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摘要：文章阐述了地方政府投融资体系建设的原则与思路，分析了如何做好地方政府投融资体系的监督和管理，同时指出防范与控制融资平台的财政风险是投融资体系建设的核心。
关键词：地方政府；投融资体系建设；防范与控制财政风险
中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、地方政府投融资体系建设的原则和思路
地方政府投融资体系的建设必须放在系统地完善政府行政体系大背景下，遵循“三个有利于”的原则：有利于政府职能的转变、有利于投融资体系的可持续发展、有利于财政风险的防范和控制。
政府投融资体系的职能可以分为几个层次：一是单纯为政府举债融资。在这一层次上融资平台功能简单明了，贯彻政府意图直接顺畅，但由于大多采用非独立市场主体即非企业法人形式，自身经营和发展能力较差，对财政的依赖性很大；二是授权经营功能。在这一层次上融资平台多享受政府授权，注入资产，企业化运作，兼具融资和投资职能，具有可行的商业模式，可持续发展潜力较大。但这类平台仍需要财政的直接或间接的保障，经营风险转嫁的可能性依然较大，构成财政的或有负债；三是系统化经营功能。在这一层次上，“经营城市”的理念贯穿始终，投融资体系的建设包括了建立城市投融资决策机制、市场化投融资主体、风险防范机制等，切断财政与平台单位的直接经济联系，城市建设资金的“借、用、管、还”形成良性循环，投融资体系能够做到可持续发展。同时，政府职能得到彻底转换，能够从繁杂的建设职能中脱身，更专注于提供居民基本公共服务。
二、做好地方政府投融资体系的监督和管理
一要从理论上科学界定投融资体系的条件、作用、职能，管理机制等。
二要完善投融资机构管理机制和运行程序。要坚持政府主导、统一调度、政企分开。从各地投融资体系的实践看，比较科学有效的管理机制是建立三级管理模式，即地方政府要成立政府投融资领导机构，成立“投融资管理委员会”，该委员会主任由政府一把手担任，相关部门组成，实行委员会会议管理制度，对全市投融资工作实行统一领导。主要负责确定本级建设资金的投资方向和融资方案，审定中长期投融资规划，审批投融资年度计划，决策投融资工作的重大事项。委员会下设投融资管理办公室，作为投融资管理委员会的办事机构，隶属财政部门，办公室主任由财政部门负责人兼任。执行委员会决定，负责集中管理政府投融资业务，协调、监督投融资工作；统筹建设项目与投融资的对接工作，编制政府投融资规划和年度计划；监管政府性债务，动态跟踪投融资活动，负责投融资管理委员会有关经常性工作。设立投融资平台执行机构，根据委员会规划和业务范围具体负责投资、融资、建设、还款等工作，实行企业化管理，市场化运作。
三要规范融资范围。融资范围应明确为重大基础设施建设项目的建设融资，一般公用经费项目和部门建设项目不在其列；要合理划分完全公益性项目、半公益性项目和经营性项目，融资平台的重点应是半公益性和经营性，有部分还款能力和完全还款能力的项目，实行BOT等市场化运作，政府适当补助，完全公益性项目视财力量力而行，并给予地方政府发行债券的权利；要明确本级政府和上下级政府的事权和财权，避免越级建设；要明确本届政府和后届政府的事权财权，避免超能力和超现实建设。
四要加强法制化建设。平台建设直接涉及政府债务风险，应加强法制化管理，适时修改《预算法》，给地方一定的税收自主权和举债权；要建立和完善平台建设的政府性规章或地方性法规，规范地方平台的管理行为；建立重大事项地方人大议事讨论决定规程，强化人大对政府债务的审议监督。
三、防范和控制融资平台的财政风险是投融资体系建设的核心
投融资体系在解决了当前政府举债的问题，支持了城市建设的同时，其与财政的高关联度对财政形成偿债压力从而积聚财政风险的问题也必须引起高度的重视。投融资平台所借入的资金直接形成政府的负债，包括隐性负债和或有负债。这些债务的偿还大都需要列入每年预算支出安排。在地方政府预算收支平衡原则的约束下，政府的支出或者偿还能力取决于财政的收入能力。众所周知，财政收入是一个相对平稳的变量，基本不存在突然性大幅增长的可能。如果财政以偿债支出为主的刚性支出在短时期内聚集并大幅增加，超过了财政收入能力，那么，财政风险就会出现。不考虑财政偿债能力的无节制的融资无异于饮鸩止渴，最终会给财政带来不可估量的风险。
防范和控制投融资体系的财政风险，必须建立起完备的风险防范和控制体系，主要包括以下几个方面：
1.建立政府财政风险预警机制。建立预警机制是防范政府融资风险的前提。政府的债务规模应与其偿付能力联系起来，构建“债务风险警示”系统，并建立“债务风险警示”指标体系。这一指标体系应包含债务总规模、债务余额、年度还本付息额等在内的总量性指标和债务负担率、偿债率、债务依存度等在内的结构性指标，最终推出一个综合反映政府债务可持续性的“政府债务风险指标”，直观地反映地方政府的财政状况，同时进行相应的财政调整。
2.建立地方政府财政风险管理和控制体系。政府债务风险是动态发展变化的，因此债务风险的管理和控制也必须是个动态的过程。这包括对债务风险的监控、报告和分析三大部分。风险的监控一方面依靠专门的机构（如城市投融资管理中心）或财政部门的日常管理，另一方面依靠审计等部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头，通过严谨的风险分析，查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理，及时调整政府的投融资行为及财政预算，增强政府防范、控制和管理风险的能力。
3.推进政府信息化建设，加强部门间协调，提高行政透明度。依靠现代信息技术网络对地方政府进行流程再造与职能创新，对建立一个高效率的、透明的现代地方政府管理体系，降低地方政府的财政风险有着重要意义。同时，针对地方政府融资多集中于城市建设方面的特点，重点加强城市建设相关部门、政府融资平台单位、城建项目建设单位、业主单位与财政部门的信息共享和协调，通过预算编制系统、国库支付系统、国库信息处理系统、预算执行分析报告系统以及宏观经济政策分析系统，提高政府和财政部门宏观经济预测与分析能力，尽可能减少政府行政活动过程中的随意性，有效提高财政透明度，降低政府的财政风险。
政府应该是社会风险的“分化器”，而不能成为风险的“积累器”和“导火索”。地方政府投融资体系的建设必须以完备的财政债务风险控制机制为前提和基础，否则，由政府投融资体系所引发的风险将是政府所无法承受的。
参考文献：
[1]王陆迪，许正中.我国地方财政风险防范及其化解.江西社会科学，2009（06）.
[2]贺海峰.合肥投融资三策.决策，2008（05）.
关键词：地方政府；投融资体系建设；防范与控制财政风险
中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、地方政府投融资体系建设的原则和思路
地方政府投融资体系的建设必须放在系统地完善政府行政体系大背景下，遵循“三个有利于”的原则：有利于政府职能的转变、有利于投融资体系的可持续发展、有利于财政风险的防范和控制。
政府投融资体系的职能可以分为几个层次：一是单纯为政府举债融资。在这一层次上融资平台功能简单明了，贯彻政府意图直接顺畅，但由于大多采用非独立市场主体即非企业法人形式，自身经营和发展能力较差，对财政的依赖性很大；二是授权经营功能。在这一层次上融资平台多享受政府授权，注入资产，企业化运作，兼具融资和投资职能，具有可行的商业模式，可持续发展潜力较大。但这类平台仍需要财政的直接或间接的保障，经营风险转嫁的可能性依然较大，构成财政的或有负债；三是系统化经营功能。在这一层次上，“经营城市”的理念贯穿始终，投融资体系的建设包括了建立城市投融资决策机制、市场化投融资主体、风险防范机制等，切断财政与平台单位的直接经济联系，城市建设资金的“借、用、管、还”形成良性循环，投融资体系能够做到可持续发展。同时，政府职能得到彻底转换，能够从繁杂的建设职能中脱身，更专注于提供居民基本公共服务。
二、做好地方政府投融资体系的监督和管理
一要从理论上科学界定投融资体系的条件、作用、职能，管理机制等。
二要完善投融资机构管理机制和运行程序。要坚持政府主导、统一调度、政企分开。从各地投融资体系的实践看，比较科学有效的管理机制是建立三级管理模式，即地方政府要成立政府投融资领导机构，成立“投融资管理委员会”，该委员会主任由政府一把手担任，相关部门组成，实行委员会会议管理制度，对全市投融资工作实行统一领导。主要负责确定本级建设资金的投资方向和融资方案，审定中长期投融资规划，审批投融资年度计划，决策投融资工作的重大事项。委员会下设投融资管理办公室，作为投融资管理委员会的办事机构，隶属财政部门，办公室主任由财政部门负责人兼任。执行委员会决定，负责集中管理政府投融资业务，协调、监督投融资工作；统筹建设项目与投融资的对接工作，编制政府投融资规划和年度计划；监管政府性债务，动态跟踪投融资活动，负责投融资管理委员会有关经常性工作。设立投融资平台执行机构，根据委员会规划和业务范围具体负责投资、融资、建设、还款等工作，实行企业化管理，市场化运作。
三要规范融资范围。融资范围应明确为重大基础设施建设项目的建设融资，一般公用经费项目和部门建设项目不在其列；要合理划分完全公益性项目、半公益性项目和经营性项目，融资平台的重点应是半公益性和经营性，有部分还款能力和完全还款能力的项目，实行BOT等市场化运作，政府适当补助，完全公益性项目视财力量力而行，并给予地方政府发行债券的权利；要明确本级政府和上下级政府的事权和财权，避免越级建设；要明确本届政府和后届政府的事权财权，避免超能力和超现实建设。
四要加强法制化建设。平台建设直接涉及政府债务风险，应加强法制化管理，适时修改《预算法》，给地方一定的税收自主权和举债权；要建立和完善平台建设的政府性规章或地方性法规，规范地方平台的管理行为；建立重大事项地方人大议事讨论决定规程，强化人大对政府债务的审议监督。
三、防范和控制融资平台的财政风险是投融资体系建设的核心
投融资体系在解决了当前政府举债的问题，支持了城市建设的同时，其与财政的高关联度对财政形成偿债压力从而积聚财政风险的问题也必须引起高度的重视。投融资平台所借入的资金直接形成政府的负债，包括隐性负债和或有负债。这些债务的偿还大都需要列入每年预算支出安排。在地方政府预算收支平衡原则的约束下，政府的支出或者偿还能力取决于财政的收入能力。众所周知，财政收入是一个相对平稳的变量，基本不存在突然性大幅增长的可能。如果财政以偿债支出为主的刚性支出在短时期内聚集并大幅增加，超过了财政收入能力，那么，财政风险就会出现。不考虑财政偿债能力的无节制的融资无异于饮鸩止渴，最终会给财政带来不可估量的风险。
防范和控制投融资体系的财政风险，必须建立起完备的风险防范和控制体系，主要包括以下几个方面：
1.建立政府财政风险预警机制。建立预警机制是防范政府融资风险的前提。政府的债务规模应与其偿付能力联系起来，构建“债务风险警示”系统，并建立“债务风险警示”指标体系。这一指标体系应包含债务总规模、债务余额、年度还本付息额等在内的总量性指标和债务负担率、偿债率、债务依存度等在内的结构性指标，最终推出一个综合反映政府债务可持续性的“政府债务风险指标”，直观地反映地方政府的财政状况，同时进行相应的财政调整。
2.建立地方政府财政风险管理和控制体系。政府债务风险是动态发展变化的，因此债务风险的管理和控制也必须是个动态的过程。这包括对债务风险的监控、报告和分析三大部分。风险的监控一方面依靠专门的机构（如城市投融资管理中心）或财政部门的日常管理，另一方面依靠审计等部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头，通过严谨的风险分析，查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理，及时调整政府的投融资行为及财政预算，增强政府防范、控制和管理风险的能力。
3.推进政府信息化建设，加强部门间协调，提高行政透明度。依靠现代信息技术网络对地方政府进行流程再造与职能创新，对建立一个高效率的、透明的现代地方政府管理体系，降低地方政府的财政风险有着重要意义。同时，针对地方政府融资多集中于城市建设方面的特点，重点加强城市建设相关部门、政府融资平台单位、城建项目建设单位、业主单位与财政部门的信息共享和协调，通过预算编制系统、国库支付系统、国库信息处理系统、预算执行分析报告系统以及宏观经济政策分析系统，提高政府和财政部门宏观经济预测与分析能力，尽可能减少政府行政活动过程中的随意性，有效提高财政透明度，降低政府的财政风险。
政府应该是社会风险的“分化器”，而不能成为风险的“积累器”和“导火索”。地方政府投融资体系的建设必须以完备的财政债务风险控制机制为前提和基础，否则，由政府投融资体系所引发的风险将是政府所无法承受的。
参考文献：
[1]王陆迪，许正中.我国地方财政风险防范及其化解.江西社会科学，2009（06）.
[2]贺海峰.合肥投融资三策.决策，2008（05）.