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2006年以来，中央下放和省属关闭破产独立矿山企业留守机构移交地方管理，成立关闭破产企业的留守机构社区服务指导中心（以下简称“社区”） ，这些机构运转至今，其财务状况以及财务管理情况一直没有接受审计部门和财政监督部门的审计检查。为全面、客观、准确地了解社区的财务管理运行状况，加强和规范社区财务管理，进一步健全财务管理制度和内控制度，不断提高财务人员综合业务素质和财政资金使用效益。2014年10月12日至10月28日，涟源市财政局派出了联合检查组对在涟源市范围内的关闭破产企业留守机构社区服务指导中心2012年元月至2013年12月的财务收支情况进行了专项监督检查。通过一系列的检查和调研，对社区财务管理等相关方面有了比较全面的了解。
一、社区服务指导中心的基本情况
2006年以来，涟源市按属地原则先后接收了青山硫铁矿社区、桥头河煤矿社区、利民煤矿社区、斗笠山煤矿社区和省锻造厂社区，由涟源市人民政府确定为承担公共职能的事业单位，分别隶属于所在地乡镇行政领导。其中：斗笠山矿区社区服务指导中心系2006年涟邵集团移交形成的留守管理机构，管理香花台、方塘坪、子马铺等三个居委会，居民总人数达到21600人，户口全部在斗笠山镇，现有管理人员18人；桥头河矿区社区服务指导中心系2007年移交形成的留守管理机构，管理桥头河煤矿移交的株木、桥二井、四方山、邓子山四大居民生活区，居民总人数11927人，现有管理人员14人；利民矿区社区服务指导中心系2006年移交形成的留守管理机构，管理红桥、三处、涟渣、165队子校、涟源地质队五大居民生活区，有职工家属1769户，居民总人数达到3885人，现有管理人员3人；青山硫铁矿社区服务指导中心系2005年青山硫铁矿破产后，于2008年移交设立的留守管理机构，现有管理人员3人；省锻造厂社区服务指导中心系湖南省锻造厂破产后，移交设立的留守管理机构，居民总人数达到4500人，现有留守管理人员12人。关闭破产企业留守机构社区的建立，解决了关闭破产企业离退休人员、内养待退人员、工伤、抚恤、一次性安置人员的管理；档案管理；辖区内党建、维稳等社会性事务的管理，有力地维护了社会的稳定。
按照相关政策，关闭破产独立矿山企业留守机构移交地方管理，移交人员的企业职工身份不变，工资待遇和社保仍按企业政策执行。各社区服务指导中心的经费单列，专款专用，财务独立核算。其补助经费专项用于留守机构管理人员经费、公用经费和管理对象经常性费用。补助经费的管理由市财政局企业股开设专户并编制年度预算按进度从国库拨入专户，在严格核实各社区实际费用后逐月拨付到各社区帐户，用于社区各项开支。经费总额按上级分配指标控制，对一次性救济费等变量费用，与各社区按实结算支付，对经费的节余或缺口采取跨年度调节使用办法予以解决。
二、财务管理工作中存在的普遍性问题
（一）会计基础工作薄弱。一是会计从业人员存在无证上岗现象。在调查中发现，会计从业人员无证上岗的现象较为普遍，五个留守机构中，只有省锻造厂社区设置了财务处且配备的财务人员具有会计从业资格证书，其他社区均存在无会计从业资格证书而上岗的现象。同时，部分社区内部未设置专门的财务管理机构，会计出纳岗位设置和人员配置不够合理。如青山硫铁矿社区和利民煤矿社区人员编制仅仅只有三个，年龄又都偏大，业务交叉又过杂，人员兼职，无法设置专门的财务管理机构，出纳岗位由没有取得会计从业资格证书的人员担任。二是存在财务管理比较混乱、财务制度不够健全的现象。社区内部未实行统一的财务管理和财务会计制度，管理制度不够完善，导致财务开支缺少必要的范围和标准，收支行为随意性大，缺乏应有的刚性和严肃性。
（二）会计核算工作欠规范，会计信息不能真实准确地反映财务收支状况。部分会计从业人员业务不熟悉，在具体工作中把关不严，不能严格执行财经纪律。一些原始凭证无开票日期、无单位名称、无经办人、无事由、无章戳，也照收不误；白纸条、便条列支现象屡见不鲜；部分单位采取集中报账的形式，单次支付金额大且定额发票号码相连，以烟酒、食品、土特产等名目列支大额无详细业务支出记录附件发票，其支出的真实性很难认定和核实；个别社区在往来帐中列收列支，不能准确反映单位财务收支总规模的真实情况；也有社区对于往来帐项长期不予清理，人为地造成历史遗留问题，并且越积越多越严重。以上现象不仅造成会计信息严重失实，还反映了社区财务管理没有完全到位，应该引起足够的重视。
（三）扩大开支范围，超标准列支招待费的情况普遍存在。在对社区财务收支检查中发现，多数社区业务招待费开支数额越来越大，存在着不同程度的乱支滥用现象。在调查中发现，大部分社区存在扩大补贴、津贴范围和提高标准发放出勤补助及电话费补助。虽没有发现自行设立项目，违规发放或变相发放加班补助、节假日补助、生活补助的现象，也没有发现违反规定为干部职工发放现金券、购物卡等行为。但是通过检查财务票据也发现部分社区存在公款娱乐、公款旅游、公款送礼等现象。
（四）超范围无收费依据收费的情况普遍存在。涟源市人民政府于2006年接收社区后明文确定社区为承担公共职能的事业单位。社区应当履行事业单位的职责和实施事业单位财务规则。但是，在调查中发现：斗笠山煤矿社区在2012至2013年使用自行购买的收款收据收取垃圾费3万多元；利民矿区社区
2012年用自购收款收据收取家属工参保工作经费陆仟多元；桥头河矿区社区2012年用自购收款收据收取住房补贴工本费和小集体工参保手续工本费5万多元。显然这三个社区使用的票据不规范，有擅自使用自制或自购票据的行为，同时存在不按规定的收费项目、标准收费的行为。
（五）专项资金管理薄弱，存在挤占专项资金的现象。一是专款不能专用问题比较普遍，2006年各社区先后移交地方，财政预算运转的经费除2008年作过调整后再未做调整。而经费支出的增长却在不断增长。如工亡职工供养直系亲属抚恤金因省劳动厅发文政策性调整每人每月增加，而新增的费用要社区自行承担；一方面就是工伤旧伤复发治疗费增大，增加部分无来源；再有是每年有一些刚性支出，如计生工作经费、信访维稳经费、社会治安综合治理经费等，移交时没有考虑，也没有来源；还有是由于中央下放企业关闭破产政策和地方医保政策的差异，导致社区存在退休（退养）职工参保资金缺口问题。这些问题的出现无形中导致社区挤占其他专项资金。 （六）社区工作人员的管理处于无序状态。按照相关政策，中央下放和省属关闭破产独立矿山企业留守机构移交地方管理后，留守人员的企业职工身份不变，工资待遇和社保仍按企业政策执行。而留守机构定性为事业单位，由所在乡镇行政领导。一些事务性工作乡镇已经接手管理，但对社区工作人员的管理乡镇基本无法管理，他们的工资还是企业工资，没有按事业单位工作人员由人社部门接管，其正常进级也没有相关管理部门的批复，而是根据文件按当地统计年报上城镇居民收入的增涨幅度由社区自行增涨，增涨幅度大的时候曾经超过20%，这样一来，导致社区工作人员的工资比当地其他单位工作人员的工资明显高出很多。
三、进一步改进和完善财务管理工作的对策与建议
（一）严格财务人员准入标准。首先要严格按照规定设置财务人员岗位，未获得会计从业资格证的人员不得从事单位财务工作。对未持证上岗的财务人员，督促其参加学习培训，尽快取得从业资格。针对青山硫铁矿社区和利民煤矿社只有三个编制和三个工作人员的情况，可以聘请专业财务人员组成财务室或按照财政部《代理记账管理办法》（财政部令〔2005〕27号）的要求委托经批准取得代理记账许可证书的代理记账机构进行财务代理记帐。
（二）要提高社区财务人员素质。积极让社区财务人员参加各种专业培训，让所有社区从事财务工作的人员准确掌握包括《会计法》、《会计基础工作规范》、《票据管理实施办法》、《现金管理暂行办法》、《事业单位财务会计制度》等财务基本知识和法规制度，明晰工作内容，理清工作职责，增强工作责任感。
（三）要加强社区工作人员特别是负责人的法制教育。强化领导者的法纪意识，有助于提高财务制度的执行力。一是通过培训、自主学习等形式，促使社区领导对《会计法》、《行政事业单位国有资产管理办法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规进行系统学习，让其了解财务工作规定及程序。二是结合身边熟为人知的典型案例，对社区的领导干部及财务人员进行广泛宣传教育，让其知晓领导直接管理财务将弱化财务监督与管理，易引发财务管理混乱及其他的危害性，要从查处的违法违纪案件中吸取教训，做到自警、自省、自律、自重。三是建立健全与留守机构职能相适应的监督制约机制，加强对留守工作人员的监督尤为重要。
（四）完善社区财务管理制度。一是健全财务制度。建立健全本社区的财务管理制度，严格执行报账审批程序，严禁套取资金，私设“小金库”。二是严格财政预算。各社区在年初制定预算时，要充分考虑本社区的实际情况和经济发展的变化，严格按照执行预算，从严控制“三公”经费等非生产性支出，杜绝乱发津补贴等行为。同时，要定期进行总结，及时解决执行过程中发现的问题和漏洞。三是是实施财务公开。按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，除涉及国家机密情况外，向本社区干部职工公开本单位财务收支、新增固定资产以及资金、资产使用及处置等情况，“三公”经费支出情况应及时公示。
（五）加大违规行为查处追责力度。一是强化日常财务检查，将其常态化。加强财务监督检查。对涉及财务管理的各个方面、各个环节进行摸底排查，及时发现财务管理工作中存在的问题和隐患，及时进行纠正、整改，确保各社区在日常财务工作中自觉遵守并严格执行财经法规和财经纪律，维护纪律和法律的权威性。二是加强对单位“一把手”的问责力度。根据党风廉政建设责任制和“一岗双责”等制度规定，社区“一把手”对本社区财务管理及产生的违纪违法行为负有主要领导责任，社区主要负责人要从教育培养干部、关心爱护干部的角度出发，强化对本社区从事财务工作人员的教育、监督，切实履行职责，严肃财经纪律。三是推行社区负责人离任审计制。通过审计这一事后监督，及时发现问题，督促及时整改，及时纠正，及时堵塞漏洞，对性质严重、影响较大的违纪违法问题移交相关部门立案查处。
（六）建议上级相关部门出台政策规范社区工作人员的管
理。目前一些社区由于规模大，退休人员多，相关管理工作十分复杂，这必须引起各有关方面的高度重视，认真研究措施，切实加以解决。
一、社区服务指导中心的基本情况
2006年以来，涟源市按属地原则先后接收了青山硫铁矿社区、桥头河煤矿社区、利民煤矿社区、斗笠山煤矿社区和省锻造厂社区，由涟源市人民政府确定为承担公共职能的事业单位，分别隶属于所在地乡镇行政领导。其中：斗笠山矿区社区服务指导中心系2006年涟邵集团移交形成的留守管理机构，管理香花台、方塘坪、子马铺等三个居委会，居民总人数达到21600人，户口全部在斗笠山镇，现有管理人员18人；桥头河矿区社区服务指导中心系2007年移交形成的留守管理机构，管理桥头河煤矿移交的株木、桥二井、四方山、邓子山四大居民生活区，居民总人数11927人，现有管理人员14人；利民矿区社区服务指导中心系2006年移交形成的留守管理机构，管理红桥、三处、涟渣、165队子校、涟源地质队五大居民生活区，有职工家属1769户，居民总人数达到3885人，现有管理人员3人；青山硫铁矿社区服务指导中心系2005年青山硫铁矿破产后，于2008年移交设立的留守管理机构，现有管理人员3人；省锻造厂社区服务指导中心系湖南省锻造厂破产后，移交设立的留守管理机构，居民总人数达到4500人，现有留守管理人员12人。关闭破产企业留守机构社区的建立，解决了关闭破产企业离退休人员、内养待退人员、工伤、抚恤、一次性安置人员的管理；档案管理；辖区内党建、维稳等社会性事务的管理，有力地维护了社会的稳定。
按照相关政策，关闭破产独立矿山企业留守机构移交地方管理，移交人员的企业职工身份不变，工资待遇和社保仍按企业政策执行。各社区服务指导中心的经费单列，专款专用，财务独立核算。其补助经费专项用于留守机构管理人员经费、公用经费和管理对象经常性费用。补助经费的管理由市财政局企业股开设专户并编制年度预算按进度从国库拨入专户，在严格核实各社区实际费用后逐月拨付到各社区帐户，用于社区各项开支。经费总额按上级分配指标控制，对一次性救济费等变量费用，与各社区按实结算支付，对经费的节余或缺口采取跨年度调节使用办法予以解决。
二、财务管理工作中存在的普遍性问题
（一）会计基础工作薄弱。一是会计从业人员存在无证上岗现象。在调查中发现，会计从业人员无证上岗的现象较为普遍，五个留守机构中，只有省锻造厂社区设置了财务处且配备的财务人员具有会计从业资格证书，其他社区均存在无会计从业资格证书而上岗的现象。同时，部分社区内部未设置专门的财务管理机构，会计出纳岗位设置和人员配置不够合理。如青山硫铁矿社区和利民煤矿社区人员编制仅仅只有三个，年龄又都偏大，业务交叉又过杂，人员兼职，无法设置专门的财务管理机构，出纳岗位由没有取得会计从业资格证书的人员担任。二是存在财务管理比较混乱、财务制度不够健全的现象。社区内部未实行统一的财务管理和财务会计制度，管理制度不够完善，导致财务开支缺少必要的范围和标准，收支行为随意性大，缺乏应有的刚性和严肃性。
（二）会计核算工作欠规范，会计信息不能真实准确地反映财务收支状况。部分会计从业人员业务不熟悉，在具体工作中把关不严，不能严格执行财经纪律。一些原始凭证无开票日期、无单位名称、无经办人、无事由、无章戳，也照收不误；白纸条、便条列支现象屡见不鲜；部分单位采取集中报账的形式，单次支付金额大且定额发票号码相连，以烟酒、食品、土特产等名目列支大额无详细业务支出记录附件发票，其支出的真实性很难认定和核实；个别社区在往来帐中列收列支，不能准确反映单位财务收支总规模的真实情况；也有社区对于往来帐项长期不予清理，人为地造成历史遗留问题，并且越积越多越严重。以上现象不仅造成会计信息严重失实，还反映了社区财务管理没有完全到位，应该引起足够的重视。
（三）扩大开支范围，超标准列支招待费的情况普遍存在。在对社区财务收支检查中发现，多数社区业务招待费开支数额越来越大，存在着不同程度的乱支滥用现象。在调查中发现，大部分社区存在扩大补贴、津贴范围和提高标准发放出勤补助及电话费补助。虽没有发现自行设立项目，违规发放或变相发放加班补助、节假日补助、生活补助的现象，也没有发现违反规定为干部职工发放现金券、购物卡等行为。但是通过检查财务票据也发现部分社区存在公款娱乐、公款旅游、公款送礼等现象。
（四）超范围无收费依据收费的情况普遍存在。涟源市人民政府于2006年接收社区后明文确定社区为承担公共职能的事业单位。社区应当履行事业单位的职责和实施事业单位财务规则。但是，在调查中发现：斗笠山煤矿社区在2012至2013年使用自行购买的收款收据收取垃圾费3万多元；利民矿区社区
2012年用自购收款收据收取家属工参保工作经费陆仟多元；桥头河矿区社区2012年用自购收款收据收取住房补贴工本费和小集体工参保手续工本费5万多元。显然这三个社区使用的票据不规范，有擅自使用自制或自购票据的行为，同时存在不按规定的收费项目、标准收费的行为。
（五）专项资金管理薄弱，存在挤占专项资金的现象。一是专款不能专用问题比较普遍，2006年各社区先后移交地方，财政预算运转的经费除2008年作过调整后再未做调整。而经费支出的增长却在不断增长。如工亡职工供养直系亲属抚恤金因省劳动厅发文政策性调整每人每月增加，而新增的费用要社区自行承担；一方面就是工伤旧伤复发治疗费增大，增加部分无来源；再有是每年有一些刚性支出，如计生工作经费、信访维稳经费、社会治安综合治理经费等，移交时没有考虑，也没有来源；还有是由于中央下放企业关闭破产政策和地方医保政策的差异，导致社区存在退休（退养）职工参保资金缺口问题。这些问题的出现无形中导致社区挤占其他专项资金。 （六）社区工作人员的管理处于无序状态。按照相关政策，中央下放和省属关闭破产独立矿山企业留守机构移交地方管理后，留守人员的企业职工身份不变，工资待遇和社保仍按企业政策执行。而留守机构定性为事业单位，由所在乡镇行政领导。一些事务性工作乡镇已经接手管理，但对社区工作人员的管理乡镇基本无法管理，他们的工资还是企业工资，没有按事业单位工作人员由人社部门接管，其正常进级也没有相关管理部门的批复，而是根据文件按当地统计年报上城镇居民收入的增涨幅度由社区自行增涨，增涨幅度大的时候曾经超过20%，这样一来，导致社区工作人员的工资比当地其他单位工作人员的工资明显高出很多。
三、进一步改进和完善财务管理工作的对策与建议
（一）严格财务人员准入标准。首先要严格按照规定设置财务人员岗位，未获得会计从业资格证的人员不得从事单位财务工作。对未持证上岗的财务人员，督促其参加学习培训，尽快取得从业资格。针对青山硫铁矿社区和利民煤矿社只有三个编制和三个工作人员的情况，可以聘请专业财务人员组成财务室或按照财政部《代理记账管理办法》（财政部令〔2005〕27号）的要求委托经批准取得代理记账许可证书的代理记账机构进行财务代理记帐。
（二）要提高社区财务人员素质。积极让社区财务人员参加各种专业培训，让所有社区从事财务工作的人员准确掌握包括《会计法》、《会计基础工作规范》、《票据管理实施办法》、《现金管理暂行办法》、《事业单位财务会计制度》等财务基本知识和法规制度，明晰工作内容，理清工作职责，增强工作责任感。
（三）要加强社区工作人员特别是负责人的法制教育。强化领导者的法纪意识，有助于提高财务制度的执行力。一是通过培训、自主学习等形式，促使社区领导对《会计法》、《行政事业单位国有资产管理办法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规进行系统学习，让其了解财务工作规定及程序。二是结合身边熟为人知的典型案例，对社区的领导干部及财务人员进行广泛宣传教育，让其知晓领导直接管理财务将弱化财务监督与管理，易引发财务管理混乱及其他的危害性，要从查处的违法违纪案件中吸取教训，做到自警、自省、自律、自重。三是建立健全与留守机构职能相适应的监督制约机制，加强对留守工作人员的监督尤为重要。
（四）完善社区财务管理制度。一是健全财务制度。建立健全本社区的财务管理制度，严格执行报账审批程序，严禁套取资金，私设“小金库”。二是严格财政预算。各社区在年初制定预算时，要充分考虑本社区的实际情况和经济发展的变化，严格按照执行预算，从严控制“三公”经费等非生产性支出，杜绝乱发津补贴等行为。同时，要定期进行总结，及时解决执行过程中发现的问题和漏洞。三是是实施财务公开。按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，除涉及国家机密情况外，向本社区干部职工公开本单位财务收支、新增固定资产以及资金、资产使用及处置等情况，“三公”经费支出情况应及时公示。
（五）加大违规行为查处追责力度。一是强化日常财务检查，将其常态化。加强财务监督检查。对涉及财务管理的各个方面、各个环节进行摸底排查，及时发现财务管理工作中存在的问题和隐患，及时进行纠正、整改，确保各社区在日常财务工作中自觉遵守并严格执行财经法规和财经纪律，维护纪律和法律的权威性。二是加强对单位“一把手”的问责力度。根据党风廉政建设责任制和“一岗双责”等制度规定，社区“一把手”对本社区财务管理及产生的违纪违法行为负有主要领导责任，社区主要负责人要从教育培养干部、关心爱护干部的角度出发，强化对本社区从事财务工作人员的教育、监督，切实履行职责，严肃财经纪律。三是推行社区负责人离任审计制。通过审计这一事后监督，及时发现问题，督促及时整改，及时纠正，及时堵塞漏洞，对性质严重、影响较大的违纪违法问题移交相关部门立案查处。
（六）建议上级相关部门出台政策规范社区工作人员的管
理。目前一些社区由于规模大，退休人员多，相关管理工作十分复杂，这必须引起各有关方面的高度重视，认真研究措施，切实加以解决。