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摘 要：近几年，我国的互联网金融业务量呈井喷式发展，多种形式的互联网金融业务竞相发展，但在现有金融监管体制下，立法和监管滞后，监管真空或监管重叠并存，使得我国互联网金融风险不断积聚，改善和加强对其的监管已是当务之急。本文对我国互联网金融发展和监管中存在的问题进行了梳理，在借鉴欧美发达国家互联网金融立法和监管成功经验的基础上，提出了加强我国互联网金融法律规制的有效建议，完善互联网金融相关法律制度规定，健全监管体制，加强互联网金融消费权益保护，切实防范洗钱风险等，以支持互联网金融健康有序发展。
关键词：互联网金融；监管；法律规制；制度构建
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2014）10-0045-06
互联网金融是利用互联网技术和移动通信技术等一系列现代信息科学技术实现资金融通的一种新兴金融服务模式。它有三个主要特征：一是以大数据、云计算、社交网络和搜索引擎为基础的客户信息挖掘和信用风险管理；二是以点对点直接交易为基础进行金融资源配置；三是第三方互联网支付在资金划转上起基础性作用。作为一种新的金融业态，互联网金融对传统金融造成了冲击，也对现行金融监管制度提出了更高要求。如何既尊重互联网业务自身发展规律，又保证投资安全，成为我国金融监管制度革新所面临的难题。
一、我国互联网金融发展的现状
（一）互联网金融主要业态
互联网金融发展模式主要包括互联网支付、P2P网贷、众筹、网络销售基金、金融机构创新平台等。互联网支付业务规模保持快速增长，对传统银行支付服务市场形成重要补充，且已被纳入人民银行支付体系监管，成为互联网金融最为成熟的业务类型。截至2014年7月，获得许可的269家第三方支付机构中，提供互联网支付服务的有103家①。P2P网贷（peer to peer lending，又称人人贷），是一种独立于传统金融机构体系之外的个体借贷行为，截至2014年6月，全国范围内活跃的P2P网络借贷平台已超过1184家，上半年借贷成交额964.46亿元，比去年同期增加363.82亿元，增长60.57%。众筹融资（crowd funding）是互联网融资的一种重要模式，众筹就是融资者借助互联网平台进行的集中多人少量资金的、用以支持某个项目或产品的募资。目前我国约有21家众筹融资平台。
（二）我国互联网金融监管存在的问题
我国互联网金融大规模发展，与此同时，立法和监管滞后，使得我国互联网金融风险不断积聚，已经发生和潜在诸多问题。
1. 缺乏明确的监管法律。通过对现有法律规范的梳理发现，我国目前缺乏比较完整、明确、具体的互联网金融监管规则， 互联网金融基本上还处于无规则约束的状态。一方面互联网金融发展亟须的金融消费者权益保护、社会征信体系构建、信息网络安全维护、金融隐私权保护等基础性法律规范有待制订或完善；另一方面已有的部分互联网金融监管规则，多为宣示性条款，特别是未规定民事法律责任或虽有规定但民事责任畸轻， 显然不利于对互联网金融的监管。
2. 缺乏明确的监管机构。一是分业金融监管体制，难以全面有效地监管。分业监管的金融监管体制，难以适应对交叉性业务创新的监管，存在监管能力分散的情况，监管重叠与监管缺位并存。同时，金融监管协调制度无法从根本上解决互联网金融跨市场、跨业务、跨区域带来的监管难题。二是监管机构不明确， 监管执法有偏差。现行的监管体制并未明确互联网金融的监管主体， 极易出现多头监管或者无人监管的问题。
3. 互联网金融业务存在违法犯罪风险。互联网金融业务中存在的重要违法犯罪风险，一是易发生非法集资。P2P和众筹运作模式，由于缺乏规则和监督，极易成为非法集资的工具，给投资者造成了巨大损失，影响了社会稳定。二是极易成为网络犯罪和洗钱的工具。由于虚拟货币的产生形式多样、种类和性质繁杂、转让与交易频繁且缺乏监管管理，虚拟货币极易成为网络犯罪和洗钱的工具。
4. 金融消费者权益保护面临挑战。互联网金融模式下的消费者呈现出“无国界”特征，这对互联网金融消费者权益保护工作提出了更高的要求：一是隐私保护难。互联网金融模式个人信息呈现出泄露渠道多、泄露范围广、泄露速度快、泄露规模大的特点，一旦出现信息泄露，大批的金融消费者将蒙受损失。二是安全保障难。安全关联复杂，任何主体出现漏洞，系统就会被突破。三是争议处理难。按照“谁主张、谁举证”的原则，金融消费者对自己的权益被侵害负有举证责任，但是互联网金融的交易行为依托于网络进行，对电子证据的取证，需要专业技术手段才能完成，在举证上难度更大。四是监督管理难。互联网金融作为新兴的金融模式，现有的金融监管体系尚无法完全覆盖，存在一定的监管缺位。
5. 互联网金融征信系统建设缺位。目前我国互联网金融的信用信息尚未被纳入人民银行征信系统。P2P、电商小额贷款机构等新型信贷平台的信贷数据游离于征信体系之外，无法利用征信系统共享和使用征信信息，对线下借款人的信用缺乏了解，导致坏账率升高，风险加大。同时，自发组织或市场化运营的共享平台的信用信息远远满足不了互联网金融行业发展的需求。
6. 增加金融稳定的潜在风险。一是支付风险。互联网金融的资金使用缺乏有效的监管，大量支付清算资金会形成一定比例的资金沉淀，如被互联网企业挪用，甚至开发衍生金融产品，容易导致支付风险。二是市场风险。互联网增加了金融市场风险传播的可能性，传播的速度更快、范围更广，交叉传染性有可能强化。在缺乏制度保障的环境中，互联网金融更易引发市场风险失控。三是资金风险。开放式的网络通信系统，不完善的密钥管理和加密技术，欠安全的TCP/IP协议，以及病毒、黑客攻击、网络诈骗等，极易引起交易主体资金损失。
二、互联网金融监管制度国际经验
（一）监管依据上，加强互联网金融监管立法 美国不断加强互联网金融基础法律立法工作。通过了《初创期企业推动法案》（JOBS法案），承认众筹作为企业直接融资的方式，针对众筹平台的监管采取立法和备案等模式，对众筹融资管理主要是从防范风险、保护投资人的角度对业务风险进行规定。适用于P2P行业的联邦借贷与消费者金融保护法案有《真实借贷法案》（Truth Lending Act）、《平等信贷机会法案》（Equal Credit Opportunity Act）等共计10余个，这些法律详细规定了披露信贷条款、禁止歧视、监管贷款回收方式、禁止不公平交易或者欺骗性条款和做法、保护消费者个人金融信息、采取反洗钱措施等。对电子支付规制的法律法规主要包括，联邦《电子资金转移法》（Electronic Fund Transfer Act）及其联邦储备理事会颁布的E条例 （Federal Reserve’s Regulation E），各州关于电子资金划拨的法律、《真实信贷法》（Truth in Lending Act）及联邦储备理事会颁布的Z条例 （Federal Reserve’s Regulation Z）、联邦储备理事会颁布的D条例 （Federal Reserve’s Regulation D），联邦及各州关于设立分支机构的法律。
欧盟针对电子货币及电子货币机构的监管专门制定了相应法律法规，2001年颁布的《电子签名共同框架指引》，确认了电子签名的法律有效性和在欧盟的通用性。同年颁布的《电子货币指引》和《电子货币机构指引》，规定了第三方支付主体的营业执照问题，即非银行的电子支付服务商必须取得与金融部门有关的营业执照。2012年4月，欧洲央行发布《关于互联网支付安全的建议》，针对互联网支付安全提出了14条建议，涵盖客户身份识别、交易监测与授权等内容。2013年7月，欧盟委员会发布《支付服务指令管理规定（修订版）》，在加强支付领域消费者权益保护、加强支付机构监管，强化客户支付认证等方面提出政策措施。对网络信贷相关的立法主要是针对消费者信贷、不公平商业操作和条件的指引性文件，这些指引对信贷合同缔约前交易双方提供的信息（如包含所有可预见税费在内的信贷成本）及各方义务进行了规定。
英国金融行为监管局（FCA）发布了《关于众筹平台和其他相似活动的规范行为征求意见报告》，对规范众筹业务提出了若干监管建议。2014年3月6日，发布了《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》（以下简称《众筹监管规则》），并于2014年4月1日起正式施行。根据《众筹监管规则》，需要纳入监管的众筹分为两类：即P2P网络借贷型众筹（Crowd funding based on loan）和股权投资型众筹（Crowd funding based on investment），并且两者的监管标准也各不相同。从事以上两类业务的公司均需取得FCA的授权。对 P2P网络借贷，主要从最低资本要求、客户资金、争议解决及补偿、信息披露、报告等方面进行规定；对投资型众筹，主要从投资者限制、投资额度限制、投资咨询要求等方面做出规定。
（二）监管体制上，明确互联网金融监管机构
美国采用两级多头监管体制，即从联邦和州两个层面对第三方支付平台进行监管，联邦层面上，联邦存款保险公司（FDIC） 提供存款延伸保险，实现对沉淀资金的监管。各州监管部门可依据本州法律，采取不同于联邦的监管措施。美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，简称SEC）及各州的证券监管当局通过对筹资者进行备案，以及P2P平台提出注册登记要求，履行严格的信息披露程序等监管措施，实施对P2P和众筹平台的监管。联邦贸易委员会（FTC）和消费者金融保护局（CFPB）通过对放款人和借款人的保护履行相关监管职责。
欧盟致力于建立单一欧盟支付区，第三方支付公司只要取得“单一执照”，即可在整个欧盟通用，欧盟中央银行则作为第三方支付公司的重要监管部门。
英格兰银行的金融行为监管局（FCA），负责监管各类金融机构的业务行为，包括对P2P等互联网金融行业的监管，同时英国的行业自律协会起到了重要的监管作用，2011年成立的P2P金融协会积极开展行业自律，协会章程对借款人的保护设立最低标准要求，作为非官方、非营利性的行业协会，对整个行业规范、良性竞争及消费者保护起到很好的促进作用。
（三）监管内容上，重视金融消费者权益保护
美国2010年7月颁布的《多德一弗兰克法案》中，根据该法创建了消费者金融保护局（CFPB）。CFPB负责消费者金融产品和金融服务相关的法律与监管条例的制定和实施，因此也成为消费者报告在P2P平台上遇到不公平交易时的第一联系人。上述的严格的信息披露制度亦是保护消费者权益的重要措施。
英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）于2014年4月1日起正式实施《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》（以下简称《众筹监管规则》），FCA的基本态度是，投资类众筹平台应该拥有比现在更加广泛的客户群，但是应当确保投资者能够理解并承受其中的风险；寻找合适的保护投资者权益的方法。对于P2P网贷公司，《众筹监管规则》从审慎财务、资产管理、定期报告、信息披露、破产处置、交易取消权、争议处理和借款人保护等八个方面制定了详细的规则。
欧盟委员会2013年7月发布《支付服务指令管理规定（修订版）》，在加强支付领域消费者权益保护、加强支付机构监管，强化客户支付认证等方面提出政策措施。2012年4月，欧央行发布《关于互联网支付安全的建议》，针对互联网支付安全提出了14条建议，涵盖客户身份识别、交易监测与授权等内容。
（四）监管重点上，注重行为监管和风险管控
美国针对不同类型的互联网金融业务，按照其业务行为的性质、功能和潜在影响，来确定相应的监管部门以及适用的监管规则。SEC（证券交易委员会）是P2P网贷平台的主要监管者，其实施业务准入监管，要求P2P网贷平台在SEC注册证券经纪商资格和证券收益权凭证产品，通过强制信息披露提高P2P平台产品的透明度和标准化。FTC（联邦贸易委员会）根据《联邦贸易委员会法》、《公正债务催收法案》监管P2P平台及第三方债务催收机构的不公正、欺骗性的或其他违规行为。FDIC（联邦存款保险公司）根据《金融服务现代化法案》中“金融隐私条款”监管P2P平台及其合作银行，保护消费者个人信息安全。CFPB（消费者金融保护局）根据《多德-弗兰克法案》监管P2P借贷市场，受理金融消费投诉，保护金融消费者权益。同时，美国监管部门对P2P网贷平台市场实施严格的市场准入，如SEC要求借款人违约率高达 1/3的P2P公司出售贷款，同时，在SEC注册的成本较高，如Lending Club注册成本高达400万美元，以此提高网贷平台的抗风险能力及债务偿付能力，维护网络借贷市场的稳定。 英国相比其他国家对P2P监管的优势和特点在于实行了长时间的行业自律，英国的P2P行业主动成立了P2P金融协会（peer-to-peer finance association，P2PFA），现在该协会已经覆盖了英国95%的P2P借贷市场以及大部分票据交易市场，协会章程要促使平台健康运行、操作风险可控、服务透明公正，最终提供简单且低成本的金融服务。英国政府要求，P2P行业在遵守政府相关法律、规则的同时，也要严格遵守P2PFA所制定的运营法则。
法国P2P信贷和众筹都属于“参与融资”的范畴，法国金融审慎监管局（ACPR）对行业中的机构准入、个体行为等进行监管，金融市场管理局（AMF）对行业规范和涉及金融市场和产品的部分进行监管。法国监管部门对P2P平台持非常审慎态度，其要求P2P网络借贷平台需要具有合法的经营模式，要注重加强客户风险管理、贷款理由需充足，且贷款审批需网上与传统银行业务并行等。
三、完善互联网金融监管的法律建议
（一）健全互联网金融监管法律体系，为监管提供完备的法律依据
1. 加强互联网金融基础法律立法工作。借鉴国外的监管经验加快制定法律法规，例如针对互联网金融网络化、电子化的特点，加快研究制定《电子合同法》、《电子货币服务法》等，针对网络个人信息保护问题，加快制定《个人信息保护法》、《隐私权法》等。
2. 加强互联网金融专业立法。从监管层面看，互联网金融监管法规明显滞后于业务创新，亟须解决P2P网贷、众筹行业的法律定位、监管主体和监管原则等问题。互联网金融业务的性质与传统金融业务并无本质区别，原则上部分适用现有的金融监管法律法规。出台有针对性的互联网金融监管规定。如对个人信息保护、信用体系、电子签名以及支付客户识别、身份验证等方面出台具体的规则，明确互联网金融业务的合法范围和禁止性行为，以引导和规范互联网金融的健康发展。
3. 加强对现有互联网金融相关法律、法规、规章的修订工作。包括对现有法律法规的补充和提升专项法规效力层级两方面的问题。互联网金融对商业银行法、证券法、票据法、担保法等法律都提出了新问题，立法机关应当尽快做好相应的修法工作。例如，针对电子票据法律地位不明确的问题，加快对《票据法》的规范和调整。针对《非金融机构支付服务管理办法》等因法律位阶过低及法律地位错位所造成的支付机构合法权益保护不足的问题，加快制定更高位阶的法律法规。
（二）明确监管主体和监管内容
1. 明确监管主体。一是明确由“一行三会”实施监管。应建立以“一行三会”监管部门为主，商务部、科技部、工信部、法制办、税务总局等部门为辅的互联网金融监管体系实施监管。二是按照我国现有的分业监管框架，系统梳理各类互联网金融机构的业务属性，确定相应的监管机构。（1）对于银证保机构基于互联网的金融服务，“一行三会”可在坚持分类监管的总体原则下，通过建立和完善相应的制度法规，实施延伸监管。（2）对于互联网支付，人民银行作为支付系统的主要建设者、行业标准制定者以及法定货币的发行、管理机构，理应承担第三方支付、网络货币的主要监管责任，而基于支付机构衍生出来的基金、保险、理财产品销售职能，人民银行可与证监会、保监会一起，形成对支付机构的行为监管体系。（3）明确P2P和众筹融资监管主体。P2P具有跨地区特征，人民银行在支付清算、征信体系方面具有监管和信息优势，建议由人民银行牵头监管，而众筹融资属于股权融资，可以由证监会牵头监管。三是构建监管合作机制。对于经营范围涉及多个领域的互联网金融企业，可按其主要业务明确主监管机构，建立以监管主体为主，相关金融、信息、商务等部门为辅的监管体系，明确监管分工及合作机制。
2. 明确监管内容。一是确定业务范围。应明确规定，对于不具备金融资质的互联网企业，只能作为投融资双方的信息沟通中介。二是加强非现场监管，对发展中存在的风险实时监控。三是保障客户信息安全。要求互联网金融企业采取有效措施防范客户个人身份资料、财产信息等个人隐私泄露。四是加强信息系统监管。要求互联网金融企业信息系统稳定可靠，以保证交易信息安全完整，保障业务正常运行。五是建立大数据监管模式。对互联网金融企业报送的业务数据进行动态分析，并建立相关风险分析模型和程序，评估互联网金融企业的业务运行状态。
（三）明确金融监管目标，保护金融消费者的合法权益
金融监管的目标在于：提升金融效率，保护金融消费者，维护金融稳定（卡迈克尔，2003）。互联网金融监管亦需促成这三大目标的实现。互联网金融消费者与互联网金融机构间实质上存在不平等。由于互联网金融具有交易标的无形性、交易内容的复杂性和专业性、交易意思表示的格式化、交易方式的电子化、销售方式的高度劝诱性等特征，金融消费者囿于其资金实力、投资经验等因素的限制， 较之于互联网金融商品提供者往往处于弱势。若一味强调买者自慎原则，不仅金融消费者的合法权益难以保障，也极易引发系统性风险。
根据现代私法实质正义的理念要求， 我们必须对互联网金融消费者权益进行保护。
1. 加强互联网金融消费权益保护立法。建议对互联网金融消费权益保护采取统一立法的模式，即在制定专门的《金融消费者权益保护法》的基础上，增加互联网金融消费权益保护相关内容，明确互联网金融的内涵与外延，针对互联网金融产品及其衍生品做出特别规定。
2. 明确倾斜保护、效率和适度保护的原则。在互联网金融交易行为中，经营者处于强势地位，需要适当倾斜保护消费者，并在金融消费者权益受到侵害时，保证在最短的时间内解决纠纷，同时要树立“买者有责、卖者余责”、“自享收益、自担风险”的理念，真正建立起有利于互联网金融健康持续发展的金融消费文化。
3. 明确互联网金融消费者享有的基本权利。包括知情权、公平交易权、财产安全权和个人信息保护权等权利。明确互联网金融经营者的义务，包括信息披露义务、安全保障义务、保护消费者个人信息义务等。要求经营者在醒目位置用明示方式向金融消费者提示交易风险和注意事项，保证数据的秘密性。 4. 加强“一行三会”互联网金融消费者保护工作的协调沟通。现行的“一行三会”四个政府性金融消费者保护机构，应针对互联网金融消费者保护加强沟通和协调，以切实保护互联网金融消费者的利益。随着我国金融业综合化经营的发展和金融监管体系的完善，“一行三会”四个金融消费者保护机构的框架也需要进一步完善，设立统一的金融消费者保护局是可行途径之一。
（四）明确监管“红线”， 防范互联网金融犯罪风险
1. P2P、众筹等互联网金融形态要在监管“红线”内发展。应进一步明确P2P借贷平台的监管红线，明确平台的中介性质；平台本身不得提供担保；不得将归集资金搞资金池；不得非法吸取公众资金。
2. 加强反洗钱的监管。一是按照反洗钱基本准则划定红线。明确划定各机构应当严格遵守的反洗钱核心要求，特别是要加强和完善客户身份识别这一薄弱环节。二是实施跨行业统一监管。基于洗钱资金频繁跨行业流动的特性，应对各类互联网金融机构实行统一监管，并参照现行反洗钱法律法规，建立统一监管制度，避免形成反洗钱监管洼地和漏洞。三是以风险为本原则加强重点监管。依风险为本的原则，关注重点业务和重点机构，在业务层面可将网络支付业务和P2P网络借贷作为监管重点，在机构层面将行业中规模较大的机构作为监管重点。四是转变监管手段发展线上监管。互联网金融机构没有物理营业场所和纸质交易凭证，一切经营活动都在网络上进行，监管手段也应当逐步向在线方式转移，可要求互联网金融机构向反洗钱监管部门开放部分相关数据和系统，或建立专用的监督系统供监管部门审查。
注：
①数据来源：中国支付清算协会《中国支付清算行业运行报告（2014）》。
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Study on the Legal Regulation of China’s Internet Financial Regulation
Subject Group of PBC Jinan Branch
（PBC Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）
Abstract：In recent years， internet financial business has undergone a growth spurt，and a variety of businesses flourish. But legislation and supervision lags behind and there exist regulatory vacuum or overlapping under the existing financial regulatory system，which has made the risk of China's Internet finance continue to accumulate. And currently，it is imperative to improve and strengthen supervision. This paper sums up the problem occurring in the development of China's internet finance and corresponding regulation. Based on drawing on the successful experience of the legislation and regulation of internet finance in America and other developed countries in Europe，this paper puts forward effective proposals to strengthen our legal regulation of the internet finance，improve the internet finance-related legal systems，establish a sound regulatory system，strengthen the protection of financial consumers’rights，and effectively guard against money laundering risks to support the healthy and orderly development of the internet finance.
Key Words：internet finance，supervision，legal regulation，system construction
关键词：互联网金融；监管；法律规制；制度构建
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2014）10-0045-06
互联网金融是利用互联网技术和移动通信技术等一系列现代信息科学技术实现资金融通的一种新兴金融服务模式。它有三个主要特征：一是以大数据、云计算、社交网络和搜索引擎为基础的客户信息挖掘和信用风险管理；二是以点对点直接交易为基础进行金融资源配置；三是第三方互联网支付在资金划转上起基础性作用。作为一种新的金融业态，互联网金融对传统金融造成了冲击，也对现行金融监管制度提出了更高要求。如何既尊重互联网业务自身发展规律，又保证投资安全，成为我国金融监管制度革新所面临的难题。
一、我国互联网金融发展的现状
（一）互联网金融主要业态
互联网金融发展模式主要包括互联网支付、P2P网贷、众筹、网络销售基金、金融机构创新平台等。互联网支付业务规模保持快速增长，对传统银行支付服务市场形成重要补充，且已被纳入人民银行支付体系监管，成为互联网金融最为成熟的业务类型。截至2014年7月，获得许可的269家第三方支付机构中，提供互联网支付服务的有103家①。P2P网贷（peer to peer lending，又称人人贷），是一种独立于传统金融机构体系之外的个体借贷行为，截至2014年6月，全国范围内活跃的P2P网络借贷平台已超过1184家，上半年借贷成交额964.46亿元，比去年同期增加363.82亿元，增长60.57%。众筹融资（crowd funding）是互联网融资的一种重要模式，众筹就是融资者借助互联网平台进行的集中多人少量资金的、用以支持某个项目或产品的募资。目前我国约有21家众筹融资平台。
（二）我国互联网金融监管存在的问题
我国互联网金融大规模发展，与此同时，立法和监管滞后，使得我国互联网金融风险不断积聚，已经发生和潜在诸多问题。
1. 缺乏明确的监管法律。通过对现有法律规范的梳理发现，我国目前缺乏比较完整、明确、具体的互联网金融监管规则， 互联网金融基本上还处于无规则约束的状态。一方面互联网金融发展亟须的金融消费者权益保护、社会征信体系构建、信息网络安全维护、金融隐私权保护等基础性法律规范有待制订或完善；另一方面已有的部分互联网金融监管规则，多为宣示性条款，特别是未规定民事法律责任或虽有规定但民事责任畸轻， 显然不利于对互联网金融的监管。
2. 缺乏明确的监管机构。一是分业金融监管体制，难以全面有效地监管。分业监管的金融监管体制，难以适应对交叉性业务创新的监管，存在监管能力分散的情况，监管重叠与监管缺位并存。同时，金融监管协调制度无法从根本上解决互联网金融跨市场、跨业务、跨区域带来的监管难题。二是监管机构不明确， 监管执法有偏差。现行的监管体制并未明确互联网金融的监管主体， 极易出现多头监管或者无人监管的问题。
3. 互联网金融业务存在违法犯罪风险。互联网金融业务中存在的重要违法犯罪风险，一是易发生非法集资。P2P和众筹运作模式，由于缺乏规则和监督，极易成为非法集资的工具，给投资者造成了巨大损失，影响了社会稳定。二是极易成为网络犯罪和洗钱的工具。由于虚拟货币的产生形式多样、种类和性质繁杂、转让与交易频繁且缺乏监管管理，虚拟货币极易成为网络犯罪和洗钱的工具。
4. 金融消费者权益保护面临挑战。互联网金融模式下的消费者呈现出“无国界”特征，这对互联网金融消费者权益保护工作提出了更高的要求：一是隐私保护难。互联网金融模式个人信息呈现出泄露渠道多、泄露范围广、泄露速度快、泄露规模大的特点，一旦出现信息泄露，大批的金融消费者将蒙受损失。二是安全保障难。安全关联复杂，任何主体出现漏洞，系统就会被突破。三是争议处理难。按照“谁主张、谁举证”的原则，金融消费者对自己的权益被侵害负有举证责任，但是互联网金融的交易行为依托于网络进行，对电子证据的取证，需要专业技术手段才能完成，在举证上难度更大。四是监督管理难。互联网金融作为新兴的金融模式，现有的金融监管体系尚无法完全覆盖，存在一定的监管缺位。
5. 互联网金融征信系统建设缺位。目前我国互联网金融的信用信息尚未被纳入人民银行征信系统。P2P、电商小额贷款机构等新型信贷平台的信贷数据游离于征信体系之外，无法利用征信系统共享和使用征信信息，对线下借款人的信用缺乏了解，导致坏账率升高，风险加大。同时，自发组织或市场化运营的共享平台的信用信息远远满足不了互联网金融行业发展的需求。
6. 增加金融稳定的潜在风险。一是支付风险。互联网金融的资金使用缺乏有效的监管，大量支付清算资金会形成一定比例的资金沉淀，如被互联网企业挪用，甚至开发衍生金融产品，容易导致支付风险。二是市场风险。互联网增加了金融市场风险传播的可能性，传播的速度更快、范围更广，交叉传染性有可能强化。在缺乏制度保障的环境中，互联网金融更易引发市场风险失控。三是资金风险。开放式的网络通信系统，不完善的密钥管理和加密技术，欠安全的TCP/IP协议，以及病毒、黑客攻击、网络诈骗等，极易引起交易主体资金损失。
二、互联网金融监管制度国际经验
（一）监管依据上，加强互联网金融监管立法 美国不断加强互联网金融基础法律立法工作。通过了《初创期企业推动法案》（JOBS法案），承认众筹作为企业直接融资的方式，针对众筹平台的监管采取立法和备案等模式，对众筹融资管理主要是从防范风险、保护投资人的角度对业务风险进行规定。适用于P2P行业的联邦借贷与消费者金融保护法案有《真实借贷法案》（Truth Lending Act）、《平等信贷机会法案》（Equal Credit Opportunity Act）等共计10余个，这些法律详细规定了披露信贷条款、禁止歧视、监管贷款回收方式、禁止不公平交易或者欺骗性条款和做法、保护消费者个人金融信息、采取反洗钱措施等。对电子支付规制的法律法规主要包括，联邦《电子资金转移法》（Electronic Fund Transfer Act）及其联邦储备理事会颁布的E条例 （Federal Reserve’s Regulation E），各州关于电子资金划拨的法律、《真实信贷法》（Truth in Lending Act）及联邦储备理事会颁布的Z条例 （Federal Reserve’s Regulation Z）、联邦储备理事会颁布的D条例 （Federal Reserve’s Regulation D），联邦及各州关于设立分支机构的法律。
欧盟针对电子货币及电子货币机构的监管专门制定了相应法律法规，2001年颁布的《电子签名共同框架指引》，确认了电子签名的法律有效性和在欧盟的通用性。同年颁布的《电子货币指引》和《电子货币机构指引》，规定了第三方支付主体的营业执照问题，即非银行的电子支付服务商必须取得与金融部门有关的营业执照。2012年4月，欧洲央行发布《关于互联网支付安全的建议》，针对互联网支付安全提出了14条建议，涵盖客户身份识别、交易监测与授权等内容。2013年7月，欧盟委员会发布《支付服务指令管理规定（修订版）》，在加强支付领域消费者权益保护、加强支付机构监管，强化客户支付认证等方面提出政策措施。对网络信贷相关的立法主要是针对消费者信贷、不公平商业操作和条件的指引性文件，这些指引对信贷合同缔约前交易双方提供的信息（如包含所有可预见税费在内的信贷成本）及各方义务进行了规定。
英国金融行为监管局（FCA）发布了《关于众筹平台和其他相似活动的规范行为征求意见报告》，对规范众筹业务提出了若干监管建议。2014年3月6日，发布了《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》（以下简称《众筹监管规则》），并于2014年4月1日起正式施行。根据《众筹监管规则》，需要纳入监管的众筹分为两类：即P2P网络借贷型众筹（Crowd funding based on loan）和股权投资型众筹（Crowd funding based on investment），并且两者的监管标准也各不相同。从事以上两类业务的公司均需取得FCA的授权。对 P2P网络借贷，主要从最低资本要求、客户资金、争议解决及补偿、信息披露、报告等方面进行规定；对投资型众筹，主要从投资者限制、投资额度限制、投资咨询要求等方面做出规定。
（二）监管体制上，明确互联网金融监管机构
美国采用两级多头监管体制，即从联邦和州两个层面对第三方支付平台进行监管，联邦层面上，联邦存款保险公司（FDIC） 提供存款延伸保险，实现对沉淀资金的监管。各州监管部门可依据本州法律，采取不同于联邦的监管措施。美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，简称SEC）及各州的证券监管当局通过对筹资者进行备案，以及P2P平台提出注册登记要求，履行严格的信息披露程序等监管措施，实施对P2P和众筹平台的监管。联邦贸易委员会（FTC）和消费者金融保护局（CFPB）通过对放款人和借款人的保护履行相关监管职责。
欧盟致力于建立单一欧盟支付区，第三方支付公司只要取得“单一执照”，即可在整个欧盟通用，欧盟中央银行则作为第三方支付公司的重要监管部门。
英格兰银行的金融行为监管局（FCA），负责监管各类金融机构的业务行为，包括对P2P等互联网金融行业的监管，同时英国的行业自律协会起到了重要的监管作用，2011年成立的P2P金融协会积极开展行业自律，协会章程对借款人的保护设立最低标准要求，作为非官方、非营利性的行业协会，对整个行业规范、良性竞争及消费者保护起到很好的促进作用。
（三）监管内容上，重视金融消费者权益保护
美国2010年7月颁布的《多德一弗兰克法案》中，根据该法创建了消费者金融保护局（CFPB）。CFPB负责消费者金融产品和金融服务相关的法律与监管条例的制定和实施，因此也成为消费者报告在P2P平台上遇到不公平交易时的第一联系人。上述的严格的信息披露制度亦是保护消费者权益的重要措施。
英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）于2014年4月1日起正式实施《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》（以下简称《众筹监管规则》），FCA的基本态度是，投资类众筹平台应该拥有比现在更加广泛的客户群，但是应当确保投资者能够理解并承受其中的风险；寻找合适的保护投资者权益的方法。对于P2P网贷公司，《众筹监管规则》从审慎财务、资产管理、定期报告、信息披露、破产处置、交易取消权、争议处理和借款人保护等八个方面制定了详细的规则。
欧盟委员会2013年7月发布《支付服务指令管理规定（修订版）》，在加强支付领域消费者权益保护、加强支付机构监管，强化客户支付认证等方面提出政策措施。2012年4月，欧央行发布《关于互联网支付安全的建议》，针对互联网支付安全提出了14条建议，涵盖客户身份识别、交易监测与授权等内容。
（四）监管重点上，注重行为监管和风险管控
美国针对不同类型的互联网金融业务，按照其业务行为的性质、功能和潜在影响，来确定相应的监管部门以及适用的监管规则。SEC（证券交易委员会）是P2P网贷平台的主要监管者，其实施业务准入监管，要求P2P网贷平台在SEC注册证券经纪商资格和证券收益权凭证产品，通过强制信息披露提高P2P平台产品的透明度和标准化。FTC（联邦贸易委员会）根据《联邦贸易委员会法》、《公正债务催收法案》监管P2P平台及第三方债务催收机构的不公正、欺骗性的或其他违规行为。FDIC（联邦存款保险公司）根据《金融服务现代化法案》中“金融隐私条款”监管P2P平台及其合作银行，保护消费者个人信息安全。CFPB（消费者金融保护局）根据《多德-弗兰克法案》监管P2P借贷市场，受理金融消费投诉，保护金融消费者权益。同时，美国监管部门对P2P网贷平台市场实施严格的市场准入，如SEC要求借款人违约率高达 1/3的P2P公司出售贷款，同时，在SEC注册的成本较高，如Lending Club注册成本高达400万美元，以此提高网贷平台的抗风险能力及债务偿付能力，维护网络借贷市场的稳定。 英国相比其他国家对P2P监管的优势和特点在于实行了长时间的行业自律，英国的P2P行业主动成立了P2P金融协会（peer-to-peer finance association，P2PFA），现在该协会已经覆盖了英国95%的P2P借贷市场以及大部分票据交易市场，协会章程要促使平台健康运行、操作风险可控、服务透明公正，最终提供简单且低成本的金融服务。英国政府要求，P2P行业在遵守政府相关法律、规则的同时，也要严格遵守P2PFA所制定的运营法则。
法国P2P信贷和众筹都属于“参与融资”的范畴，法国金融审慎监管局（ACPR）对行业中的机构准入、个体行为等进行监管，金融市场管理局（AMF）对行业规范和涉及金融市场和产品的部分进行监管。法国监管部门对P2P平台持非常审慎态度，其要求P2P网络借贷平台需要具有合法的经营模式，要注重加强客户风险管理、贷款理由需充足，且贷款审批需网上与传统银行业务并行等。
三、完善互联网金融监管的法律建议
（一）健全互联网金融监管法律体系，为监管提供完备的法律依据
1. 加强互联网金融基础法律立法工作。借鉴国外的监管经验加快制定法律法规，例如针对互联网金融网络化、电子化的特点，加快研究制定《电子合同法》、《电子货币服务法》等，针对网络个人信息保护问题，加快制定《个人信息保护法》、《隐私权法》等。
2. 加强互联网金融专业立法。从监管层面看，互联网金融监管法规明显滞后于业务创新，亟须解决P2P网贷、众筹行业的法律定位、监管主体和监管原则等问题。互联网金融业务的性质与传统金融业务并无本质区别，原则上部分适用现有的金融监管法律法规。出台有针对性的互联网金融监管规定。如对个人信息保护、信用体系、电子签名以及支付客户识别、身份验证等方面出台具体的规则，明确互联网金融业务的合法范围和禁止性行为，以引导和规范互联网金融的健康发展。
3. 加强对现有互联网金融相关法律、法规、规章的修订工作。包括对现有法律法规的补充和提升专项法规效力层级两方面的问题。互联网金融对商业银行法、证券法、票据法、担保法等法律都提出了新问题，立法机关应当尽快做好相应的修法工作。例如，针对电子票据法律地位不明确的问题，加快对《票据法》的规范和调整。针对《非金融机构支付服务管理办法》等因法律位阶过低及法律地位错位所造成的支付机构合法权益保护不足的问题，加快制定更高位阶的法律法规。
（二）明确监管主体和监管内容
1. 明确监管主体。一是明确由“一行三会”实施监管。应建立以“一行三会”监管部门为主，商务部、科技部、工信部、法制办、税务总局等部门为辅的互联网金融监管体系实施监管。二是按照我国现有的分业监管框架，系统梳理各类互联网金融机构的业务属性，确定相应的监管机构。（1）对于银证保机构基于互联网的金融服务，“一行三会”可在坚持分类监管的总体原则下，通过建立和完善相应的制度法规，实施延伸监管。（2）对于互联网支付，人民银行作为支付系统的主要建设者、行业标准制定者以及法定货币的发行、管理机构，理应承担第三方支付、网络货币的主要监管责任，而基于支付机构衍生出来的基金、保险、理财产品销售职能，人民银行可与证监会、保监会一起，形成对支付机构的行为监管体系。（3）明确P2P和众筹融资监管主体。P2P具有跨地区特征，人民银行在支付清算、征信体系方面具有监管和信息优势，建议由人民银行牵头监管，而众筹融资属于股权融资，可以由证监会牵头监管。三是构建监管合作机制。对于经营范围涉及多个领域的互联网金融企业，可按其主要业务明确主监管机构，建立以监管主体为主，相关金融、信息、商务等部门为辅的监管体系，明确监管分工及合作机制。
2. 明确监管内容。一是确定业务范围。应明确规定，对于不具备金融资质的互联网企业，只能作为投融资双方的信息沟通中介。二是加强非现场监管，对发展中存在的风险实时监控。三是保障客户信息安全。要求互联网金融企业采取有效措施防范客户个人身份资料、财产信息等个人隐私泄露。四是加强信息系统监管。要求互联网金融企业信息系统稳定可靠，以保证交易信息安全完整，保障业务正常运行。五是建立大数据监管模式。对互联网金融企业报送的业务数据进行动态分析，并建立相关风险分析模型和程序，评估互联网金融企业的业务运行状态。
（三）明确金融监管目标，保护金融消费者的合法权益
金融监管的目标在于：提升金融效率，保护金融消费者，维护金融稳定（卡迈克尔，2003）。互联网金融监管亦需促成这三大目标的实现。互联网金融消费者与互联网金融机构间实质上存在不平等。由于互联网金融具有交易标的无形性、交易内容的复杂性和专业性、交易意思表示的格式化、交易方式的电子化、销售方式的高度劝诱性等特征，金融消费者囿于其资金实力、投资经验等因素的限制， 较之于互联网金融商品提供者往往处于弱势。若一味强调买者自慎原则，不仅金融消费者的合法权益难以保障，也极易引发系统性风险。
根据现代私法实质正义的理念要求， 我们必须对互联网金融消费者权益进行保护。
1. 加强互联网金融消费权益保护立法。建议对互联网金融消费权益保护采取统一立法的模式，即在制定专门的《金融消费者权益保护法》的基础上，增加互联网金融消费权益保护相关内容，明确互联网金融的内涵与外延，针对互联网金融产品及其衍生品做出特别规定。
2. 明确倾斜保护、效率和适度保护的原则。在互联网金融交易行为中，经营者处于强势地位，需要适当倾斜保护消费者，并在金融消费者权益受到侵害时，保证在最短的时间内解决纠纷，同时要树立“买者有责、卖者余责”、“自享收益、自担风险”的理念，真正建立起有利于互联网金融健康持续发展的金融消费文化。
3. 明确互联网金融消费者享有的基本权利。包括知情权、公平交易权、财产安全权和个人信息保护权等权利。明确互联网金融经营者的义务，包括信息披露义务、安全保障义务、保护消费者个人信息义务等。要求经营者在醒目位置用明示方式向金融消费者提示交易风险和注意事项，保证数据的秘密性。 4. 加强“一行三会”互联网金融消费者保护工作的协调沟通。现行的“一行三会”四个政府性金融消费者保护机构，应针对互联网金融消费者保护加强沟通和协调，以切实保护互联网金融消费者的利益。随着我国金融业综合化经营的发展和金融监管体系的完善，“一行三会”四个金融消费者保护机构的框架也需要进一步完善，设立统一的金融消费者保护局是可行途径之一。
（四）明确监管“红线”， 防范互联网金融犯罪风险
1. P2P、众筹等互联网金融形态要在监管“红线”内发展。应进一步明确P2P借贷平台的监管红线，明确平台的中介性质；平台本身不得提供担保；不得将归集资金搞资金池；不得非法吸取公众资金。
2. 加强反洗钱的监管。一是按照反洗钱基本准则划定红线。明确划定各机构应当严格遵守的反洗钱核心要求，特别是要加强和完善客户身份识别这一薄弱环节。二是实施跨行业统一监管。基于洗钱资金频繁跨行业流动的特性，应对各类互联网金融机构实行统一监管，并参照现行反洗钱法律法规，建立统一监管制度，避免形成反洗钱监管洼地和漏洞。三是以风险为本原则加强重点监管。依风险为本的原则，关注重点业务和重点机构，在业务层面可将网络支付业务和P2P网络借贷作为监管重点，在机构层面将行业中规模较大的机构作为监管重点。四是转变监管手段发展线上监管。互联网金融机构没有物理营业场所和纸质交易凭证，一切经营活动都在网络上进行，监管手段也应当逐步向在线方式转移，可要求互联网金融机构向反洗钱监管部门开放部分相关数据和系统，或建立专用的监督系统供监管部门审查。
注：
①数据来源：中国支付清算协会《中国支付清算行业运行报告（2014）》。
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Study on the Legal Regulation of China’s Internet Financial Regulation
Subject Group of PBC Jinan Branch
（PBC Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）
Abstract：In recent years， internet financial business has undergone a growth spurt，and a variety of businesses flourish. But legislation and supervision lags behind and there exist regulatory vacuum or overlapping under the existing financial regulatory system，which has made the risk of China's Internet finance continue to accumulate. And currently，it is imperative to improve and strengthen supervision. This paper sums up the problem occurring in the development of China's internet finance and corresponding regulation. Based on drawing on the successful experience of the legislation and regulation of internet finance in America and other developed countries in Europe，this paper puts forward effective proposals to strengthen our legal regulation of the internet finance，improve the internet finance-related legal systems，establish a sound regulatory system，strengthen the protection of financial consumers’rights，and effectively guard against money laundering risks to support the healthy and orderly development of the internet finance.
Key Words：internet finance，supervision，legal regulation，system construction