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摘要：众所周知的郭美美事件引发了慈善界的信任危机，也直接暴露了我国慈善机构存在的问题。在众人反思的同时，笔者认为公开透明的行政执行环境是刻不容缓的。本文通过剖析郭美美事件的本质，分析我国慈善公开的现状，并借鉴国外慈善公开制度的实施，得出我国慈善公开制度的建设要坚持以政府为主导，以社会监督为辅的总发展方向，并配合细致的制度设计来得以完善。
关键词：慈善公开 问题 對策
一、郭美美事件的本质
"郭美美"绝非偶然，孤立的事件。对于公共权力在行使过程中的弊端，公民一直存在着质疑，而郭美美正是成了这个质疑的导火线。即使没有郭美美，也有其他事件来点燃。所以，这不是一个没有前兆的突发事件，它只是把这场风波提前带来了，让人感觉措手不及，其影响程度也是强烈的，对公民原有的价值观造成强烈的冲击。这证实了社会的进步往往是通过某些事件来推动的。正如中国人大毛寿龙所说 "这次是一个危机，但同时也是一个机遇。如果把这个机会利用好了，大家都不太愿意改革的东西，这个时侯恰恰可以把它推出来。"它在客观上推动了慈善组织进行制度改革，从传统慈善向现代慈善过渡，建立公开透明的慈善环境。
二、我国慈善公开现有不足
我国慈善机构在公开方面所存在的问题主要出现在三个方面：无人公开，无钱公开和无强制公开。
无人公开是指慈善执行人员并无意识去公开，多数款项都细无所出。《2010年度中国慈善透明报告》显示，完全不披露和仅少量披露此类信息的慈善组织比例高达75%。这主要来自两个方面。一方面政府没给压力。慈善机构的经费主要来源于政府的硬性指标，而政府也没有对公开事项做明文规定。只要慈善官员的收入不与慈善业绩有直接联系，慈善机构就不会有意识的去提高自身的质量。另一方面公民没给压力。慈善事业长期以来是以政府主导型的方式来运行的。公民捐款理由并非公开服务做的好，而是政府的动员工作做的到位。出于对政府工作的充分信任，公民在捐赠时并没有对捐赠去向进行事后追踪，导致慈善从业者公开意识淡薄。
无钱公开是指慈善机构缺乏运营信息公开的资金成本。慈善信息公开的成本主要涉及运输成本、基金会的管理费用、第三方评估费用、技术研发费用等。由于政府拨款不足，致使慈善业并没有足够的成本来开设信息公开项目。例如东莞市红十字会很早就开始做信息公开工作，但由于没有经费邀请技术人员升级官网，信息公开系统一直做的很简陋，也没钱请会计事务所进行第三方审计。其负责人表示"现在如果要完善整个捐款信息公开系统，所涉及的费用肯定更多。网站升级的专项费用我们每年都有向东莞市政府申请，但至今都没有落实。"若此问题不解决，就会出现恶性循环。
无强制公开是指我国慈善公开制度缺乏强制性的法律，还停留在规划阶段。而近段时间出台的法规，也多为《指引》《意见》《指导纲要》等文件，并没有统一的法律来规范每年数以亿计的捐赠。就这些纲领性文件来说也没有具体化的操作过程，概念比较模糊。比如在《中国慈善事业发展指导纲要》中所提到的第三方评估，问责机制，信息追踪还停留在概念阶段，没有具体的实施规定。
三、国外慈善公开的借鉴
美国设有专门的慈善评级机构，级别从高到低分为4星到无星，同时提供各个标准的排行榜，尤其是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行等。在这种监督力量推动下，慈善机构纷纷提高自己运作的透明度。美国政府规定慈善组织每年向国税机构详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，以便政府检查其是否符合免税规定，而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，都予以非常严厉的惩处。
英国在1992年新《慈善法》中明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。英国政府专门成立了"慈善委员会"以监督管理和规范慈善组织。慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，无正当理由而未提交年度报告属于违法行为，责任者将被起诉。
法国一些大型慈善机构1989年联合制定的规范慈善机构行为的《宪章》以及法国政府对慈善机构的监督和管理，基本保证了慈善机构获得的善款得到善用。《宪章》确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明。
四、国外慈善公开制度对我国的启示
（一）由上而下的政府主导是推动慈善公开制度建设的核心力量
从国外慈善公开制度的实施上，笔者看到西方国家往往用法律来约束慈善机构履行公开职责，一个法律的制定能有效约束各行政机关强制执行。这对于西方宪法制国家来说，通过法治手段推动制度的运行是非常行之有效的解决途径。但中国的国情与西方不同，我国的权力结构存在着行政权大于立法权的权力配置倾向。通过中央的号召，各级权力机构必然一呼百应；反之，公民有难第一个想到的也是找政府决策。因此，由立法所产生的影响力远没有政府直接推动所产生的作用大。很多时候法制化并不是解决问题的最终手段，常常需要政府自上而下的推动来辅助法律的实施。
鉴于此，我国慈善公开制度的建设要靠政府自上而下的主导模式。政府上级部门要下大力气督促慈善业信息公开机制的构建。同时引导、鼓励公众提出意见，要形成良好的公民服务意识，而不是逃避公开的责任。积极主动地协助慈善业完善公开平台，解答公民疑惑，提高我国慈善业的公信力。特别是处级以上的领导干部要起带头作用，从而引导下级机关的推动作用。
（二）由下而上的社会监督是推动慈善公开制度建设的辅助力量
在信息化高速发展的今天，民意监督的渠道可谓越来越多，再通过媒体放大，产生强大的舆论影响。中国人大舆论研究员喻国明认为，微博这种新兴的舆论平台，为多样化的社会意见提供了重要的展示平台。俗话说"家丑不可外扬"，但对于公共权力的监督，曝丑恰恰可以起到很大的推动作用。如果不是郭美美引起的民愤，我国对慈善公开制度建设的意识可能还未形成。正是在这一系列行为的推动下，民政部，慈善机构才纷纷吸取教训，加紧建设公开机制。其影响力不亚于美国的评级机构，证明基层群众在舆论监督中所起的关键作用。通过公民的社会监督也对上级部门形成一种压力，推动我国慈善公开制度的建设。通过自上而下的政府主导，以及自下而上的社会监督，一项制度才得以真正落实。
（三）细致化的操作标准是完善慈善公开制度建设的重要保障
鉴于国外的经验，我国的慈善公开制度在操作上要做到细致化。首先，要尽快出台初步的慈善公开法，让慈善公开有法可依。西方国家的慈善公开都有法律来强制执行，而我国还未出台有力的法律支持。特别是对于慈善信息不公开的现象，必须有硬性的规定来对其进行相应的问责，否则慈善公开在执行中就会大打折扣。其次，在选聘方面要对慈善从业者的职业素养进行考察，并定期对其进行绩效考核，提高慈善机构的整体素质，使慈善公开能积极进行。对于慈善公开团体制定适当的免税福利也是非常必要的，这样可以确保信息公开有足够的运营资金，解决无钱公开的困境。此外，我国的慈善公开制度还应该引入第三方评估机制。最好通过民选方式由合法，中立，信用度较高的民间团体来担任。定期对慈善机构的财务状况、公开情况、信用等级进行评估并予以公布，使各慈善机构对捐款的使用去向保持高度透明。
参考文献：
[1]韩基韬."郭美美事件":网络民意推动中国公益机构管理制度改革［OB/OL].http://gb.cri.cn/27824/2011/07/08/5311s3300580.htm.
[2]中民慈善捐助信息中心.2010年度中国慈善透明报告[R].北京，2010-12-2.
[3]严铧.东莞市红十字会差钱 第三方审计请不起[N].南方报业，2011-08-02.
[4]唐昊.慈善信息公开立法难在哪里？[N].南方都市报,2011-10-05.
[5]吴珊.欧美国家公民有权查阅慈善机构账目［OB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2009-08-21/151618484976.shtml.
作者简介： 郁雪萍，女，（1985年12月-），上海 ，汉，上海大学经济学院09级硕士，研究方向：公共管理 。
关键词：慈善公开 问题 對策
一、郭美美事件的本质
"郭美美"绝非偶然，孤立的事件。对于公共权力在行使过程中的弊端，公民一直存在着质疑，而郭美美正是成了这个质疑的导火线。即使没有郭美美，也有其他事件来点燃。所以，这不是一个没有前兆的突发事件，它只是把这场风波提前带来了，让人感觉措手不及，其影响程度也是强烈的，对公民原有的价值观造成强烈的冲击。这证实了社会的进步往往是通过某些事件来推动的。正如中国人大毛寿龙所说 "这次是一个危机，但同时也是一个机遇。如果把这个机会利用好了，大家都不太愿意改革的东西，这个时侯恰恰可以把它推出来。"它在客观上推动了慈善组织进行制度改革，从传统慈善向现代慈善过渡，建立公开透明的慈善环境。
二、我国慈善公开现有不足
我国慈善机构在公开方面所存在的问题主要出现在三个方面：无人公开，无钱公开和无强制公开。
无人公开是指慈善执行人员并无意识去公开，多数款项都细无所出。《2010年度中国慈善透明报告》显示，完全不披露和仅少量披露此类信息的慈善组织比例高达75%。这主要来自两个方面。一方面政府没给压力。慈善机构的经费主要来源于政府的硬性指标，而政府也没有对公开事项做明文规定。只要慈善官员的收入不与慈善业绩有直接联系，慈善机构就不会有意识的去提高自身的质量。另一方面公民没给压力。慈善事业长期以来是以政府主导型的方式来运行的。公民捐款理由并非公开服务做的好，而是政府的动员工作做的到位。出于对政府工作的充分信任，公民在捐赠时并没有对捐赠去向进行事后追踪，导致慈善从业者公开意识淡薄。
无钱公开是指慈善机构缺乏运营信息公开的资金成本。慈善信息公开的成本主要涉及运输成本、基金会的管理费用、第三方评估费用、技术研发费用等。由于政府拨款不足，致使慈善业并没有足够的成本来开设信息公开项目。例如东莞市红十字会很早就开始做信息公开工作，但由于没有经费邀请技术人员升级官网，信息公开系统一直做的很简陋，也没钱请会计事务所进行第三方审计。其负责人表示"现在如果要完善整个捐款信息公开系统，所涉及的费用肯定更多。网站升级的专项费用我们每年都有向东莞市政府申请，但至今都没有落实。"若此问题不解决，就会出现恶性循环。
无强制公开是指我国慈善公开制度缺乏强制性的法律，还停留在规划阶段。而近段时间出台的法规，也多为《指引》《意见》《指导纲要》等文件，并没有统一的法律来规范每年数以亿计的捐赠。就这些纲领性文件来说也没有具体化的操作过程，概念比较模糊。比如在《中国慈善事业发展指导纲要》中所提到的第三方评估，问责机制，信息追踪还停留在概念阶段，没有具体的实施规定。
三、国外慈善公开的借鉴
美国设有专门的慈善评级机构，级别从高到低分为4星到无星，同时提供各个标准的排行榜，尤其是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行等。在这种监督力量推动下，慈善机构纷纷提高自己运作的透明度。美国政府规定慈善组织每年向国税机构详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，以便政府检查其是否符合免税规定，而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，都予以非常严厉的惩处。
英国在1992年新《慈善法》中明确规定，公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。英国政府专门成立了"慈善委员会"以监督管理和规范慈善组织。慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，无正当理由而未提交年度报告属于违法行为，责任者将被起诉。
法国一些大型慈善机构1989年联合制定的规范慈善机构行为的《宪章》以及法国政府对慈善机构的监督和管理，基本保证了慈善机构获得的善款得到善用。《宪章》确立了四项基本原则：不谋私利、严格管理、规范运作、财务透明。
四、国外慈善公开制度对我国的启示
（一）由上而下的政府主导是推动慈善公开制度建设的核心力量
从国外慈善公开制度的实施上，笔者看到西方国家往往用法律来约束慈善机构履行公开职责，一个法律的制定能有效约束各行政机关强制执行。这对于西方宪法制国家来说，通过法治手段推动制度的运行是非常行之有效的解决途径。但中国的国情与西方不同，我国的权力结构存在着行政权大于立法权的权力配置倾向。通过中央的号召，各级权力机构必然一呼百应；反之，公民有难第一个想到的也是找政府决策。因此，由立法所产生的影响力远没有政府直接推动所产生的作用大。很多时候法制化并不是解决问题的最终手段，常常需要政府自上而下的推动来辅助法律的实施。
鉴于此，我国慈善公开制度的建设要靠政府自上而下的主导模式。政府上级部门要下大力气督促慈善业信息公开机制的构建。同时引导、鼓励公众提出意见，要形成良好的公民服务意识，而不是逃避公开的责任。积极主动地协助慈善业完善公开平台，解答公民疑惑，提高我国慈善业的公信力。特别是处级以上的领导干部要起带头作用，从而引导下级机关的推动作用。
（二）由下而上的社会监督是推动慈善公开制度建设的辅助力量
在信息化高速发展的今天，民意监督的渠道可谓越来越多，再通过媒体放大，产生强大的舆论影响。中国人大舆论研究员喻国明认为，微博这种新兴的舆论平台，为多样化的社会意见提供了重要的展示平台。俗话说"家丑不可外扬"，但对于公共权力的监督，曝丑恰恰可以起到很大的推动作用。如果不是郭美美引起的民愤，我国对慈善公开制度建设的意识可能还未形成。正是在这一系列行为的推动下，民政部，慈善机构才纷纷吸取教训，加紧建设公开机制。其影响力不亚于美国的评级机构，证明基层群众在舆论监督中所起的关键作用。通过公民的社会监督也对上级部门形成一种压力，推动我国慈善公开制度的建设。通过自上而下的政府主导，以及自下而上的社会监督，一项制度才得以真正落实。
（三）细致化的操作标准是完善慈善公开制度建设的重要保障
鉴于国外的经验，我国的慈善公开制度在操作上要做到细致化。首先，要尽快出台初步的慈善公开法，让慈善公开有法可依。西方国家的慈善公开都有法律来强制执行，而我国还未出台有力的法律支持。特别是对于慈善信息不公开的现象，必须有硬性的规定来对其进行相应的问责，否则慈善公开在执行中就会大打折扣。其次，在选聘方面要对慈善从业者的职业素养进行考察，并定期对其进行绩效考核，提高慈善机构的整体素质，使慈善公开能积极进行。对于慈善公开团体制定适当的免税福利也是非常必要的，这样可以确保信息公开有足够的运营资金，解决无钱公开的困境。此外，我国的慈善公开制度还应该引入第三方评估机制。最好通过民选方式由合法，中立，信用度较高的民间团体来担任。定期对慈善机构的财务状况、公开情况、信用等级进行评估并予以公布，使各慈善机构对捐款的使用去向保持高度透明。
参考文献：
[1]韩基韬."郭美美事件":网络民意推动中国公益机构管理制度改革［OB/OL].http://gb.cri.cn/27824/2011/07/08/5311s3300580.htm.
[2]中民慈善捐助信息中心.2010年度中国慈善透明报告[R].北京，2010-12-2.
[3]严铧.东莞市红十字会差钱 第三方审计请不起[N].南方报业，2011-08-02.
[4]唐昊.慈善信息公开立法难在哪里？[N].南方都市报,2011-10-05.
[5]吴珊.欧美国家公民有权查阅慈善机构账目［OB/OL].http://news.sina.com.cn/w/2009-08-21/151618484976.shtml.
作者简介： 郁雪萍，女，（1985年12月-），上海 ，汉，上海大学经济学院09级硕士，研究方向：公共管理 。