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摘 要：在城镇化进程中，由于中小城市的扩张速度过快而治理经验又相对缺乏，因而产生了城乡结合部流动人口管理混乱、土地资源利用浪费、社区凝聚力弱化等问题。在此背景下，城乡结合部社区作为基层治理最薄弱且复杂的环节之一，其在行政管理机构设置、区域公共服务提供、流动人口和区域治安管理等方面都需要进行相应的改革。在农村社区融入城市的过程中，实现治理方式的转型以推动区域管理效能的提升，对促进我国实现城镇化具有重要的现实意义。
关 键 词：城乡结合部；社区整合；治理方式；网格化管理
中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0011-09
投稿日期：2016-03-22
作者简介：崔恒（1981—），男，山东济南人，武汉大学政治学博士，北京师范大学政府管理学院博士后，中南民族大学法学院讲师，研究方向为比较政治学、当代中国政府与政治。
在现有的研究中，对城乡结合部的概念往往综合区位空间、结构功能和内外动因来理解，并认为城乡结合部有过渡性、边缘性和动态性的综合特点。[1]本文所选取的观察对象阳村①就体现出这些特点：在户籍方面，既有农业户口，也有城市户口；在民政事务方面，既有农村传统的妇联计生、农业补助，也有新增的城市劳动就业保障等；在基层治理方面，引入了多应用于城市社区的“社区网格化管理”方式。笔者认为，现有的对城乡结合部治理方式的研究往往是对单个城乡结合部的问题进行分析而缺少对其治理方式的系统总结，因而大多数学者在个案研究中提出的对策尽管较为宏观但却无法适应微观而系统的现实治理环境。对于城乡结合部这类较为特殊的基层治理，必须厘清其具体的治理环境和治理对象，否则任何新治理方式的引进都会遭遇水土不服。为此，笔者从阳村入手，通过对其现有的治理方式、治理环境等进行分析，从微观的视角来阐述对我国城乡结合部治理方式转型的见解。
一、阳村现行的治理方式
阳村位于宜昌市伍家岗区内的城乡结合部，其行政区划尚属于农村，正在进行“村改居”，但其经济成分、管理体制等与成熟的城市社区有较多共同之处。
（一）机构设置
阳村的村党支部和村委会界限模糊，基本是同一个班子。最初推行村党支部书记兼任村委会主任的目的是为了解决以往因村委会主任和村党支部书记意见不一、权责不明而造成的管理困难等问题。村委会虽按传统构架下设维稳、治保、财务、民调、妇联计生、社保文卫六个委员，但与传统农村管理模式不同的是，这六个委员分别隶属于便民服务、信访维稳和网格管理三个工作站。其中，便民服务站下新增设了劳动保障、社保文卫等与城市社区居委会同样的管理机构；信访维稳工作站内有四名工作人员，其主要任务是化解当地因征地拆迁而引发的矛盾，以维护社会稳定；网格管理工作站则是阳村推行网格化管理的产物，该村于2014年8月开始依据属地管理原则，按400户一个网格的标准划分了4个网格。三个工作站皆由村党支部书记担任站长，另各设一个副站长主持日常工作，该村的村委会比传统农村的村委会工作人员多一倍以上，实际在岗人员达到21名。
（二）工作人员的产生
阳村工作人员的产生渠道主要包括上级任命或派遣、内部推荐或选举、公开招聘这三种形式。因为该村村党支部书记责任重大，所以其产生方式尤为重要。村党支部书记一般由上级党组织任命或圈定候选人范围，再经由本级党支部选举产生，最后经村民选举任命为村委会主任。村委会委员也由选举产生，选举时采取设置固定投票站和流动票箱相结合的方式。
特别需要强调的是，宜昌市各地区的网格员由市网格管理中心统一管理，其来源有两种：一种是直接招用村委会干事或其他村内人员，经培训后直接上岗；另一种是由市人社局面向全市以考试的方式统一招录。两种方式都有知识水平和年龄的限制，只是第一种方式更看重已有的工作经验或录取人员在村里的人脉。目前阳村在岗的两名网格员都是通过第一种方式被录用的，月薪1200元左右。
村内其余工作人员的来源比较复杂，有经村委会讨论确定聘用的由本村人担任的临时工作人员，也有由上级乡政府统一招录的工作人员，还有由上级单位下放基层挂职锻炼的人员。这些人员中，以本村人为主，其文化水平普遍在高中以下。除了上级下派的挂职锻炼人员外，其余工作人员都没有编制，但其薪资均由村级财务和乡政府的财政拨款负担，平均在2000元/月左右。
（三）机构日常事务
阳村的日常事务以行政下派事务居多，主要包括计生、卫生、民政等。阳村自2003年起经历多次征地拆迁和安置补偿，宜万铁路、城乡路等重点工程的建设征占了村里的大量土地，截至2014年，共征占土地2338.95亩，拆迁711户。在这十多年中，阳村村委会日常工作的重点就是按照上级政府的要求，协助完成征地拆迁和安置补偿以及在此过程中的维稳工作，该村村委会中一半以上工作人员的工作都围绕此展开。而村里的自治事务也呈现出逐年增长的趋势，主要是村委会换届选举、纠纷调解、村级财务管理、社区文化建设等。
除此之外，劳动保障、社保文卫工作也是为满足向城市社区转型的过程中所产生的服务需求而新增设的。以当地劳动保障为例：随着土地被征收而转为用于交通、房地产建设，农业生产基本消失，这对于年龄在45岁左右的村民来说是很残酷的，因为他们原有的农业生产经验变得毫无用处，而受年龄、身体条件和学习能力的限制，他们仅靠自身已经很难重新获得稳定的职业。因此，村委会劳动保障工作的主要内容就是为无工作的村民提供就业信息，协助政府劳动保障部门对村民进行就业技能培训。
同时，村里网格站的日常事务包括：了解、统计和上报有关民政、劳保、计生、城管、卫生、综合治理、安全生产、消防等各方面的基层信息。网格员每个工作日内都要对所负责的网格进行巡查。而民政局、城管局、消防大队等部门也会通过网格管理中心向每一个网格员下派诸如养老保险登记、社区卫生情况上报、消防隐患排查等具体工作。 （四）权力构成与决策方式
阳村的权力核心是村党支部，村委会和村党支部相互融合，除党务工作由村党支部负责外，其余事务一般是两者共管，村里多数工作人员都是身兼数职。在阳村，学术界一直争论的“两委”冲突与博弈只是理论上的矛盾。村里工作人员的薪资大部分由乡财政负担，村党支部书记的薪资更是由乡财政全额负担。可以说，由村党支部和村委会所构成的村级组织与上级政府是“命令——服从”的关系。村党支部书记、村委会副主任及村委会下设的六个委员组成了村内的核心决策圈，重大决策一般由这些人合议做出。
众所周知，考察决策方式最重要的两个方面是决策主体和决策程序。在决策主体上：阳村以村党支部书记为核心，但其村委会并没有鲜明的层级观念，决策时大家可以畅所欲言，最终由村党支部书记综合意见后做出决定。在决策程序上：第一，了解村民意见是必要的环节。阳村的做法是通过电话询问与决策相关的村民的意见，或者邀请其代表参加决策会议并进行意见陈述，以便决策时作为参考。第二，一般的决策要通过“两委”相关工作人员合议做出，但紧急情况下也可由村党支部书记单独做出决策。第三，重要事项需要向乡政府请示，结合政府意见做出决策。
（五）治理的手段
阳村和其它村庄一样，在税费改革之后村民对于村庄的依附性大为下降，其显著地表现是流出人口和流入人口的双向增长。基于此，除了在征地拆迁过程中会采取“强拆”这种直接的强制性手段外，村里公共事务的治理一般是采用柔性的动员式教育。如新二胎政策的执行，就需要村里的妇联计生工作人员逐户进行宣讲。当然，在某些方面也存在着隐性的强制手段，如在全区的精神文明创建活动中，一旦发现居民有违反环境整治、治安维稳等要求的行为时，将取消该居民获取低保和各种补助的资格，同时在其它事项的办理上也将受到限制。
当前，电子政务建设在阳村已经开始运行，这也是网格化管理所必须依托的信息平台。网格员每人都有一部手机作为手持终端，安装有“e通”软件，上级的所有工作任务都是由网络系统通过手机直接派发给个人。在“e通”软件操作界面上有社会救助、居民通讯录、食品安全、消防隐患、信息核查、紧急处理、残疾人服务、工商投诉等二十多个操作窗口。网格员进行社区巡查时，会将发现的社区安全隐患通过手机软件以图文形式上传，然后由上级网格管理中心将问题转至对应部门实行限期整改，该部门在问题解决后，在系统中同样以图文形式上报，表明已办结，同时居民或网格员会对整改结果做出评价。
二、阳村现有治理方式中存在的问题
（一）对上负责的体制难以兼顾村民诉求
在阳村现有的治理方式中，最缺乏的仍然是有效的民意反映渠道，突出表现在近年来该村村民与政府和承包商就征收补偿标准和拆迁安置方案所引发的多起上访和群体性事件，这也是我国基层治理的一个老大难问题。尽管每一项决策都设有民意参与的环节，看似村民有很多解决诉求的渠道，但实际上这些渠道都存在着“玻璃门”。在对上负责的行政体制之下，村委会工作人员缺乏为村民所反映的问题而奔波的动力。除非村民所反映的问题和意见引起了社会舆论的关注，进而得到上级行政机构的重视，并以行政任务的形式交至村委会时，才可能得到有效的解决。在这种情况下，村民由于无法通过便捷有效的途径表达自身的利益诉求，自然会采取上访等方式来解决问题。对此，笔者认为，要想将矛盾化解在基层，关键在于建立有效的沟通机制。
（二）管理机构的高度行政化
农村转变为城市社区最直接的原因是征地拆迁，阳村也不例外。笔者在调研中发现，阳村70%的社会矛盾都来自村民对征地补偿标准和拆迁安置方案的不满，而此类矛盾纠纷的化解不仅需要政府的有效干预，还需要村委会积极配合做好对村民的解释和动员工作。因此，村委会能否有效发挥作用不仅影响着征地拆迁的进度，而且关系着重点工程建设的进度。这就使得上级政府更加重视对村委会人员的选任，而大量财政资金的支持也使阳村村委会对行政机关产生了强烈的依赖。
从机构的构成和负担的职能上看，阳村村委会是准行政机构。当地的信访维稳工作站直接接受区政府拆迁办的领导，实际上是其常驻在村里的一个下属机构。而该村的网格站接受的是双重领导，一方面要完成各级网格管理中心的下派任务，另一方面网格员作为村委会的组成人员要协助其他工作人员处理村内事务。这种机构设置模式具有高度的行政化特点，虽然在信访维稳工作中成效明显，但是从长期来看，对于整个地区的治理来说还存在着隐忧。因为村委会本是村民和政府对话沟通的一个主要渠道，如果过度行政化将无助于纠纷的化解和基层民心的凝聚。
（三）社区网格化管理存在的问题
笔者在调研中发现，阳村的网格员负担重，薪资少，难以完全适应工作要求。按照相关规定，专职网格员由网格管理中心以文件的形式确定，其职能有七项：信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理和食品安全，其中仅第一项信息采集所涉及到的就有就业、计生、低保、医保、流动人口等各种信息。可以看出，网格员的工作量非常大。而阳村一共划分为四个网格，目前仅有的两个网格员也是直接在村内招聘和由原有村委会工作人员转岗而来的，面对如此之多的工作任务本就力不从心，又被加入许多本应由社区承担的事务，使其疲于应付，难以达到提高管理服务质量的要求。例如：流动人口的排查登记工作。阳村的流动人口占全部人口的三分之一且仍有上升趋势。这些流动人口主要是在周边建筑工地工作，居住期限以3-12个月为主，流动性大，经常是“人户分离”，并且有些流动人口根本就没有办理暂住证，网格员只能逐门逐户的排查，工作难度很大。正如当地网格员杨女士所言：“我们这儿的日常工作特别杂，也特别繁重，基本没时间再另外兼职。我们的工资由管理中心下发，分为基础工资和绩效工资，扣除医保和社保，每月工资大概是1200元。我家里有五口人，女儿还在上幼儿园，每一学期的学费就是5000元。同时还要负担水电费等各项开支，经济压力很大……” （四）机构职能划分不明
阳村村委会未拆迁时有5-10名左右的工作人员，现在却达到21名。其中只有两名网格员是随着网格化管理推行而新增的，而其余十多名工作人员则是在传统村委会体制之下增加的。在该村的便民服务厅有民事调解、治安保卫、社保文卫、妇联计生等服务窗口，每个窗口配一名工作人员。这种划分方法虽然有利于工作专业化，但实际上由于每个窗口的工作量不一样，因而一些窗口的工作人员常常无事可做。笔者曾两次在工作时间到访该村村委会，都只有6-7名工作人员在岗。据他们反映：实行网格化管理之后，村里30%以上的管理服务工作都由网格员去完成了，一般也就是这几个人在这里办公。
三、阳村现有治理方式中存在
问题的原因分析
现有的研究成果中对城乡结合部治理方式存在问题的分析可总结为以下三种观点：第一种观点认为，城乡二元结构的治理方式是导致城乡结合部治理混乱、社会问题错综复杂的原因之一，该观点主要侧重于城乡结合部过渡性的特征在治理体系上的映射。城镇化所导致的产业非农化、居民身份非农业化以及伴随土地征用而来的村居转制，使其治理的生态环境呈现出纵横交错的特征，原有的农村管理体制已难以适应此种形势的发展变化。[2]而部分地方政府还来不及变更现行的管理体制，只是部分引入了城市管理功能。此种情况下，由于政府权能、行政区划调整等滞后于经济地域结构的变化，使得城市政府管理无法及时跟进，所导致的公共管理和服务“空缺”的矛盾将更加明显；[3]第二种观点认为，现有的体系忽视了民众参与在城乡结合部治理过程中的重要作用；第三种观点认为，管理的主体和手段单一是造成城乡结合部治理混乱的重要因素之一。而笔者在调研中发现，阳村现在治理方式中存在的问题有与上述观点不同的原因。
（一）现实中的管理职能需求大于服务职能需求
在现有的研究中，很多学者都将城乡结合部治理问题的原因归结为基层民主不健全，其对策分析也都重点围绕着培育社会组织、推进基层民主、同时提升村（居）委会的独立性和服务水平等层面展开。对此，笔者认为，在城乡结合部这种正在转型的社区中，是管理职能多一点还是服务职能多一点不是由抽象的理论合理性所决定的，而是由其对应的社会发展水平所决定的。以阳村的人口构成为例，笔者从知识水平、外来人口比例、年龄构成三个方面进行分析：在知识水平方面，年龄在45岁以上的人只有30%左右具有初中以上学历，年龄在18-45岁之间的人有55%以上具有初中以上学历。由于学校教育和社区宣传很少涉及基层民主的相关知识，因此村民对民主选举、民主参与、民主监督等了解有限；在外来人口比例方面，据村委会工作人员介绍，外来人口主要是青壮年的外来务工者，其中在当地滞留时间在3-12个月的人占到这部分人总数的50%以上，他们的活动范围一般仅限于工地周边。而在当地长期居住的外来人员也是忙于工作，很少参与公共事务；在年龄构成方面，对本村人而言，该村户籍登记上的824户2608人中，由于青壮年基本都外出打工了，实际上只有67%左右的户籍人口常年在村居住，而以老弱妇孺为主的留守人口又是最易被政治边缘化的人群。基于上述分析笔者认为，民主选举、民主监督等基层民主固然重要，但对于阳村的普通村民而言，当前最紧迫的不是推进基层民主，而是地区发展所能带来的就业机会和社会保障水平的提升。
（二）三线城市快速的城镇化进程与人口重构
阳村所在的宜昌市属于典型的三线城市，经济发展十分迅速，由此带来的是急剧扩张的城市建设和不断涌入的人口。以宜昌市伍家岗区为例：伍家岗区于1986年建区，该区在2010-2014这五年中，第一产业所占比重从1.1%下降到0.4%，实有耕地资源从348公顷下降到144公顷，粮食产量从1546吨下降到570吨，截至2014年，该区国民经济和社会发展统计公报中的所有门类的农产品产量均为负增长。其原因是该地区大规模的城市建设正在挤占农业用地。房地产投资从2010年的25.89亿元增加到2014年的80.56亿元，房屋销售面积从40.04万平方米增长到173.5万平方米。从2000年到2014年全区人口增长了约8.71万，增长率为62.7%，对照同期人口自然增长率可见，该区的新增常住人口大部分是外来人口，变化规模之大超出该地区历史上的任何时期。
郊区农村人口城市化集聚流、郊区化扩散流以及外来人口流三者聚集于城乡结合部，是我国城镇化进程中人口再分布的一个重要特点。宜昌市的流动人口占总人口的20%，主要体现为郊区农村人口城市化及外来人口在城乡结合部的集聚。大量进城务工的低收入群体主要是在周边建筑工地工作，往往选择寄居于租金低廉的城乡结合部地区，居住期限多在一年以下，流动性极大。
（三）“农村——城市社区”的剧烈社会变革
与经济结构变化相对应的是从未间断的行政体制改革和行政区划的变更。伍家岗区城市管理局在过去的八年中经历了三次机构调整和改革，从2011年开始又在全区推行网格化管理，并着手建立了与之相配套的一体化的城市管理信息系统。
“农村——城市社区”的剧烈变革和行政管理体制一样，是由快速的城镇化进程引起的，这主要体现为农村和城市治理边界的模糊。农村社区向城市社区转变的直接动因来源于征地拆迁。征地拆迁不仅通过占用土地改变了以往的农业经济，还直接改变了这个地区村民的生活方式。经过征地拆迁，农村由原有的一家一户的散居变为集体的小区安置，村民在向居民转变的过程中需要共同适应这种新的生活环境，其个人行为对集体利益和他人生活的影响要远高于原来的传统农村社会。原有农村是一种传统的“熟人社会”，依靠亲缘和邻里的互助维持着乡村社会的运转，而在小区里，除了退休的老人之间能够经常交流，大多数年轻人都在快节奏的生活工作中无意识地弱化了邻里间的情感交流。阳村从2003年开始进行征地拆迁安置，到目前为止，一、二期的征地拆迁和安置补偿工作已基本完成，86.3%的家庭入住到安置小区。该村从一个纯农业生产的农村转变为基本无农业生产的城乡结合部社区，仅用了不到10年的时间。 （四）原有的上层行政体制的制约
以网格化管理为例，目前经由网格员上报给网格监管中心的问题有很多难以得到解决。其原因在于实际能解决问题和需求的公共资源仍然在掌握在相关管理部门手中，他们的作为与否才起决定性作用，而各级网格监管中心和基层网格员只是一个纽带，并无权力和资源解决村民反映的问题。在阳村，村民普遍反映很多问题即使通过网格员上报，最终也因得不到回复而不了了之。如村民就社区防盗问题、道路问题、供水问题通过网格员向居委会和城管局反映了多次，但拖了一年多也未能解决。由此可见，网格化管理虽然可以作为一个突破点用以推动整个治理体系效率的提升和服务意识的增强，但如果原有的管理机构不进行同步改革，而仅靠增设一个管理机构并不能对整体管理效能的提高起到实质性作用。
四、改革和完善城乡结合部社区
治理方式的建议
城乡结合部集中体现着乡村与城市在生产、生活方式和地域文化等多个领域内的冲突，这是我们不得不接受的现代化的阵痛。城乡结合部治理方式的转型，应基于对现有问题的一种新的认知视角，即应从以往单纯关注经济利益关系或社会管理构架转向对当地社会关系、风俗文化以及动态的利益博弈的全方位分析。有学者认为，一个完整的村落共同体，具有五种可以识别的边界： 社会边界、文化边界、行政边界、自然边界和经济边界……位于城市边缘的农村的边界不断被突破。村委会改为居委会，职权都有不同程度的变更。城市新移民不断涌入甚至通婚，村落的文化边界和社会边界更具弹性。村落边界开放的过程，其实也就是农民的人生半径扩展的过程，也就是现代化的过程。[4]基于这些多维的分析视角，学者们提出了许多治理方式的变革和创新方案。如：蒋雪菲在对景德镇城乡结合部的个案分析中提出，以社会资本为视角，打破城乡二元治理体制，推动建立城乡结合部社区管理体制。[5]当然，更多的研究内容是城乡结合部的居民参与和基层民主，所提出的主要是以自治化、归属感、凝聚力为核心的社区制度文化等方面的建议。笔者在此试从社区整合、网格管理、治理结构、社区规划四个方面来阐述对城乡结合部社区治理方式转型的建议。
（一）推动社区的整合
通过结构性调整使城乡结合部能在经济利益、身份认同等方面实现整合，是当下城乡结合部社区治理最迫切需要解决的问题。
⒈在经济利益方面，稳定的工作和收入对家庭和社会和谐的作用是不言自明的。在城乡结合部的拆迁工作中，首先应该解决的是就业安置，其次才是拆迁补偿。阳村及其它城乡结合部社区在拆迁过程中所引发的纠纷和群体性事件，表面上看是村民对补偿标准存有争议，实际上村民对拆迁之后生活保障的担忧才是其深层次原因。因此，在对城乡结合部的治理中，要通过就职介绍、就业技能培训等多种方式来保障原有的务农人员实现就业，对于年龄偏高或知识接受能力较弱的就业困难群体，要通过设置公益性岗位实现托底安置。当然，对于阳村来说，更为理想的方式是能够在本社区发展产业，使其拥有集体资产，最终实现本地安置。
⒉在身份认同方面，关键是社区文化建设和凝聚力的培育，要让原来的村民逐步融入城市生活，适应城市生活。在文化建设的过程中应以村民自发、村（居）委会引导、政府提供支持为主要模式，村（居）委会和政府的作用应该是完善软硬件设施，为村民提供尽可能多的选项，而不是帮助村民选择。在原有的以宗族血缘关系为纽带的乡村人际关系解体之后，需要通过日常的社区活动来重新建立社区的凝聚力。阳村在这方面已做出了努力，如新建的社区活动中心正在开展“希望家园”留守儿童陪护活动，但总体而言其社区文化活动还相对单一且滞后。社区文化建设一定是要分群体、分层次的，针对当地现有的人口结构，笔者建议，应当先建立面向老年人和幼龄儿童的文化活动，其主要内容应是交流与陪护，同时通过一系列的文化娱乐活动使社区内的交流加强，进而重塑融洽的邻里关系。
（二）改革和完善基层网格化管理
⒈通过明晰职能来控制网格员的工作量。目前，网格员的工作内容涉及面广，工作量大，对网格员的工作能力要求也高，而基层网格员较低的工资又很难吸引有能力的优秀人才，因此不能将网格管理机构当成全能机构，应对网格员工作量和工作范围进行适当调控，以利于其更好地工作。首先，进一步明确网格员的职责。目前网格员的七项职能太过笼统，很多本应由民政、城管、公安等行政部门承担的日常巡查任务全部推给了网格员。对此，笔者建议，对七项职能中的每一条都要详细确定其具体内容，即使是需要网格员临时协助的工作，也要明确其它行政部门的主体责任。其次，明晰村（居）委会和网格站需要各自负担的职责。尽管基层网格站由各级网格管理中心直接管理，但实际上网格员无法拒绝村里交办的非职责内的事务。而网格员的工作重点是信息采集和反馈，计划生育、民政服务等工作应由村（居）委会原本对应的委员进行管理。只有明确权责，才能从根本上解决网格员工作职责不清、工作任务繁重的问题。
⒉加强对网格员的监管，提高人员素质。在由于上级网格管理中心对于网格员在社区巡查工作的监督存在困难，而居民的意见在考核中又不起决定性作用，导致部分网格员只是在小区门口转一圈就走，“一日双巡”及与所辖网格居民一周见面一次的工作有流于形式的趋向。对此，笔者建议在考核中应对所有网格员的日常巡查工作进行不定期抽查，并将居民的意见作为决定性评判标准之一。同时，在人员选拔和日常培训上要加大投入，提高网格员的素质和能力。
⒊借助互联网实现与居民的实时沟通。互联网信息技术既能有效地打破各个行政部门之间的交流壁垒，也能用来实现各行政部门与民众的直接对话。目前，网格管理所依托的信息管理系统中并没有普通居民使用的网络软件终端。笔者建议，可以配套开发供普通居民使用的网格管理手机软件，主要用于居民上报社区里的公共安全隐患、消防安全隐患以及其它需要解决的问题。这些问题经各级网格管理中心审核中转，交至对应的职能部门去解决，不仅可以方便居民，还可以有效减轻基层网格员的工作压力。 （三）基层治理结构调整
笔者认为，城乡结合部社区治理方式的调整应是分阶段的。对于刚开始进行征地拆迁的城乡结合部社区，应着重于行政控制能力的强化；而像阳村这样完成拆迁安置的城乡结合部社区，则应从调整着手。
在机构和人员配置方面，需要依据职能进行调整。村内设立的信访维稳工作站在结束拆迁工作、完成向城市社区转换之后，其职能会逐步弱化，而劳动保障、医疗保障和社区文化服务等职能则会不断拓展和强化。因此，应及时调整与这些职能相对应的人员配置，并调整基层的工作重心。在对高度行政化的村（居）委会进行改革时，除了经常提到的社会组织参与和多中心治理模式外，笔者认为更现实的做法是逐步恢复以往一些可行的体制，比如目前流于形式的代表大会制度。从年龄、知识和经济水平来看，在阳村这样并不发达的普通城乡结合部社区谈多中心治理，村民很难理解，而将以往的体制赋予新的内容才更容易被村民接受。阳村周围几个城市社区的居民代表大会在民意表达和民主决策方面就发挥着相当重要的作用。
此外，村民的有效参与也是基层治理结构调整的目标。现阶段，在类似阳村这样的城乡结合部，虽然民意无法决定公共决策的结果，但村民有效参与决策是完全可行也是十分必要的。要创造共同的利益纽带，即经济利益的整合。一个社区联系的紧密与否取决于是否有共同的利益将其链接为一个整体，这种利益纽带是促使村民参与公共事务的必要前提。同时，要清除诸如高度行政化的基层体制等阻滞因素，提高村民自身的知识水平，使其真正参与到决策中来。
（四）农村转化为城市社区要有明确规划
农村转化为城市社区不仅仅是村委会改为居委会，农村户口改为城市户口。实际上，对于阳村这类由城乡结合部在向城市社区过渡的农村来说，有几个需要着重注意的环节：一是征地拆迁的补偿标准和转移安置的方案；二是村委会改为居委会的基层管理体制改革；三是当地中老年人口的就业安置和生活保障问题；四是户口性质转变后，在医保、社保、子女入学等方面享受与当地城市居民一样的待遇；五是社区的文化建设。这些环节有先后的顺序和各自的要求，因此需要有一个总体的规划。如在阳村治理方式改革的规划中，可以对村委会转变为居委会这种基层管理组织变革设定具体的方案，包括在什么时候增设劳动保障、医保社保等管理服务职能，在征地拆迁进展到何种程度时撤销专为维稳而设的维稳工作站，什么时候开始推进户籍并轨等，并且在总体上明确这些工作达到何种程度才能将村委会改为居委会。
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[5]蒋雪菲.社会资本视域下城乡结合部社区治理研究[J].北京航空航天大学学报（社会科版），2007，（04）：38-42.
（责任编辑：刘 丹）
关 键 词：城乡结合部；社区整合；治理方式；网格化管理
中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0011-09
投稿日期：2016-03-22
作者简介：崔恒（1981—），男，山东济南人，武汉大学政治学博士，北京师范大学政府管理学院博士后，中南民族大学法学院讲师，研究方向为比较政治学、当代中国政府与政治。
在现有的研究中，对城乡结合部的概念往往综合区位空间、结构功能和内外动因来理解，并认为城乡结合部有过渡性、边缘性和动态性的综合特点。[1]本文所选取的观察对象阳村①就体现出这些特点：在户籍方面，既有农业户口，也有城市户口；在民政事务方面，既有农村传统的妇联计生、农业补助，也有新增的城市劳动就业保障等；在基层治理方面，引入了多应用于城市社区的“社区网格化管理”方式。笔者认为，现有的对城乡结合部治理方式的研究往往是对单个城乡结合部的问题进行分析而缺少对其治理方式的系统总结，因而大多数学者在个案研究中提出的对策尽管较为宏观但却无法适应微观而系统的现实治理环境。对于城乡结合部这类较为特殊的基层治理，必须厘清其具体的治理环境和治理对象，否则任何新治理方式的引进都会遭遇水土不服。为此，笔者从阳村入手，通过对其现有的治理方式、治理环境等进行分析，从微观的视角来阐述对我国城乡结合部治理方式转型的见解。
一、阳村现行的治理方式
阳村位于宜昌市伍家岗区内的城乡结合部，其行政区划尚属于农村，正在进行“村改居”，但其经济成分、管理体制等与成熟的城市社区有较多共同之处。
（一）机构设置
阳村的村党支部和村委会界限模糊，基本是同一个班子。最初推行村党支部书记兼任村委会主任的目的是为了解决以往因村委会主任和村党支部书记意见不一、权责不明而造成的管理困难等问题。村委会虽按传统构架下设维稳、治保、财务、民调、妇联计生、社保文卫六个委员，但与传统农村管理模式不同的是，这六个委员分别隶属于便民服务、信访维稳和网格管理三个工作站。其中，便民服务站下新增设了劳动保障、社保文卫等与城市社区居委会同样的管理机构；信访维稳工作站内有四名工作人员，其主要任务是化解当地因征地拆迁而引发的矛盾，以维护社会稳定；网格管理工作站则是阳村推行网格化管理的产物，该村于2014年8月开始依据属地管理原则，按400户一个网格的标准划分了4个网格。三个工作站皆由村党支部书记担任站长，另各设一个副站长主持日常工作，该村的村委会比传统农村的村委会工作人员多一倍以上，实际在岗人员达到21名。
（二）工作人员的产生
阳村工作人员的产生渠道主要包括上级任命或派遣、内部推荐或选举、公开招聘这三种形式。因为该村村党支部书记责任重大，所以其产生方式尤为重要。村党支部书记一般由上级党组织任命或圈定候选人范围，再经由本级党支部选举产生，最后经村民选举任命为村委会主任。村委会委员也由选举产生，选举时采取设置固定投票站和流动票箱相结合的方式。
特别需要强调的是，宜昌市各地区的网格员由市网格管理中心统一管理，其来源有两种：一种是直接招用村委会干事或其他村内人员，经培训后直接上岗；另一种是由市人社局面向全市以考试的方式统一招录。两种方式都有知识水平和年龄的限制，只是第一种方式更看重已有的工作经验或录取人员在村里的人脉。目前阳村在岗的两名网格员都是通过第一种方式被录用的，月薪1200元左右。
村内其余工作人员的来源比较复杂，有经村委会讨论确定聘用的由本村人担任的临时工作人员，也有由上级乡政府统一招录的工作人员，还有由上级单位下放基层挂职锻炼的人员。这些人员中，以本村人为主，其文化水平普遍在高中以下。除了上级下派的挂职锻炼人员外，其余工作人员都没有编制，但其薪资均由村级财务和乡政府的财政拨款负担，平均在2000元/月左右。
（三）机构日常事务
阳村的日常事务以行政下派事务居多，主要包括计生、卫生、民政等。阳村自2003年起经历多次征地拆迁和安置补偿，宜万铁路、城乡路等重点工程的建设征占了村里的大量土地，截至2014年，共征占土地2338.95亩，拆迁711户。在这十多年中，阳村村委会日常工作的重点就是按照上级政府的要求，协助完成征地拆迁和安置补偿以及在此过程中的维稳工作，该村村委会中一半以上工作人员的工作都围绕此展开。而村里的自治事务也呈现出逐年增长的趋势，主要是村委会换届选举、纠纷调解、村级财务管理、社区文化建设等。
除此之外，劳动保障、社保文卫工作也是为满足向城市社区转型的过程中所产生的服务需求而新增设的。以当地劳动保障为例：随着土地被征收而转为用于交通、房地产建设，农业生产基本消失，这对于年龄在45岁左右的村民来说是很残酷的，因为他们原有的农业生产经验变得毫无用处，而受年龄、身体条件和学习能力的限制，他们仅靠自身已经很难重新获得稳定的职业。因此，村委会劳动保障工作的主要内容就是为无工作的村民提供就业信息，协助政府劳动保障部门对村民进行就业技能培训。
同时，村里网格站的日常事务包括：了解、统计和上报有关民政、劳保、计生、城管、卫生、综合治理、安全生产、消防等各方面的基层信息。网格员每个工作日内都要对所负责的网格进行巡查。而民政局、城管局、消防大队等部门也会通过网格管理中心向每一个网格员下派诸如养老保险登记、社区卫生情况上报、消防隐患排查等具体工作。 （四）权力构成与决策方式
阳村的权力核心是村党支部，村委会和村党支部相互融合，除党务工作由村党支部负责外，其余事务一般是两者共管，村里多数工作人员都是身兼数职。在阳村，学术界一直争论的“两委”冲突与博弈只是理论上的矛盾。村里工作人员的薪资大部分由乡财政负担，村党支部书记的薪资更是由乡财政全额负担。可以说，由村党支部和村委会所构成的村级组织与上级政府是“命令——服从”的关系。村党支部书记、村委会副主任及村委会下设的六个委员组成了村内的核心决策圈，重大决策一般由这些人合议做出。
众所周知，考察决策方式最重要的两个方面是决策主体和决策程序。在决策主体上：阳村以村党支部书记为核心，但其村委会并没有鲜明的层级观念，决策时大家可以畅所欲言，最终由村党支部书记综合意见后做出决定。在决策程序上：第一，了解村民意见是必要的环节。阳村的做法是通过电话询问与决策相关的村民的意见，或者邀请其代表参加决策会议并进行意见陈述，以便决策时作为参考。第二，一般的决策要通过“两委”相关工作人员合议做出，但紧急情况下也可由村党支部书记单独做出决策。第三，重要事项需要向乡政府请示，结合政府意见做出决策。
（五）治理的手段
阳村和其它村庄一样，在税费改革之后村民对于村庄的依附性大为下降，其显著地表现是流出人口和流入人口的双向增长。基于此，除了在征地拆迁过程中会采取“强拆”这种直接的强制性手段外，村里公共事务的治理一般是采用柔性的动员式教育。如新二胎政策的执行，就需要村里的妇联计生工作人员逐户进行宣讲。当然，在某些方面也存在着隐性的强制手段，如在全区的精神文明创建活动中，一旦发现居民有违反环境整治、治安维稳等要求的行为时，将取消该居民获取低保和各种补助的资格，同时在其它事项的办理上也将受到限制。
当前，电子政务建设在阳村已经开始运行，这也是网格化管理所必须依托的信息平台。网格员每人都有一部手机作为手持终端，安装有“e通”软件，上级的所有工作任务都是由网络系统通过手机直接派发给个人。在“e通”软件操作界面上有社会救助、居民通讯录、食品安全、消防隐患、信息核查、紧急处理、残疾人服务、工商投诉等二十多个操作窗口。网格员进行社区巡查时，会将发现的社区安全隐患通过手机软件以图文形式上传，然后由上级网格管理中心将问题转至对应部门实行限期整改，该部门在问题解决后，在系统中同样以图文形式上报，表明已办结，同时居民或网格员会对整改结果做出评价。
二、阳村现有治理方式中存在的问题
（一）对上负责的体制难以兼顾村民诉求
在阳村现有的治理方式中，最缺乏的仍然是有效的民意反映渠道，突出表现在近年来该村村民与政府和承包商就征收补偿标准和拆迁安置方案所引发的多起上访和群体性事件，这也是我国基层治理的一个老大难问题。尽管每一项决策都设有民意参与的环节，看似村民有很多解决诉求的渠道，但实际上这些渠道都存在着“玻璃门”。在对上负责的行政体制之下，村委会工作人员缺乏为村民所反映的问题而奔波的动力。除非村民所反映的问题和意见引起了社会舆论的关注，进而得到上级行政机构的重视，并以行政任务的形式交至村委会时，才可能得到有效的解决。在这种情况下，村民由于无法通过便捷有效的途径表达自身的利益诉求，自然会采取上访等方式来解决问题。对此，笔者认为，要想将矛盾化解在基层，关键在于建立有效的沟通机制。
（二）管理机构的高度行政化
农村转变为城市社区最直接的原因是征地拆迁，阳村也不例外。笔者在调研中发现，阳村70%的社会矛盾都来自村民对征地补偿标准和拆迁安置方案的不满，而此类矛盾纠纷的化解不仅需要政府的有效干预，还需要村委会积极配合做好对村民的解释和动员工作。因此，村委会能否有效发挥作用不仅影响着征地拆迁的进度，而且关系着重点工程建设的进度。这就使得上级政府更加重视对村委会人员的选任，而大量财政资金的支持也使阳村村委会对行政机关产生了强烈的依赖。
从机构的构成和负担的职能上看，阳村村委会是准行政机构。当地的信访维稳工作站直接接受区政府拆迁办的领导，实际上是其常驻在村里的一个下属机构。而该村的网格站接受的是双重领导，一方面要完成各级网格管理中心的下派任务，另一方面网格员作为村委会的组成人员要协助其他工作人员处理村内事务。这种机构设置模式具有高度的行政化特点，虽然在信访维稳工作中成效明显，但是从长期来看，对于整个地区的治理来说还存在着隐忧。因为村委会本是村民和政府对话沟通的一个主要渠道，如果过度行政化将无助于纠纷的化解和基层民心的凝聚。
（三）社区网格化管理存在的问题
笔者在调研中发现，阳村的网格员负担重，薪资少，难以完全适应工作要求。按照相关规定，专职网格员由网格管理中心以文件的形式确定，其职能有七项：信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理和食品安全，其中仅第一项信息采集所涉及到的就有就业、计生、低保、医保、流动人口等各种信息。可以看出，网格员的工作量非常大。而阳村一共划分为四个网格，目前仅有的两个网格员也是直接在村内招聘和由原有村委会工作人员转岗而来的，面对如此之多的工作任务本就力不从心，又被加入许多本应由社区承担的事务，使其疲于应付，难以达到提高管理服务质量的要求。例如：流动人口的排查登记工作。阳村的流动人口占全部人口的三分之一且仍有上升趋势。这些流动人口主要是在周边建筑工地工作，居住期限以3-12个月为主，流动性大，经常是“人户分离”，并且有些流动人口根本就没有办理暂住证，网格员只能逐门逐户的排查，工作难度很大。正如当地网格员杨女士所言：“我们这儿的日常工作特别杂，也特别繁重，基本没时间再另外兼职。我们的工资由管理中心下发，分为基础工资和绩效工资，扣除医保和社保，每月工资大概是1200元。我家里有五口人，女儿还在上幼儿园，每一学期的学费就是5000元。同时还要负担水电费等各项开支，经济压力很大……” （四）机构职能划分不明
阳村村委会未拆迁时有5-10名左右的工作人员，现在却达到21名。其中只有两名网格员是随着网格化管理推行而新增的，而其余十多名工作人员则是在传统村委会体制之下增加的。在该村的便民服务厅有民事调解、治安保卫、社保文卫、妇联计生等服务窗口，每个窗口配一名工作人员。这种划分方法虽然有利于工作专业化，但实际上由于每个窗口的工作量不一样，因而一些窗口的工作人员常常无事可做。笔者曾两次在工作时间到访该村村委会，都只有6-7名工作人员在岗。据他们反映：实行网格化管理之后，村里30%以上的管理服务工作都由网格员去完成了，一般也就是这几个人在这里办公。
三、阳村现有治理方式中存在
问题的原因分析
现有的研究成果中对城乡结合部治理方式存在问题的分析可总结为以下三种观点：第一种观点认为，城乡二元结构的治理方式是导致城乡结合部治理混乱、社会问题错综复杂的原因之一，该观点主要侧重于城乡结合部过渡性的特征在治理体系上的映射。城镇化所导致的产业非农化、居民身份非农业化以及伴随土地征用而来的村居转制，使其治理的生态环境呈现出纵横交错的特征，原有的农村管理体制已难以适应此种形势的发展变化。[2]而部分地方政府还来不及变更现行的管理体制，只是部分引入了城市管理功能。此种情况下，由于政府权能、行政区划调整等滞后于经济地域结构的变化，使得城市政府管理无法及时跟进，所导致的公共管理和服务“空缺”的矛盾将更加明显；[3]第二种观点认为，现有的体系忽视了民众参与在城乡结合部治理过程中的重要作用；第三种观点认为，管理的主体和手段单一是造成城乡结合部治理混乱的重要因素之一。而笔者在调研中发现，阳村现在治理方式中存在的问题有与上述观点不同的原因。
（一）现实中的管理职能需求大于服务职能需求
在现有的研究中，很多学者都将城乡结合部治理问题的原因归结为基层民主不健全，其对策分析也都重点围绕着培育社会组织、推进基层民主、同时提升村（居）委会的独立性和服务水平等层面展开。对此，笔者认为，在城乡结合部这种正在转型的社区中，是管理职能多一点还是服务职能多一点不是由抽象的理论合理性所决定的，而是由其对应的社会发展水平所决定的。以阳村的人口构成为例，笔者从知识水平、外来人口比例、年龄构成三个方面进行分析：在知识水平方面，年龄在45岁以上的人只有30%左右具有初中以上学历，年龄在18-45岁之间的人有55%以上具有初中以上学历。由于学校教育和社区宣传很少涉及基层民主的相关知识，因此村民对民主选举、民主参与、民主监督等了解有限；在外来人口比例方面，据村委会工作人员介绍，外来人口主要是青壮年的外来务工者，其中在当地滞留时间在3-12个月的人占到这部分人总数的50%以上，他们的活动范围一般仅限于工地周边。而在当地长期居住的外来人员也是忙于工作，很少参与公共事务；在年龄构成方面，对本村人而言，该村户籍登记上的824户2608人中，由于青壮年基本都外出打工了，实际上只有67%左右的户籍人口常年在村居住，而以老弱妇孺为主的留守人口又是最易被政治边缘化的人群。基于上述分析笔者认为，民主选举、民主监督等基层民主固然重要，但对于阳村的普通村民而言，当前最紧迫的不是推进基层民主，而是地区发展所能带来的就业机会和社会保障水平的提升。
（二）三线城市快速的城镇化进程与人口重构
阳村所在的宜昌市属于典型的三线城市，经济发展十分迅速，由此带来的是急剧扩张的城市建设和不断涌入的人口。以宜昌市伍家岗区为例：伍家岗区于1986年建区，该区在2010-2014这五年中，第一产业所占比重从1.1%下降到0.4%，实有耕地资源从348公顷下降到144公顷，粮食产量从1546吨下降到570吨，截至2014年，该区国民经济和社会发展统计公报中的所有门类的农产品产量均为负增长。其原因是该地区大规模的城市建设正在挤占农业用地。房地产投资从2010年的25.89亿元增加到2014年的80.56亿元，房屋销售面积从40.04万平方米增长到173.5万平方米。从2000年到2014年全区人口增长了约8.71万，增长率为62.7%，对照同期人口自然增长率可见，该区的新增常住人口大部分是外来人口，变化规模之大超出该地区历史上的任何时期。
郊区农村人口城市化集聚流、郊区化扩散流以及外来人口流三者聚集于城乡结合部，是我国城镇化进程中人口再分布的一个重要特点。宜昌市的流动人口占总人口的20%，主要体现为郊区农村人口城市化及外来人口在城乡结合部的集聚。大量进城务工的低收入群体主要是在周边建筑工地工作，往往选择寄居于租金低廉的城乡结合部地区，居住期限多在一年以下，流动性极大。
（三）“农村——城市社区”的剧烈社会变革
与经济结构变化相对应的是从未间断的行政体制改革和行政区划的变更。伍家岗区城市管理局在过去的八年中经历了三次机构调整和改革，从2011年开始又在全区推行网格化管理，并着手建立了与之相配套的一体化的城市管理信息系统。
“农村——城市社区”的剧烈变革和行政管理体制一样，是由快速的城镇化进程引起的，这主要体现为农村和城市治理边界的模糊。农村社区向城市社区转变的直接动因来源于征地拆迁。征地拆迁不仅通过占用土地改变了以往的农业经济，还直接改变了这个地区村民的生活方式。经过征地拆迁，农村由原有的一家一户的散居变为集体的小区安置，村民在向居民转变的过程中需要共同适应这种新的生活环境，其个人行为对集体利益和他人生活的影响要远高于原来的传统农村社会。原有农村是一种传统的“熟人社会”，依靠亲缘和邻里的互助维持着乡村社会的运转，而在小区里，除了退休的老人之间能够经常交流，大多数年轻人都在快节奏的生活工作中无意识地弱化了邻里间的情感交流。阳村从2003年开始进行征地拆迁安置，到目前为止，一、二期的征地拆迁和安置补偿工作已基本完成，86.3%的家庭入住到安置小区。该村从一个纯农业生产的农村转变为基本无农业生产的城乡结合部社区，仅用了不到10年的时间。 （四）原有的上层行政体制的制约
以网格化管理为例，目前经由网格员上报给网格监管中心的问题有很多难以得到解决。其原因在于实际能解决问题和需求的公共资源仍然在掌握在相关管理部门手中，他们的作为与否才起决定性作用，而各级网格监管中心和基层网格员只是一个纽带，并无权力和资源解决村民反映的问题。在阳村，村民普遍反映很多问题即使通过网格员上报，最终也因得不到回复而不了了之。如村民就社区防盗问题、道路问题、供水问题通过网格员向居委会和城管局反映了多次，但拖了一年多也未能解决。由此可见，网格化管理虽然可以作为一个突破点用以推动整个治理体系效率的提升和服务意识的增强，但如果原有的管理机构不进行同步改革，而仅靠增设一个管理机构并不能对整体管理效能的提高起到实质性作用。
四、改革和完善城乡结合部社区
治理方式的建议
城乡结合部集中体现着乡村与城市在生产、生活方式和地域文化等多个领域内的冲突，这是我们不得不接受的现代化的阵痛。城乡结合部治理方式的转型，应基于对现有问题的一种新的认知视角，即应从以往单纯关注经济利益关系或社会管理构架转向对当地社会关系、风俗文化以及动态的利益博弈的全方位分析。有学者认为，一个完整的村落共同体，具有五种可以识别的边界： 社会边界、文化边界、行政边界、自然边界和经济边界……位于城市边缘的农村的边界不断被突破。村委会改为居委会，职权都有不同程度的变更。城市新移民不断涌入甚至通婚，村落的文化边界和社会边界更具弹性。村落边界开放的过程，其实也就是农民的人生半径扩展的过程，也就是现代化的过程。[4]基于这些多维的分析视角，学者们提出了许多治理方式的变革和创新方案。如：蒋雪菲在对景德镇城乡结合部的个案分析中提出，以社会资本为视角，打破城乡二元治理体制，推动建立城乡结合部社区管理体制。[5]当然，更多的研究内容是城乡结合部的居民参与和基层民主，所提出的主要是以自治化、归属感、凝聚力为核心的社区制度文化等方面的建议。笔者在此试从社区整合、网格管理、治理结构、社区规划四个方面来阐述对城乡结合部社区治理方式转型的建议。
（一）推动社区的整合
通过结构性调整使城乡结合部能在经济利益、身份认同等方面实现整合，是当下城乡结合部社区治理最迫切需要解决的问题。
⒈在经济利益方面，稳定的工作和收入对家庭和社会和谐的作用是不言自明的。在城乡结合部的拆迁工作中，首先应该解决的是就业安置，其次才是拆迁补偿。阳村及其它城乡结合部社区在拆迁过程中所引发的纠纷和群体性事件，表面上看是村民对补偿标准存有争议，实际上村民对拆迁之后生活保障的担忧才是其深层次原因。因此，在对城乡结合部的治理中，要通过就职介绍、就业技能培训等多种方式来保障原有的务农人员实现就业，对于年龄偏高或知识接受能力较弱的就业困难群体，要通过设置公益性岗位实现托底安置。当然，对于阳村来说，更为理想的方式是能够在本社区发展产业，使其拥有集体资产，最终实现本地安置。
⒉在身份认同方面，关键是社区文化建设和凝聚力的培育，要让原来的村民逐步融入城市生活，适应城市生活。在文化建设的过程中应以村民自发、村（居）委会引导、政府提供支持为主要模式，村（居）委会和政府的作用应该是完善软硬件设施，为村民提供尽可能多的选项，而不是帮助村民选择。在原有的以宗族血缘关系为纽带的乡村人际关系解体之后，需要通过日常的社区活动来重新建立社区的凝聚力。阳村在这方面已做出了努力，如新建的社区活动中心正在开展“希望家园”留守儿童陪护活动，但总体而言其社区文化活动还相对单一且滞后。社区文化建设一定是要分群体、分层次的，针对当地现有的人口结构，笔者建议，应当先建立面向老年人和幼龄儿童的文化活动，其主要内容应是交流与陪护，同时通过一系列的文化娱乐活动使社区内的交流加强，进而重塑融洽的邻里关系。
（二）改革和完善基层网格化管理
⒈通过明晰职能来控制网格员的工作量。目前，网格员的工作内容涉及面广，工作量大，对网格员的工作能力要求也高，而基层网格员较低的工资又很难吸引有能力的优秀人才，因此不能将网格管理机构当成全能机构，应对网格员工作量和工作范围进行适当调控，以利于其更好地工作。首先，进一步明确网格员的职责。目前网格员的七项职能太过笼统，很多本应由民政、城管、公安等行政部门承担的日常巡查任务全部推给了网格员。对此，笔者建议，对七项职能中的每一条都要详细确定其具体内容，即使是需要网格员临时协助的工作，也要明确其它行政部门的主体责任。其次，明晰村（居）委会和网格站需要各自负担的职责。尽管基层网格站由各级网格管理中心直接管理，但实际上网格员无法拒绝村里交办的非职责内的事务。而网格员的工作重点是信息采集和反馈，计划生育、民政服务等工作应由村（居）委会原本对应的委员进行管理。只有明确权责，才能从根本上解决网格员工作职责不清、工作任务繁重的问题。
⒉加强对网格员的监管，提高人员素质。在由于上级网格管理中心对于网格员在社区巡查工作的监督存在困难，而居民的意见在考核中又不起决定性作用，导致部分网格员只是在小区门口转一圈就走，“一日双巡”及与所辖网格居民一周见面一次的工作有流于形式的趋向。对此，笔者建议在考核中应对所有网格员的日常巡查工作进行不定期抽查，并将居民的意见作为决定性评判标准之一。同时，在人员选拔和日常培训上要加大投入，提高网格员的素质和能力。
⒊借助互联网实现与居民的实时沟通。互联网信息技术既能有效地打破各个行政部门之间的交流壁垒，也能用来实现各行政部门与民众的直接对话。目前，网格管理所依托的信息管理系统中并没有普通居民使用的网络软件终端。笔者建议，可以配套开发供普通居民使用的网格管理手机软件，主要用于居民上报社区里的公共安全隐患、消防安全隐患以及其它需要解决的问题。这些问题经各级网格管理中心审核中转，交至对应的职能部门去解决，不仅可以方便居民，还可以有效减轻基层网格员的工作压力。 （三）基层治理结构调整
笔者认为，城乡结合部社区治理方式的调整应是分阶段的。对于刚开始进行征地拆迁的城乡结合部社区，应着重于行政控制能力的强化；而像阳村这样完成拆迁安置的城乡结合部社区，则应从调整着手。
在机构和人员配置方面，需要依据职能进行调整。村内设立的信访维稳工作站在结束拆迁工作、完成向城市社区转换之后，其职能会逐步弱化，而劳动保障、医疗保障和社区文化服务等职能则会不断拓展和强化。因此，应及时调整与这些职能相对应的人员配置，并调整基层的工作重心。在对高度行政化的村（居）委会进行改革时，除了经常提到的社会组织参与和多中心治理模式外，笔者认为更现实的做法是逐步恢复以往一些可行的体制，比如目前流于形式的代表大会制度。从年龄、知识和经济水平来看，在阳村这样并不发达的普通城乡结合部社区谈多中心治理，村民很难理解，而将以往的体制赋予新的内容才更容易被村民接受。阳村周围几个城市社区的居民代表大会在民意表达和民主决策方面就发挥着相当重要的作用。
此外，村民的有效参与也是基层治理结构调整的目标。现阶段，在类似阳村这样的城乡结合部，虽然民意无法决定公共决策的结果，但村民有效参与决策是完全可行也是十分必要的。要创造共同的利益纽带，即经济利益的整合。一个社区联系的紧密与否取决于是否有共同的利益将其链接为一个整体，这种利益纽带是促使村民参与公共事务的必要前提。同时，要清除诸如高度行政化的基层体制等阻滞因素，提高村民自身的知识水平，使其真正参与到决策中来。
（四）农村转化为城市社区要有明确规划
农村转化为城市社区不仅仅是村委会改为居委会，农村户口改为城市户口。实际上，对于阳村这类由城乡结合部在向城市社区过渡的农村来说，有几个需要着重注意的环节：一是征地拆迁的补偿标准和转移安置的方案；二是村委会改为居委会的基层管理体制改革；三是当地中老年人口的就业安置和生活保障问题；四是户口性质转变后，在医保、社保、子女入学等方面享受与当地城市居民一样的待遇；五是社区的文化建设。这些环节有先后的顺序和各自的要求，因此需要有一个总体的规划。如在阳村治理方式改革的规划中，可以对村委会转变为居委会这种基层管理组织变革设定具体的方案，包括在什么时候增设劳动保障、医保社保等管理服务职能，在征地拆迁进展到何种程度时撤销专为维稳而设的维稳工作站，什么时候开始推进户籍并轨等，并且在总体上明确这些工作达到何种程度才能将村委会改为居委会。
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（责任编辑：刘 丹）