳动就业、义务教育，以及包括医疗保险、失业救济、养老等社会保障面处于不平等的二元体制之下。这种体制一方面使得农村人口缺乏农业生产的主动性和积极性，高素质人口流向城市，许多地方出现了青壮年劳动力外出打工，或从事其他非农产业，粮食生产从业人员大都来自“386170”（妇女、儿童、老人）部队。同时也导致了农村劳动力文化层次低，市场意识差，难以掌握和利用现代农业高新技术，在粮食生产中出现了经营方式粗放，导致产量难以提高，更谈不上改善品质。
可以说以上两个方面的矛盾是我国长期粮食安全面临的根本性矛盾，且在短期内难以解决和消除。在这些矛盾的综合作用下，以种粮为核心的种植业生产收入从1997年以来一路下滑，农民粮食生产积极性受到严重挫折，2003年我国粮食产量仅为4300亿公斤，同年粮食需求大概在4850亿公斤左右，产需缺口达到1279％。面对这种矛盾，我们必须采取措施，积极应对，以确保我国粮食生产能够长期保持基本自给。
三、消除粮食安全隐患的政策建议
粮食生产涉及到生产本身的各个环节，包括生产中诸要素的投入、报酬等，长期粮食生产安全是一项庞大的系统工程，要统筹兼顾深化改革，采取政治、经济、技术的综合措施，以确保国家粮食安全。
1深化农村改革，完善市场经济新体制
中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确了要完善社会主义市场经济体制，2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》表明了我国农村改革将按照统筹城乡发展的新思路，提出了“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”的具体安排。因此，今后的农村改革应在根本上消除城乡分割的二元经济管理体制，使得农村生产要素，特别是农村劳动力，能够在城乡之间、不同产业之间合理自由流动，消除农业生产中存在的庞大的剩余劳动力现象，提高农业劳动生产效率，增加农民包括粮食在内的农业生产收入，从根本上调动农民种粮积极性。
2完善土地利用制度，严格保护耕地资源
中国人多地少，特别是耕地资源严重不足，因此必须实行最严格的耕地保护制度，这一原则在2004年中央一号文件当中已经确立，但还必须一方面制定严格的法律规定，确实控制土地流失，必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途管制；同时建立完善的土地流转市场，依靠市场机制来调节十分稀缺的土地资源，使得土地资源的价值在市场的竞争当中得到真正的体现。这样可以确保农民所拥有的土地资源不被强势集团低价掠夺，保障农民的基本权益；也可以保护耕地资源，确保必要的耕地规模，为长期的粮食安全奠定必要的基础。
3依靠高新农业技术，充分利用现有农业资源，提高农业生产效率
高新技术是当今知识经济时代社会生产力中最活跃的因素，用它改造和武装传统农业，正在成为世界大多数国家和地区农业发展的主流。我国作为一个传统农业大国，耕地资源不足，且气候资源复杂多变和水资源匮乏。在这种自然资源约束和分布不均衡的背景下，农业生产要持续、稳定、协调地发展，根本出路就在于依靠农业科技进步去打破农业生产自然资源的约束，以高新技术作为支撑点，大力推进农业的产业化和现代化。利用现代生物技术可以大幅度提高作物单产，提高土地资源的利用率；现代工程技术使得农业生产资料的利用效率大幅度提升，进而降低了农业生产成本；现代节水灌溉技术可以有效的提高农业灌溉用水资源的利用效率，提高水资源利用率。总之农业高新技术可以有效的拓展农业生产可能性边界曲线，提高农业生产效率，特别是提高土地生产率，缓解我国农业发展的根本性矛盾——人口众多与农业资源严重短缺的矛盾，确保我国粮食安全。
粮食安全的概念是在1974年联合国粮农组织（FAO）针对20世纪70年代世界人口快速增长和粮食生产短缺的矛盾提出的，认为粮食安全是“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食”。进入20世纪80年代以后，世界粮食形势出现了发达国家粮食过剩和发展中国家粮食紧缺的矛盾局面，针对这种现状FAO于1983年又提出粮食安全新概念，指出粮食安全的目标为：“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需的基本食品”。进入90年代随着人们生活水平的提高，人们对营养需求更加重视，1996年《世界食物安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中重新论述了粮食安全的内涵，即“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时，才实现了粮食安全。”总之，伴随“人粮矛盾”的“粮缺型——钱缺型——营养型”变化，粮食安全内涵亦经历了“总量——购买——营养”的转变。
结合FAO概念，我们认为粮食安全的实质是在现阶段及今后相当长的时期内，在国家工业化的进程中以合理价格为国内消费者提供足够、安全和营养的食物，满足人民日益增长的对粮食的直接消费和间接消费，并具备抵御各种粮食风险的能力。具体包括如下三个方面的内容：第一，粮食安全包括宏观安全和微观安全，宏观安全就是从总体、总量上看粮食供求是均衡的；微观安全是从局部、个体上看粮食供求是均衡的。第二，粮食安全包括短期安全和长期安全，粮食安全的目标应该是实现长期粮食安全。第三，粮食安全包括量的安全和质的安全。同时这一概念具有阶段性，处于不同经济发展阶段的不同国家和地区，对粮食的“足够、安全和营养”的理解和要求是不相同的，发展中国家更主要强调要保障有足够的粮食，发达国家会更加强调营养与安全。
我国经过改革开放20多年发展，粮食综合生产能力已经跃上了5亿吨的水平；1995年以后我国人均粮食占有量开始接近世界平均水平，1996年首次超过；我国粮食库存水平1990—1996年平均库存水平为2201％，高于世界平均值1759％，也高于FAO要求的安全库存量所要求的粮食库存量占到需求量的17%—18%；从粮食自给率看， 90年代以来，我国粮食自给率不断提高，到1998年已净出口粮食50亿公斤，1999年净出口40亿公斤，目前的自给率为99%左右，这一水平虽低于欧美主要粮食生产国，但高于邻国的日本、印度和俄罗斯，接近世界平均水平。从以上几个指标来看，中国的粮食在宏观上是比较安全的。但是，从期来看，从微观层次看，我国粮食安全存在隐患。
第一，存在大量绝对贫困人口，粮食安全没有保障。到2000年底，我国仍有绝对贫困人口。 2200万，占总人口16％，尽管这一数字比1978年30％的贫困发生率有较大幅度下降，但2200万人仍然是一组庞大的数字，需要我们关注粮食微观安全、关心收入分配问题、关心贫困人口。
第二，粮食生产存在长期隐患。世界银行专门进行了关于中国长期粮食安全的课题研究，认为中国在2020年的粮食需求量约为6970亿公斤贸易原粮（相当于6080亿公斤加工粮食）。国内外学者普遍认为中国需要从国际市场进口粮食以满足国内需求，21世纪前几十年的粮食年进口需求量的估算从200—500万公斤不等。莱斯特·布朗先生的极端观点认为中国在2030年粮食进口将超过3000亿公斤。当然莱斯特·布朗先生的这种推断是不符合我国实际情况的，但这也从一个侧面反映出了我国长期粮食安全的隐患。
二、影响我国粮食安全的主要矛盾
粮食安全问题涉及方方面面，既包括粮食生产，也包括粮食的流通、储备、分配、贸易等多方面因素。但其中粮食的生产是最基础、也是最主要的一个环节。影响我国粮食安全的主要因素是粮食的总的供给量，粮食的储备、流通、分配和贸易都是在一定的总供给量（包括国内生产总量和国际贸易净进口量）基础上进行的。我国是世界第一人口大国，虽然对自给率应该达到95％还是90％有不同的观点，但无论如何粮食安全要立足于国内生产。因此，我国粮食生产的主要矛盾也就成了影响我国粮食安全的主要矛盾，这一矛盾又主要包括人口众多和农业资源严重短缺的资源性矛盾以及我国粮食安全目标与粮食生产激励机制的体制性矛盾两个方面。
1．人口众多与农业资源严重短缺的矛盾
第一，人口众多。人口增加是今后中国粮食安全最主要的影响因素。我国人口已接近13亿，占世界总人口的22％，相当于美、日、欧盟等所有发达和比较发达国家的人口总和，预计在人口高峰期将达到16亿。我们既要保证所有人的生活对粮食的需要，还要不断满足人民生活水平提高的需要，这无疑会给粮食安全带来很大的压力。
第二，耕地面积严重不足且流失严重。据有关资料统计显示，1996年，我国有195亿亩耕地，而到2003年，已经降至1889亿亩，人均耕地不足15亩，只及世界平均水平的32%，美国的10%，法国的285%，距联合国规定的人均耕地危险线仅有04亩之差。有关资料显示，我国耕地每年要减少几百万亩，1958—1986年我国累计减少耕地6亿多亩。上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。仅1993年耕地面积减少量就相当于整整一个青海省的耕地。1997年全国因建设占用、农业内部产业结构调整以及灾毁等共减少耕地6935万亩，而同期开发、复垦等新增耕地只有4897万亩，增减相抵，一年当中耕地损失达到2038万亩。 1999年全国建设等占用耕地1200万亩，增补相抵，净减少耕地620万亩。
第三，水资源的严重制约。水资源是维持粮食生产的重要物质条件。我国水资源总量28万亿立方米，居世界第6位，但人均占有量仅2400立方米，约为世界人均占有量的1/4，居世界第109位；耕地的水占有量84万立方米，为世界平均水平的4/5。目前有100多个城市面临严重的水资源短缺，是水资源严重短缺的国家之一。我国农业用水约占全部用水量的70％以上，现有水浇地6亿多亩，灌溉用水又占农业用水量的90％以上。西北地区缺水更加严重，地下水开采量严重超标，已达到可开采量的20％。干旱缺水已成为我国农业特别是粮食生产发展的主要制约因素。
第四，生态环境严重恶化，威胁农业生产的可持续发展。我国沙漠化的速度十分惊人。全国沙漠化普查资料显示，陕西、宁夏、山西3个省的干旱半干旱地区草地退化比例高达90％—97％；新疆、内蒙、青海3个省的草地退化比例亦高达80％—87％。国家林业局在1997年第四季度发布的中国沙漠化报告透露，目前全国荒漠化形势严峻，全国国土荒漠化程度已达到273%。根据1992年的遥感普查，我国的水土流失面积达367万平方公里，每年水土流失土壤的总量达50亿吨，因水土流失损失的氮、磷、钾养分约400万吨，相当于10个年产40万吨的化肥厂的产量。在贵州、广西等石灰岩地区，许多地方由于水土流失已无地可耕，个别地方百姓移民70％。近年来，我国北方地区沙尘暴肆虐，生态环境的恶化再一次向我们敲响了警钟。
2．粮食安全目标与粮食生产激励机制的体制性矛盾
第一，粮食生产各级主体目标不一致，影响粮食生产积极性。一个国家粮食安全是中央政府所追求的长期战略目标，为实现这一目标中央政府特别关注国内粮食生产总体情况。在我国粮食短缺的年代曾经提出“粮食省长负责制”，以确保各级地方政府促进粮食生产的主动性和积极性，但在20世纪90年代中期实现了以粮食为主的农产品总量供需平衡以后，各地开始注重农业生产结构调整，不再强调各地粮食生产自给，地方政府经济目标着重于地方财政收入最大化和GDP的增长，粮食安全地位已经弱化，因此地方财政资金很难投入到粮食生产当中去。粮食直接生产者农户所追求的生产目标是在满足自给性消费的基础上获得最大经济效益，但我国现阶段以粮食生产为核心的农业生产经济效益低下，农民农业生产纯收入连续多年下降，在农民总收入中所占比重越来越低，和1997年相比较，2002年我国农民人均种植业收入由94301元下降到了80807元，下降幅度为1431％，年均下降3％（资料来源：中国统计年鉴），粮食生产的效益低下使得农民缺乏生产积极性。
第二，土地产权制度的不明确，导致土地资源严重流失。制度经济学研究结果表明，一项资源要得到充分合理的利用，首先必须明确其产权。我国农村土地制度是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演化而来，其所有权归乡村合作经济组织所有，农民拥有使用权。但我国现阶段绝大多数乡村合作经济组织有名无实，更多是一个农村基层行政组织，是一个其成员不具有共同经济利益的组织。这样一个组织在行使土地所有权时就很难代表全体成员的共同利益，面对各种形式的圈地行为时就难以避免寻租行为的发生。在各种建设需要征用土地时，由于土地的真正使用者农户不具有土地所有权，其与征地方在征用土地的谈判时无法处于平等地位，再加上行政权力干预，相关人员寻租，农用土地在农业生产经营中收益低廉的现实，使得农用土地被征用时农民只能获得很少的补偿。因而农用土地在转向工商业和建筑用地时私人成本远远低于其社会成本，开发商可以获得暴利，但降低了全社会的土地资源利用效率，进一步引发了农用土地资源的流失，强化了粮食安全当中人口与资源的矛盾。
第三，城乡二元体制制度，使得粮食生产劳动力素质下降。我国城乡居民的福利制度沿袭传统体制，城乡居民在劳动就业、义务教育，以及包括医疗保险、失业救济、养老等社会保障面处于不平等的二元体制之下。这种体制一方面使得农村人口缺乏农业生产的主动性和积极性，高素质人口流向城市，许多地方出现了青壮年劳动力外出打工，或从事其他非农产业，粮食生产从业人员大都来自“386170”（妇女、儿童、老人）部队。同时也导致了农村劳动力文化层次低，市场意识差，难以掌握和利用现代农业高新技术，在粮食生产中出现了经营方式粗放，导致产量难以提高，更谈不上改善品质。
可以说以上两个方面的矛盾是我国长期粮食安全面临的根本性矛盾，且在短期内难以解决和消除。在这些矛盾的综合作用下，以种粮为核心的种植业生产收入从1997年以来一路下滑，农民粮食生产积极性受到严重挫折，2003年我国粮食产量仅为4300亿公斤，同年粮食需求大概在4850亿公斤左右，产需缺口达到1279％。面对这种矛盾，我们必须采取措施，积极应对，以确保我国粮食生产能够长期保持基本自给。
三、消除粮食安全隐患的政策建议
粮食生产涉及到生产本身的各个环节，包括生产中诸要素的投入、报酬等，长期粮食生产安全是一项庞大的系统工程，要统筹兼顾深化改革，采取政治、经济、技术的综合措施，以确保国家粮食安全。
1深化农村改革，完善市场经济新体制
中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确了要完善社会主义市场经济体制，2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》表明了我国农村改革将按照统筹城乡发展的新思路，提出了“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”的具体安排。因此，今后的农村改革应在根本上消除城乡分割的二元经济管理体制，使得农村生产要素，特别是农村劳动力，能够在城乡之间、不同产业之间合理自由流动，消除农业生产中存在的庞大的剩余劳动力现象，提高农业劳动生产效率，增加农民包括粮食在内的农业生产收入，从根本上调动农民种粮积极性。
2完善土地利用制度，严格保护耕地资源
中国人多地少，特别是耕地资源严重不足，因此必须实行最严格的耕地保护制度，这一原则在2004年中央一号文件当中已经确立，但还必须一方面制定严格的法律规定，确实控制土地流失，必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途管制；同时建立完善的土地流转市场，依靠市场机制来调节十分稀缺的土地资源，使得土地资源的价值在市场的竞争当中得到真正的体现。这样可以确保农民所拥有的土地资源不被强势集团低价掠夺，保障农民的基本权益；也可以保护耕地资源，确保必要的耕地规模，为长期的粮食安全奠定必要的基础。
3依靠高新农业技术，充分利用现有农业资源，提高农业生产效率
高新技术是当今知识经济时代社会生产力中最活跃的因素，用它改造和武装传统农业，正在成为世界大多数国家和地区农业发展的主流。我国作为一个传统农业大国，耕地资源不足，且气候资源复杂多变和水资源匮乏。在这种自然资源约束和分布不均衡的背景下，农业生产要持续、稳定、协调地发展，根本出路就在于依靠农业科技进步去打破农业生产自然资源的约束，以高新技术作为支撑点，大力推进农业的产业化和现代化。利用现代生物技术可以大幅度提高作物单产，提高土地资源的利用率；现代工程技术使得农业生产资料的利用效率大幅度提升，进而降低了农业生产成本；现代节水灌溉技术可以有效的提高农业灌溉用水资源的利用效率，提高水资源利用率。总之农业高新技术可以有效的拓展农业生产可能性边界曲线，提高农业生产效率，特别是提高土地生产率，缓解我国农业发展的根本性矛盾——人口众多与农业资源严重短缺的矛盾，确保我国粮食安全。