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“一体化”之民族地区路径
在城乡客运一体化的推进过程中，由于各地的经济发展状况、城乡结构以及风俗习惯等实际情况的不同，使得城乡客运工作的开展呈现百花齐放的现象，其中民族地区的城乡客运一体化由于牵涉到民族团结、社会安定等，在处理的过程中尤其需要谨慎稳妥，理顺各种关系，找到正确的工作方法。近几年来，贵州省黔南布依族苗族自治州城市公共客运交通管理局，从制度顶层设计层面探索城乡客运一体化实现的路径,在推进城乡客运一体化工作中，改革传统的出让公共交通运输经营权方式,选择对农村客运进行公交化改造作为工作突破口,在运输行业提出并试行了“统分协同”的运营模式，初步实现城市公共交通运输向农村延伸，提高了农村公共运输服务水平。
诸多困难有待克服
与全国其它地区相类似，虽然贵州省交通运输厅及贵州省道路运输局早已经将推进城乡客运一体化列为全部工作的重中之重，但由于本地的一些实际情况的局限，在开展工作的过程中，仍然存在不少暂时没有克服的困难。
由于国家层面有关城市公共交通的法规尚未出台,按照《贵州省城市公共交通管理条例》对城市公共交通的定位,城市公共交通属于市政公用事业，倡导的是公共交通服务的公益性、普遍性、服务性。而《贵州省道路运输条例》对农村客运则定位为利用客货车辆为社会公众提供道路运输服务,并以营利为目的。由于对城市公交与农村客运的定位不同，因此在机构改革前，作为主管部门的建设部门与交通部门，分别对城市公交与农村客运制定了相应的部门规章。但是随着大部制的推行，城市公交与农村客运均划入交通运输部门管理，此举虽然解决了城乡客运一体化的管理体制障碍，但其带来的更深层次问题是如何将城市公交与农村客运统一起来，因此为城乡客运经营找到结合点，使其定位符合实际情况，实现社会效益和经济效益的最佳结合是当务之急，也只有定位清晰，相应的法规才能起到规范作用，也才能做到依法行政，促进城乡客运一体化的进程。
城乡二元结构明显、城乡差异的存在是城乡客运一体工作的又一大障碍。以黔南州为例，改革开放以来，经济的快速发展已经使当地的道路通达率得到极大提高，但地处山区的自然条件，使得城乡道路基础设施差别较大，即使在城市规划区内，符合城市道路规范与标准的市政道路也不多，因此，要进一步推进城乡客运一体化工作，必须用城市道路的规范及建设标准，对农村公路进行改造。
大部制改革以后，城市市政道路建设、维修等工作尚未纳入交通运输部门的职责范围内，仍由各城市的市政部门管理，而交通运输部门尚未出台系统的市政道路规划、建设、配套设施建设等法规及规范，也未出台有关城市道路建设的资金投资政策。与此同时，由于管理体制的原因，安全监管、交警等部门对客运的道路运行条件，也各自有不同的评判标准，如城市公交允许超人数运营，而农村客运只能以坐位数核对人数，不能超载坐人，这是一个极为突出的例子。对城市公交与农村客运采用的经济政策也各有不同，如燃油补贴标准就不一样。这些都在不同程度上加大了协调推进城乡客运一体化工作的难度。
实践表明，城市公交的一系列规范管理措施也很难在农村客运中贯彻到位，例如必须到站停靠、进站后乘客下车，中途不能上下乘客，对乱停乱放的车辆有相应的处罚措施等。农村客运车辆运行时，甚至将途中随时上下旅客看成方便群众出行的措施。城乡处罚标准的不一致往往导致客运执法工作事倍功半。
从市场的角度看，客源不足的问题似乎更加棘手。城市公交按时按线发车，主要目的在于方便市民，并不会因为乘客的多少而轻易改变既定的运营规律。但是如果普遍实行城乡客运一体化，以公交准时准点定线高频率的运营方式来发展城乡客运，客源不足很快会成为首当其冲的难题，由此导致的运营亏损会令地方财政背负沉重的负担，而对于像黔南布依族苗族自治州这样的民族地区来说，这种过度超前的运营模式，将更难得到认同和推广。
服务质量能否得到提高也同样是一个未知数。城乡客运一体化推行后，考虑到公益性和农村群众负担能力较低等因素，必然会实行低票价政策，这样做的好处是最大可能地吸引农民乘坐公交车，但却不得不正视由此带来的规范管理和服务性问题，一个司空见惯的例子就是农民携带农具乘车的问题。
因地制宜推进一体化
城市公共交通划入交通运输部门管理以后，面对新形势、新问题，黔南州城市公共交通管理局以科学发展观为指导，因地制宜地制定并推行了一些行之有效的措施。
首先是解放思想，重新认识城乡客运的本质属性。无论是城市公共交通还是农村客运，从本质属性来看，均是通过安全的运输方式，用汽车将乘客移动不同的距离。由于涉及到乘客的人身安全，因此必须对这一行业设定严格的准入条件，只有通过许可的方式取得运输权，才能开展运输活动。但由于过去将运输行为看成经营行为，因此在出让经营权时，不管是以行政方式审批、拍卖、国有专营，还是主要以服务质量为主招标公司运营的方式，都出现了服务质量差、群众投诉多、炒作经营权、基础设施缺乏、黑车禁而不止等很多难于解决的实际问题，现行管理方式均难于达到实现城乡客运一体化的目的。
其次，运输行业的行业特征以及公共交通的实践，都表明运输权是决定城乡客运一体化得以推进的关键因素。从某种意义上讲，运输权的内涵由有形资产及无形资本构成，是复合型的经营权，它由财产权（有形财产权与无形财产权的总称）及服务权所组成。要做好城乡客运一体化的工作，就必须将单一型的经营权出让，转变为复合型的经营权出让，即转变为对财产权及服务权的出让。
第三，采用“统分协同”的模式出让运输权。这几年，黔南布依族苗族自治州采用“统分协同”的新思维，实行“统分协同”的运营模式，有力地推动了城乡客运一体化工作的开展。“统分协同”就是用“统”的方式，将个人的服务标准、服务规范，统一为国家标准，称之为服务权，并由公司来行使；用“分”的方式，将车辆的有形与无形财产权分散给个体股东，称之为财产权，并由个体股东来行使；用“协同”的方式，用合同将服务权与财产权联系起来，以契约的方式，规范双方的权力与义务，共同做好城乡客运一体化的工作。
实际的案例也许更能说明问题。黔南州瓮安县雍阳镇（城关镇）与银盏乡是相邻的两个乡镇，从镇政府到乡政府约有12公里，有省道连接，多年来均通过农村客运的方式进行乘客运输。近几年来，随着瓮安经济社会的发展，城市规模不断扩大，农村人口迅速向城市聚集。为解决两个乡镇人民群众出行难的问题，县人民政府一方面投入巨额资金，按城市主干道标准，对12公里的省道进行改造，并将原线路运营的13辆农村客运车辆调整到其它农村线路运营，在原线路上，安排新购置的13辆城市公共汽车进行运营。为顺利开通公交车，解决群众出行难的问题，还按“统分协同”的新思维，实行了新型的运营模式：县国资公司以15000平方米土地入股，占股51%，行使服务权，民营企业以现金1500万入股，占股49%，行使财产权，共同组成股份制公共交通行业。
从公交公司的角度看，民营资本虽然投入巨额资本帮助政府解决资金不足的问题，从表面上看会带来一定程度的亏损，但双方协议经营期（10年）结束后，在符合城市详细规划的前提下，现用于停车场、保养场、洗车场的15000平方米土地，将优先出让给公交公司，由公交公司另做它用，对土地未来收益的良好“预期”将极大提高公交公司从事城市公共交通的积极性，并且愿意投入资金，用于从业人员的培训、改善车辆装备水平、提高服务水平、以及加大对安全运营的资金投入，实现政府、企业、从业人员、乘客四方共赢的局面。最近，瓮安县政协组织全县的政协委员对该县城市公共交通运营情况进行了全面的考察，均认为达到预期的效果。有理由相信，“统分协同”的运营模式，是适合民族地区中小城市的客运的，是能促进实现城乡客运一体化目标的好方法。
另外，还要按照城乡客运一体化的思路，做好现有客运运营模式的转换工作。由于历史的原因，黔南州都匀市有129辆经营权及产权都属于个体的公交车，这些个体公交车过去都是以挂靠公司的方式运营，为做好城乡客运一体化的工作，黔南州采取了“等量增车、先予后取、调控投放”的办法，采用车辆从挂靠公司退出，重新将公交车辆产权明确给个人，同时，通过比选的方式，将服务权明确给公交服务公司，由服务公司对个体客运公交车进行管理。此项改革后，从城区开行到周边几个乡镇的公交车，服务质量得到很大的提高，推动了全市城乡客运一体化的发展。
一体化使“城市包围农村”
客观地说，目前城乡二元结构、城乡差别依然存在，在广大的西部地区、民族地区，这一差别更加显著，这也决定了在推行“统分结合”的运营模式时要以点带面，逐步推进。对于道路运输行业来说，城市公交、农村客运将会长期并存，城乡客运一体化目标的实现，前提条件一定是城乡差别消失、城乡发展达到一体化。因此，对城乡客运一体化的目标，要有清醒认识。在具体工作中，必须要根据当地的自然条件，经济发展水平，实行城乡客运一体化。要走对农村客运实行公交化改造的路子，搞好试点工作，只有农村客运公交化改造完成之后，才能进一步实现城乡客运一体化的目标。
全国各地经济社会发展差距很大，在推进城乡客运一体化进程中，必须要以经济区域来划分，而不是单纯以现有行政区域来划分，换句话说，要找到工作的突破口，在道路、设施基础条件达到城市道路安全运营的基础上，成熟一条客运线，就改造一条客运线。
要注意运营模式的选择。对定线运行的城市公共交通线路车来说，要实现公交优先、公交优秀，运营模式的选择尤为重要；对地方政府来说，发展经济、社会、文化、社会民生的压力繁重，方方面面的工作都需要资金投入，因此，需要认真研究城市无形资产及土地资源变现的方式方法，通过创新运营模式，吸引民营资本进入公共交通运输行业，从而推进全行业的发展。
另一方面，将农村客运转变为城市公交，除了要不断提升农村客运从业人员的服务意识、服务水平之外，更重要的是有效化解社会矛盾，要坚持社会效益和公共效益的统一，坚决打击欺行霸市、扰乱市场秩序等黑恶势力，对从事农村客运的从业人员，采取培训、转岗、退出等方式，妥善安置，通过化解不同群体的社会矛盾，实现行业平稳有序发展。
从实际工作经验来看，实行有偿出让运输权是行之有效的方法，但是必须要注意实现农村客运经营权与公共交通运输权的平稳转换。因为有偿出让，绝不是出价最高者得到运输权，具体方式可采取给出价格的区间，由竞买者自行报价，将定价权交由竞买者决定，从而最大程度上消除由于经营亏损引发的停车、罢运等现象，最大程度消除社会的不稳定因素。
综上所述，在现阶段，要推进城乡客运一体化的工作，从理念到措施，必须走城市包围农村的道路，只有这样才能事半功倍，推动城乡客运一体化的健康快速发展。（作者单位：贵州省黔南州城市公共交通管理局）
在城乡客运一体化的推进过程中，由于各地的经济发展状况、城乡结构以及风俗习惯等实际情况的不同，使得城乡客运工作的开展呈现百花齐放的现象，其中民族地区的城乡客运一体化由于牵涉到民族团结、社会安定等，在处理的过程中尤其需要谨慎稳妥，理顺各种关系，找到正确的工作方法。近几年来，贵州省黔南布依族苗族自治州城市公共客运交通管理局，从制度顶层设计层面探索城乡客运一体化实现的路径,在推进城乡客运一体化工作中，改革传统的出让公共交通运输经营权方式,选择对农村客运进行公交化改造作为工作突破口,在运输行业提出并试行了“统分协同”的运营模式，初步实现城市公共交通运输向农村延伸，提高了农村公共运输服务水平。
诸多困难有待克服
与全国其它地区相类似，虽然贵州省交通运输厅及贵州省道路运输局早已经将推进城乡客运一体化列为全部工作的重中之重，但由于本地的一些实际情况的局限，在开展工作的过程中，仍然存在不少暂时没有克服的困难。
由于国家层面有关城市公共交通的法规尚未出台,按照《贵州省城市公共交通管理条例》对城市公共交通的定位,城市公共交通属于市政公用事业，倡导的是公共交通服务的公益性、普遍性、服务性。而《贵州省道路运输条例》对农村客运则定位为利用客货车辆为社会公众提供道路运输服务,并以营利为目的。由于对城市公交与农村客运的定位不同，因此在机构改革前，作为主管部门的建设部门与交通部门，分别对城市公交与农村客运制定了相应的部门规章。但是随着大部制的推行，城市公交与农村客运均划入交通运输部门管理，此举虽然解决了城乡客运一体化的管理体制障碍，但其带来的更深层次问题是如何将城市公交与农村客运统一起来，因此为城乡客运经营找到结合点，使其定位符合实际情况，实现社会效益和经济效益的最佳结合是当务之急，也只有定位清晰，相应的法规才能起到规范作用，也才能做到依法行政，促进城乡客运一体化的进程。
城乡二元结构明显、城乡差异的存在是城乡客运一体工作的又一大障碍。以黔南州为例，改革开放以来，经济的快速发展已经使当地的道路通达率得到极大提高，但地处山区的自然条件，使得城乡道路基础设施差别较大，即使在城市规划区内，符合城市道路规范与标准的市政道路也不多，因此，要进一步推进城乡客运一体化工作，必须用城市道路的规范及建设标准，对农村公路进行改造。
大部制改革以后，城市市政道路建设、维修等工作尚未纳入交通运输部门的职责范围内，仍由各城市的市政部门管理，而交通运输部门尚未出台系统的市政道路规划、建设、配套设施建设等法规及规范，也未出台有关城市道路建设的资金投资政策。与此同时，由于管理体制的原因，安全监管、交警等部门对客运的道路运行条件，也各自有不同的评判标准，如城市公交允许超人数运营，而农村客运只能以坐位数核对人数，不能超载坐人，这是一个极为突出的例子。对城市公交与农村客运采用的经济政策也各有不同，如燃油补贴标准就不一样。这些都在不同程度上加大了协调推进城乡客运一体化工作的难度。
实践表明，城市公交的一系列规范管理措施也很难在农村客运中贯彻到位，例如必须到站停靠、进站后乘客下车，中途不能上下乘客，对乱停乱放的车辆有相应的处罚措施等。农村客运车辆运行时，甚至将途中随时上下旅客看成方便群众出行的措施。城乡处罚标准的不一致往往导致客运执法工作事倍功半。
从市场的角度看，客源不足的问题似乎更加棘手。城市公交按时按线发车，主要目的在于方便市民，并不会因为乘客的多少而轻易改变既定的运营规律。但是如果普遍实行城乡客运一体化，以公交准时准点定线高频率的运营方式来发展城乡客运，客源不足很快会成为首当其冲的难题，由此导致的运营亏损会令地方财政背负沉重的负担，而对于像黔南布依族苗族自治州这样的民族地区来说，这种过度超前的运营模式，将更难得到认同和推广。
服务质量能否得到提高也同样是一个未知数。城乡客运一体化推行后，考虑到公益性和农村群众负担能力较低等因素，必然会实行低票价政策，这样做的好处是最大可能地吸引农民乘坐公交车，但却不得不正视由此带来的规范管理和服务性问题，一个司空见惯的例子就是农民携带农具乘车的问题。
因地制宜推进一体化
城市公共交通划入交通运输部门管理以后，面对新形势、新问题，黔南州城市公共交通管理局以科学发展观为指导，因地制宜地制定并推行了一些行之有效的措施。
首先是解放思想，重新认识城乡客运的本质属性。无论是城市公共交通还是农村客运，从本质属性来看，均是通过安全的运输方式，用汽车将乘客移动不同的距离。由于涉及到乘客的人身安全，因此必须对这一行业设定严格的准入条件，只有通过许可的方式取得运输权，才能开展运输活动。但由于过去将运输行为看成经营行为，因此在出让经营权时，不管是以行政方式审批、拍卖、国有专营，还是主要以服务质量为主招标公司运营的方式，都出现了服务质量差、群众投诉多、炒作经营权、基础设施缺乏、黑车禁而不止等很多难于解决的实际问题，现行管理方式均难于达到实现城乡客运一体化的目的。
其次，运输行业的行业特征以及公共交通的实践，都表明运输权是决定城乡客运一体化得以推进的关键因素。从某种意义上讲，运输权的内涵由有形资产及无形资本构成，是复合型的经营权，它由财产权（有形财产权与无形财产权的总称）及服务权所组成。要做好城乡客运一体化的工作，就必须将单一型的经营权出让，转变为复合型的经营权出让，即转变为对财产权及服务权的出让。
第三，采用“统分协同”的模式出让运输权。这几年，黔南布依族苗族自治州采用“统分协同”的新思维，实行“统分协同”的运营模式，有力地推动了城乡客运一体化工作的开展。“统分协同”就是用“统”的方式，将个人的服务标准、服务规范，统一为国家标准，称之为服务权，并由公司来行使；用“分”的方式，将车辆的有形与无形财产权分散给个体股东，称之为财产权，并由个体股东来行使；用“协同”的方式，用合同将服务权与财产权联系起来，以契约的方式，规范双方的权力与义务，共同做好城乡客运一体化的工作。
实际的案例也许更能说明问题。黔南州瓮安县雍阳镇（城关镇）与银盏乡是相邻的两个乡镇，从镇政府到乡政府约有12公里，有省道连接，多年来均通过农村客运的方式进行乘客运输。近几年来，随着瓮安经济社会的发展，城市规模不断扩大，农村人口迅速向城市聚集。为解决两个乡镇人民群众出行难的问题，县人民政府一方面投入巨额资金，按城市主干道标准，对12公里的省道进行改造，并将原线路运营的13辆农村客运车辆调整到其它农村线路运营，在原线路上，安排新购置的13辆城市公共汽车进行运营。为顺利开通公交车，解决群众出行难的问题，还按“统分协同”的新思维，实行了新型的运营模式：县国资公司以15000平方米土地入股，占股51%，行使服务权，民营企业以现金1500万入股，占股49%，行使财产权，共同组成股份制公共交通行业。
从公交公司的角度看，民营资本虽然投入巨额资本帮助政府解决资金不足的问题，从表面上看会带来一定程度的亏损，但双方协议经营期（10年）结束后，在符合城市详细规划的前提下，现用于停车场、保养场、洗车场的15000平方米土地，将优先出让给公交公司，由公交公司另做它用，对土地未来收益的良好“预期”将极大提高公交公司从事城市公共交通的积极性，并且愿意投入资金，用于从业人员的培训、改善车辆装备水平、提高服务水平、以及加大对安全运营的资金投入，实现政府、企业、从业人员、乘客四方共赢的局面。最近，瓮安县政协组织全县的政协委员对该县城市公共交通运营情况进行了全面的考察，均认为达到预期的效果。有理由相信，“统分协同”的运营模式，是适合民族地区中小城市的客运的，是能促进实现城乡客运一体化目标的好方法。
另外，还要按照城乡客运一体化的思路，做好现有客运运营模式的转换工作。由于历史的原因，黔南州都匀市有129辆经营权及产权都属于个体的公交车，这些个体公交车过去都是以挂靠公司的方式运营，为做好城乡客运一体化的工作，黔南州采取了“等量增车、先予后取、调控投放”的办法，采用车辆从挂靠公司退出，重新将公交车辆产权明确给个人，同时，通过比选的方式，将服务权明确给公交服务公司，由服务公司对个体客运公交车进行管理。此项改革后，从城区开行到周边几个乡镇的公交车，服务质量得到很大的提高，推动了全市城乡客运一体化的发展。
一体化使“城市包围农村”
客观地说，目前城乡二元结构、城乡差别依然存在，在广大的西部地区、民族地区，这一差别更加显著，这也决定了在推行“统分结合”的运营模式时要以点带面，逐步推进。对于道路运输行业来说，城市公交、农村客运将会长期并存，城乡客运一体化目标的实现，前提条件一定是城乡差别消失、城乡发展达到一体化。因此，对城乡客运一体化的目标，要有清醒认识。在具体工作中，必须要根据当地的自然条件，经济发展水平，实行城乡客运一体化。要走对农村客运实行公交化改造的路子，搞好试点工作，只有农村客运公交化改造完成之后，才能进一步实现城乡客运一体化的目标。
全国各地经济社会发展差距很大，在推进城乡客运一体化进程中，必须要以经济区域来划分，而不是单纯以现有行政区域来划分，换句话说，要找到工作的突破口，在道路、设施基础条件达到城市道路安全运营的基础上，成熟一条客运线，就改造一条客运线。
要注意运营模式的选择。对定线运行的城市公共交通线路车来说，要实现公交优先、公交优秀，运营模式的选择尤为重要；对地方政府来说，发展经济、社会、文化、社会民生的压力繁重，方方面面的工作都需要资金投入，因此，需要认真研究城市无形资产及土地资源变现的方式方法，通过创新运营模式，吸引民营资本进入公共交通运输行业，从而推进全行业的发展。
另一方面，将农村客运转变为城市公交，除了要不断提升农村客运从业人员的服务意识、服务水平之外，更重要的是有效化解社会矛盾，要坚持社会效益和公共效益的统一，坚决打击欺行霸市、扰乱市场秩序等黑恶势力，对从事农村客运的从业人员，采取培训、转岗、退出等方式，妥善安置，通过化解不同群体的社会矛盾，实现行业平稳有序发展。
从实际工作经验来看，实行有偿出让运输权是行之有效的方法，但是必须要注意实现农村客运经营权与公共交通运输权的平稳转换。因为有偿出让，绝不是出价最高者得到运输权，具体方式可采取给出价格的区间，由竞买者自行报价，将定价权交由竞买者决定，从而最大程度上消除由于经营亏损引发的停车、罢运等现象，最大程度消除社会的不稳定因素。
综上所述，在现阶段，要推进城乡客运一体化的工作，从理念到措施，必须走城市包围农村的道路，只有这样才能事半功倍，推动城乡客运一体化的健康快速发展。（作者单位：贵州省黔南州城市公共交通管理局）