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今年的6月15日，是上海合作组织（上合组织）成立11周年纪念日。作为在中亚地缘政治中影响日隆的国际组织，上合组织下一个10年将走向何方，理所当然地成为外界关注的焦点。正因为如此，6月6日至7日在北京举行的第12届上合组织峰会，被认为是一次关键的会议。这次会议签署了10个政治性文件，勾勒出了上合组织未来发展的蓝图。尤其是北京峰会上批准的《上海合作组织中期发展战略规划》，是上合组织首次就未来发展方向做出全面战略规划。
上合组织秘书长伊马纳利耶夫近日表示，《规划》指出今后10年将是上合组织政治经济发展的关键阶段，成员国的优先任务仍是巩固互信，保障地区安全稳定，继续推动地区经济平衡增长和社会文化发展，不断提高成员国人民生活水平。中国社科院上合组织研究中心执行主任邢广程对《南风窗》记者说，这个规划是上合组织着眼于未来发展的战略路线图，外界想知道上合组织走了10年后，未来的10年将向何处去，这次上合峰会回答的就是这样的问题，包括上合组织发展的方向，合作的领域和方式等。
上合组织将走向何方，取决于其自身定位，同时也取决于其未来如何应对中亚地缘政治变局。2014年北约国际安全援助部队撤离后，阿富汗政府能否掌控局势？中亚国家能否把经济和社会引向稳定、良性的发展轨道？中国和俄罗斯能否在微妙的竞争与合作关系中保持平衡，继续推动上合组织的发展？中美俄三边的互动将如何影响上合组织？这些都可能是未来影响甚至左右上合组织发展方向和进度的重要变量。
发展新节点
在刚刚结束的第12届上合组织峰会上，阿富汗被接纳为上合组织观察员国。这是继2005年成立“上合组织－阿富汗联络小组”后，上合组织加大介入阿富汗问题力度的重要举措。自2004年阿富汗总统卡尔扎伊首次参加上合组织峰会以来，历年峰会的“宣言”都对阿富汗问题做出了表态。尽管近年来中国、俄罗斯一直在向阿富汗提供援助并参与其国家重建，但上合组织作为一个整体在阿富汗问题上发挥的作用并不大，基本停留在政治表态层面。
随着北约驻阿国际安全援助部队撤离日期的临近，如何稳定阿富汗局势成为上合组织无法回避的问题。如果美国如期在2014年从阿富汗撤军，奥巴马政府算是兑现了其结束阿富汗战争的竞选承诺，但美国没能做到“功成身退”也是不争的事实。目前阿富汗的国内局势，无论从哪个角度看都无法令人乐观。与相隔万里的美国相比，地处中亚及其周边的上合组织成员国对阿富汗局势走向的感受要直接和紧迫得多。
阿富汗战争以来，以美国为首的北约部队以军事手段压制塔利班势力、打击恐怖主义，一定程度上实现了硬性维稳。在可预见的将来，阿富汗政府仍将处于弱势，掌控全国局势的能力有限。打击恐怖主义、极端主义、分裂主义以及毒品走私和跨国犯罪是上合组织的重要任务，而这些非传统安全威胁正是困扰阿富汗政府的难题。接纳阿富汗为观察员国，某种程度上说上合组织就承担起了“阿富汗责任”。中国国际问题研究所研究员夏义善在接受《南风窗》采访时说，北约国际安全援助部队撤出后，阿富汗局势能否稳定是一个比较严峻的问题，这对上合组织是一个考验。
上合组织如何在“不填补北约撤军后留下的军事空白”的前提下，帮助阿富汗政府稳定国内局势，防止动荡局势波及其他中亚国家，可能还需要做一些“开创性”的安排。不过夏义善认为，从目前的情况来看，上合组织将在联合国框架下，在尊重阿富汗主权的原则下，以务实的态度协助阿富汗稳定国内局势、推进国家重建。“与北约这些年扮演的角色不同，上合组织会把着力点放在帮助阿富汗政府能力的提升上。”
进入21世纪以来，中亚局势因阿富汗战争而变，但这种变化的趋势却不会因阿富汗战争的结束而改变。外部因素的影响以及内部变革的要求，将在相当长的时期内伴随着中亚国家。夏义善说，中亚国家发展经济的任务依然艰巨，地区发展很不平衡，在“颜色革命”的影响还未完全消失的情况下，又出现“阿拉伯之春”，这些对中亚国家内部的稳定都构成了挑战。他说：“无论在政治上还是在安全上，上合组织内部某些成员国所面临的环境都比以前更加险恶。”中国外交部副部长程国平近日在接受媒体采访时也表示，展望未来10年，世界安全的形势依然严峻，而中亚国家也进入到了一个政局过渡的敏感期，这也使得上合组织面临的挑战比以往任何时候都大。
上合新动力
上合组织系基于政治意愿和安全需求而建立，成员国在政治、安全领域的合作相对成熟，但经济领域的合作长期以来是一块短板。俄总统普京在其阐述未来外交战略的文章《俄罗斯与变化中的世界》中明确指出：“中国经济增长绝不是威胁，而是带有巨大实业合作潜力的挑战，这也是一种机遇，要抓住朝着我国经济‘帆船’吹来的‘中国风’。我们要积极协调新的合作关系，使两国的技术和生产能力相结合，我们还要合理运用中国潜力来提升西伯利亚和远东经济。”
对上合组织内某些中亚国家来说，发展经济的任务更为紧迫。西亚北非动荡背后有着深刻的经济和社会原因。经济发展滞后、失业率高企等因素，让执政30多年的穆巴拉克政权轰然倒塌，带有宗教色彩的穆斯林兄弟会在埃及政治中迅速崛起。中亚普遍是世俗政权、穆斯林国家，政治与宗教间脆弱的平衡，随时可能因国家经济问题而被打破，导致政治格局重新洗牌。
中国是上合组织内部经济合作的主要推动者，但过去10年经济合作滞后于政治和安全合作，与某些成员国担心经济上过度依赖中国不无关系。这种顾虑某种程度上会因内外形势所迫而有所降低。夏义善认为，更为关键的是，中国在上合组织经济合作的方式和领域上，选择了阻力相对较小、内部需求较大的切入点。他说，这次上合峰会上中国承诺向成员国提供100亿美元贷款，主要用于中亚地区铁路、公路、光缆、石油天然气管道等基础设施建设。“之所以注重基础设施建设，一方面是因为这些正是中亚国家发展经济的薄弱环节，另一方面也是为了地区经济平衡发展，使所有成员国都从地区经济发展中获益。”
2001年上合组织成立后不久，美国以反恐为名把军队开进阿富汗，战略触角伸向以前从未涉足的中亚地区。此后数年，上合组织在中亚事务中事实上被边缘化，这种局面一直持续到发端于2003年格鲁吉亚的“颜色革命”波及中亚地区。2005年乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦局势的动荡，让上合组织某些成员国此前对美国反恐战争支持的热情转为对“颜色革命”的恐惧。美国反恐战争与民主推广战略在中亚出现的“不兼容”，客观上增大了上合组织对成员国的吸引力。 如果说在经济合作上，中亚国家还有可能在中俄与欧美之间以平衡外交寻求利益最大化的话，那么在政治稳定上所依靠的对象只能是中俄和上合组织。上合组织北京峰会“宣言”中写道，“如出现对本组织某一成员国或整个地区的和平、稳定与安全构成威胁的形势，成员国将根据本组织相关文件采取政治外交措施，及时妥善应对。”夏义善认为，从上合组织发展历史来看，这一点具有较为重大的意义。“能做出这样的表述，说明成员国达成了高度的战略共识，是上合组织拓展功能性合作的表现。”
有西方学者认为，美国缩减在中亚地区的存在，中俄在上合组织内的矛盾将激化。对此夏义善并不认同，他认为，虽然美国在中亚实行战略收缩，但是针对俄罗斯的反导计划以及针对中国的战略东移，对中俄两国的战略挤压丝毫没减轻。中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员周方银对《南风窗》记者说，美国没有在中俄之间“拉一个打一个”，而是对这两者都不放手，这就形成了中俄比较坚实的战略合作基础。“东亚合作中中日主导权之争背后有美国因素，但对于上合组织来说，美国因素却是中俄克制主导权之争的主要原因。只要中俄之间的战略需求还存在，那么上合组织就是对中俄有利的平台。”
机遇与挑战
上合组织的发展有其自身的逻辑，但美国战略变化对其的影响也显而易见。夏义善说：“美国因素在上合组织发展过程中会一直存在。但从目前来看，战略收缩的美国虽然不会放弃在中亚的战略利益，但在资源有限的情况下，美国不仅不会在军事上做很大的投入，在经济上也不会做实质性投入。”从这个意义上说，美国在中亚地区不再采取进攻性战略，客观上为上合组织内部合作创造了相对宽松的外部环境。
作为上合组织事实上的主导国，中俄两国的关系在很大程度上决定了上合组织的发展。在周方银看来，未来几年对上合组织来说或许是个机会。“未来三五年，中俄的战略压力都会比较大，再度出任总统的普京有比较强的跟中国合作的意愿，在任期的前几年他也会有更大的做事决心。如果中国表现出足够的战略决心，是有可能使上合组织的发展更上层楼的。”周方银认为，普京的继任者若在政策上有所调整，也不是没有可能，所以中国有必要抓住机会，发展和巩固上合组织。
中俄战略上的共同点并不能掩盖利益追求上的差异。中亚地区是俄罗斯的传统势力范围，中俄主导构建上合组织，有共同应对美国战略压力的考虑，也有协调中俄在中亚地区利益的考虑。除了上合组织，中亚还存在以俄罗斯为主导的独联体、欧亚经济共同体、集体安全条约组织等多边合作组织，这些组织在功能上或多或少与上合组织存在重合，但发展势头远不如上合组织。欧洲改革中心俄罗斯和中国项目主任波波·罗认为，俄罗斯已经意识到北京在利用上合组织来促进其影响力并使之合法化，因为它不希望上合组织成为中亚地区的首要多边合作组织。波波·罗这一观点是否站得住脚暂且不论，但如何协调与其他多边组织之间的关系，对上合组织来说无疑是一道难题。
在具体的合作议题上，中俄之间也存在分歧。对于中国倡导的构建上合组织自贸区的建议，经济势力上处于弱势的俄罗斯态度消极。俄罗斯提议在上合组织内部打造“能源俱乐部”，作为能源消费大国的中国则有所保留。最近几年中俄在能源合作上有所突破，也并不是因为双方能源合作理念发生的变化，而主要是因为受金融危机冲击的俄罗斯急需中国的资金，而且俄罗斯石油天然气的传统市场欧洲地区的需求萎缩。在上合组织发展方向上，中国主张内涵式发展，谨慎对待上合扩编问题，而俄罗斯则主张给予伊朗、印度等成员国身份。在成员国之外设立“观察员国”、“对话伙伴国”，是针对成员国扩编问题上的分歧而达成的一种妥协，但这种状况不可能长期持续下去。
尽管中亚国家越来越重视上合组织，但这些国家也都推行大国平衡外交，不会把自身的利益绑在哪一个国家或国际组织上。瑞典斯德哥尔摩和平研究所学者鲁斯兰·马克苏托夫在其题为“中亚国家视角下的上合组织”的文章中写道：“中亚国家用上合组织成员国身份规避西方推行民主化的压力，与此同时，它们又引入西方势力平衡中国和俄罗斯，从西方国家和中俄获取经济和安全利益。”作为中亚地区最大的国家，哈萨克斯坦是实施大国平衡外交的典型，基本上与西方国家和中俄保持等距离外交。某些中亚小国的大国平衡外交则带有机会主义的色彩，短期利益的追求大于整体战略的考量。这些都对上合组织建立集体认同、增强内部凝聚力带来挑战。
上合组织秘书长伊马纳利耶夫近日表示，《规划》指出今后10年将是上合组织政治经济发展的关键阶段，成员国的优先任务仍是巩固互信，保障地区安全稳定，继续推动地区经济平衡增长和社会文化发展，不断提高成员国人民生活水平。中国社科院上合组织研究中心执行主任邢广程对《南风窗》记者说，这个规划是上合组织着眼于未来发展的战略路线图，外界想知道上合组织走了10年后，未来的10年将向何处去，这次上合峰会回答的就是这样的问题，包括上合组织发展的方向，合作的领域和方式等。
上合组织将走向何方，取决于其自身定位，同时也取决于其未来如何应对中亚地缘政治变局。2014年北约国际安全援助部队撤离后，阿富汗政府能否掌控局势？中亚国家能否把经济和社会引向稳定、良性的发展轨道？中国和俄罗斯能否在微妙的竞争与合作关系中保持平衡，继续推动上合组织的发展？中美俄三边的互动将如何影响上合组织？这些都可能是未来影响甚至左右上合组织发展方向和进度的重要变量。
发展新节点
在刚刚结束的第12届上合组织峰会上，阿富汗被接纳为上合组织观察员国。这是继2005年成立“上合组织－阿富汗联络小组”后，上合组织加大介入阿富汗问题力度的重要举措。自2004年阿富汗总统卡尔扎伊首次参加上合组织峰会以来，历年峰会的“宣言”都对阿富汗问题做出了表态。尽管近年来中国、俄罗斯一直在向阿富汗提供援助并参与其国家重建，但上合组织作为一个整体在阿富汗问题上发挥的作用并不大，基本停留在政治表态层面。
随着北约驻阿国际安全援助部队撤离日期的临近，如何稳定阿富汗局势成为上合组织无法回避的问题。如果美国如期在2014年从阿富汗撤军，奥巴马政府算是兑现了其结束阿富汗战争的竞选承诺，但美国没能做到“功成身退”也是不争的事实。目前阿富汗的国内局势，无论从哪个角度看都无法令人乐观。与相隔万里的美国相比，地处中亚及其周边的上合组织成员国对阿富汗局势走向的感受要直接和紧迫得多。
阿富汗战争以来，以美国为首的北约部队以军事手段压制塔利班势力、打击恐怖主义，一定程度上实现了硬性维稳。在可预见的将来，阿富汗政府仍将处于弱势，掌控全国局势的能力有限。打击恐怖主义、极端主义、分裂主义以及毒品走私和跨国犯罪是上合组织的重要任务，而这些非传统安全威胁正是困扰阿富汗政府的难题。接纳阿富汗为观察员国，某种程度上说上合组织就承担起了“阿富汗责任”。中国国际问题研究所研究员夏义善在接受《南风窗》采访时说，北约国际安全援助部队撤出后，阿富汗局势能否稳定是一个比较严峻的问题，这对上合组织是一个考验。
上合组织如何在“不填补北约撤军后留下的军事空白”的前提下，帮助阿富汗政府稳定国内局势，防止动荡局势波及其他中亚国家，可能还需要做一些“开创性”的安排。不过夏义善认为，从目前的情况来看，上合组织将在联合国框架下，在尊重阿富汗主权的原则下，以务实的态度协助阿富汗稳定国内局势、推进国家重建。“与北约这些年扮演的角色不同，上合组织会把着力点放在帮助阿富汗政府能力的提升上。”
进入21世纪以来，中亚局势因阿富汗战争而变，但这种变化的趋势却不会因阿富汗战争的结束而改变。外部因素的影响以及内部变革的要求，将在相当长的时期内伴随着中亚国家。夏义善说，中亚国家发展经济的任务依然艰巨，地区发展很不平衡，在“颜色革命”的影响还未完全消失的情况下，又出现“阿拉伯之春”，这些对中亚国家内部的稳定都构成了挑战。他说：“无论在政治上还是在安全上，上合组织内部某些成员国所面临的环境都比以前更加险恶。”中国外交部副部长程国平近日在接受媒体采访时也表示，展望未来10年，世界安全的形势依然严峻，而中亚国家也进入到了一个政局过渡的敏感期，这也使得上合组织面临的挑战比以往任何时候都大。
上合新动力
上合组织系基于政治意愿和安全需求而建立，成员国在政治、安全领域的合作相对成熟，但经济领域的合作长期以来是一块短板。俄总统普京在其阐述未来外交战略的文章《俄罗斯与变化中的世界》中明确指出：“中国经济增长绝不是威胁，而是带有巨大实业合作潜力的挑战，这也是一种机遇，要抓住朝着我国经济‘帆船’吹来的‘中国风’。我们要积极协调新的合作关系，使两国的技术和生产能力相结合，我们还要合理运用中国潜力来提升西伯利亚和远东经济。”
对上合组织内某些中亚国家来说，发展经济的任务更为紧迫。西亚北非动荡背后有着深刻的经济和社会原因。经济发展滞后、失业率高企等因素，让执政30多年的穆巴拉克政权轰然倒塌，带有宗教色彩的穆斯林兄弟会在埃及政治中迅速崛起。中亚普遍是世俗政权、穆斯林国家，政治与宗教间脆弱的平衡，随时可能因国家经济问题而被打破，导致政治格局重新洗牌。
中国是上合组织内部经济合作的主要推动者，但过去10年经济合作滞后于政治和安全合作，与某些成员国担心经济上过度依赖中国不无关系。这种顾虑某种程度上会因内外形势所迫而有所降低。夏义善认为，更为关键的是，中国在上合组织经济合作的方式和领域上，选择了阻力相对较小、内部需求较大的切入点。他说，这次上合峰会上中国承诺向成员国提供100亿美元贷款，主要用于中亚地区铁路、公路、光缆、石油天然气管道等基础设施建设。“之所以注重基础设施建设，一方面是因为这些正是中亚国家发展经济的薄弱环节，另一方面也是为了地区经济平衡发展，使所有成员国都从地区经济发展中获益。”
2001年上合组织成立后不久，美国以反恐为名把军队开进阿富汗，战略触角伸向以前从未涉足的中亚地区。此后数年，上合组织在中亚事务中事实上被边缘化，这种局面一直持续到发端于2003年格鲁吉亚的“颜色革命”波及中亚地区。2005年乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦局势的动荡，让上合组织某些成员国此前对美国反恐战争支持的热情转为对“颜色革命”的恐惧。美国反恐战争与民主推广战略在中亚出现的“不兼容”，客观上增大了上合组织对成员国的吸引力。 如果说在经济合作上，中亚国家还有可能在中俄与欧美之间以平衡外交寻求利益最大化的话，那么在政治稳定上所依靠的对象只能是中俄和上合组织。上合组织北京峰会“宣言”中写道，“如出现对本组织某一成员国或整个地区的和平、稳定与安全构成威胁的形势，成员国将根据本组织相关文件采取政治外交措施，及时妥善应对。”夏义善认为，从上合组织发展历史来看，这一点具有较为重大的意义。“能做出这样的表述，说明成员国达成了高度的战略共识，是上合组织拓展功能性合作的表现。”
有西方学者认为，美国缩减在中亚地区的存在，中俄在上合组织内的矛盾将激化。对此夏义善并不认同，他认为，虽然美国在中亚实行战略收缩，但是针对俄罗斯的反导计划以及针对中国的战略东移，对中俄两国的战略挤压丝毫没减轻。中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员周方银对《南风窗》记者说，美国没有在中俄之间“拉一个打一个”，而是对这两者都不放手，这就形成了中俄比较坚实的战略合作基础。“东亚合作中中日主导权之争背后有美国因素，但对于上合组织来说，美国因素却是中俄克制主导权之争的主要原因。只要中俄之间的战略需求还存在，那么上合组织就是对中俄有利的平台。”
机遇与挑战
上合组织的发展有其自身的逻辑，但美国战略变化对其的影响也显而易见。夏义善说：“美国因素在上合组织发展过程中会一直存在。但从目前来看，战略收缩的美国虽然不会放弃在中亚的战略利益，但在资源有限的情况下，美国不仅不会在军事上做很大的投入，在经济上也不会做实质性投入。”从这个意义上说，美国在中亚地区不再采取进攻性战略，客观上为上合组织内部合作创造了相对宽松的外部环境。
作为上合组织事实上的主导国，中俄两国的关系在很大程度上决定了上合组织的发展。在周方银看来，未来几年对上合组织来说或许是个机会。“未来三五年，中俄的战略压力都会比较大，再度出任总统的普京有比较强的跟中国合作的意愿，在任期的前几年他也会有更大的做事决心。如果中国表现出足够的战略决心，是有可能使上合组织的发展更上层楼的。”周方银认为，普京的继任者若在政策上有所调整，也不是没有可能，所以中国有必要抓住机会，发展和巩固上合组织。
中俄战略上的共同点并不能掩盖利益追求上的差异。中亚地区是俄罗斯的传统势力范围，中俄主导构建上合组织，有共同应对美国战略压力的考虑，也有协调中俄在中亚地区利益的考虑。除了上合组织，中亚还存在以俄罗斯为主导的独联体、欧亚经济共同体、集体安全条约组织等多边合作组织，这些组织在功能上或多或少与上合组织存在重合，但发展势头远不如上合组织。欧洲改革中心俄罗斯和中国项目主任波波·罗认为，俄罗斯已经意识到北京在利用上合组织来促进其影响力并使之合法化，因为它不希望上合组织成为中亚地区的首要多边合作组织。波波·罗这一观点是否站得住脚暂且不论，但如何协调与其他多边组织之间的关系，对上合组织来说无疑是一道难题。
在具体的合作议题上，中俄之间也存在分歧。对于中国倡导的构建上合组织自贸区的建议，经济势力上处于弱势的俄罗斯态度消极。俄罗斯提议在上合组织内部打造“能源俱乐部”，作为能源消费大国的中国则有所保留。最近几年中俄在能源合作上有所突破，也并不是因为双方能源合作理念发生的变化，而主要是因为受金融危机冲击的俄罗斯急需中国的资金，而且俄罗斯石油天然气的传统市场欧洲地区的需求萎缩。在上合组织发展方向上，中国主张内涵式发展，谨慎对待上合扩编问题，而俄罗斯则主张给予伊朗、印度等成员国身份。在成员国之外设立“观察员国”、“对话伙伴国”，是针对成员国扩编问题上的分歧而达成的一种妥协，但这种状况不可能长期持续下去。
尽管中亚国家越来越重视上合组织，但这些国家也都推行大国平衡外交，不会把自身的利益绑在哪一个国家或国际组织上。瑞典斯德哥尔摩和平研究所学者鲁斯兰·马克苏托夫在其题为“中亚国家视角下的上合组织”的文章中写道：“中亚国家用上合组织成员国身份规避西方推行民主化的压力，与此同时，它们又引入西方势力平衡中国和俄罗斯，从西方国家和中俄获取经济和安全利益。”作为中亚地区最大的国家，哈萨克斯坦是实施大国平衡外交的典型，基本上与西方国家和中俄保持等距离外交。某些中亚小国的大国平衡外交则带有机会主义的色彩，短期利益的追求大于整体战略的考量。这些都对上合组织建立集体认同、增强内部凝聚力带来挑战。