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社会各界在土地制度问题上长期存有争论，如何认识农村土地的性质，农民需要什么样的土地权利，土地产权要不要改？即将展开的新型城镇化建设将使土地问题更加凸显
主持人：《中国经济报告》记者 吴思
嘉宾：
孔祥智
（中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长）
叶裕民
（中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，城市规划与管理系主任）
吴必虎
（北京大学城市管理学院城市与区域规划系教授、博士生导师）
农地制度的利与弊
《中国经济报告》：在当前土地制度下，在不改变耕地性质的情况下，农民只拥有土地流转的自由。但这种制度导致了效率低下等一系列问题。如何评估现行农村土地制度的绩效？
吴必虎：1949年以后，中国农村土地制度经历了以下几个过程：立国之初政府把土地分给农民，但不久之后开始推行集体化，直到1978年，土地从人民公社的大集体到生产队的小集体都是集体所有制的形式。这样的制度缺乏激励。直到安徽闯关实行大胆的土地改革、包产到户实验，邓小平认可后才逐步形成规范的制度，1982年宪法正式将土地列为国有。
现在的农村土地制度本身是有问题的，从经济角度来讲，会造成土地生产力下降、农产品质量没有保障等问题；从政治角度来讲，农民土地权益受到侵害时没有法律保障，将造成社会危机。中国未来土地制度的改革势在必行。
孔祥智：很多人认为目前中国的土地制度还有很多缺点，如集体所有制主体不清晰、产权不明晰、生产效率低、农民利益被侵害等。这些问题确实存在，也都跟现行土地制度有关。但是现行土地制度最大的优点就在于，农民没有土地所有权因而不能买卖土地，所以作为集体经济组织的成员，他们永远不会失去土地的使用权。换句话说，这个制度是使农民不失去土地的制度。在这个优点的基础上，其他问题是可以逐步改进的。
新中国成立初期，土地改革以前都是私有制，一部分人不均等地占有土地，土地改革将土地均等化，均等化以后还是私有制。从理论上来讲私有制还会走到以前的循环，部分农民因为各种原因把土地卖掉，而重新沦为“无产者”。如果中国没有集体化的过程，建国到现在一定会有相当一部分人失去土地，变成以前的贫雇农。可以看到，中国几千年封建王朝更替都是因为土地问题，都无法避免土地被卖掉进而被兼并导致一部分人失去土地的结果。因此，中国经过集体化、公社化以后，农村改革没有退回到私有制，这是一个重大的历史进步，是非常正确的选择，并且在当时的情况下退回到私有制也是不可能的。
吴必虎：大部分质疑土地私有的理论依据在于，土地私有后，农民因为各种各样的原因把自己的土地卖掉而最终流离失所。从中国两、三千年的历史来看不存在这种假设。土地私有不会导致土地兼并，政治腐败才导致土地兼并，而且土地兼并以后导致农民造反，进而产生一个新政府，新政府发现农民会造反，所以又把土地还给农民，这是历史上的模式。
“长久不变”应具体化
《中国经济报告》：在明晰农村土地产权方面，现行政策是土地承包经营权长久不变，但社会各界有许多争论，除了土地私有化以外，还有以永久的使用权代替所有权、国家与农民按比例共同所有等多种观点，应该如何理解农村土地产权问题？
叶裕民：农村的产权制度改革中，我不赞成私有化。在集體所有权下，承包权属于农民，在正常承包下没有问题，当有大企业主欺负农民的时候，所有者就应该与之谈判。单个农民力量很弱小，因此完全的土地私有化在中国不一定合适。
可以延长土地的承包期，当土地使用权再转让时可以延长转让期限，新进入农业投资的人包括农村种田大户以及进入农村的工商企业，承包期限较长的条件下可以做一个较长远的投资规划。但不是无限长的承包期变为私有制。延长使用权并不等于所有权，所有权几乎是对这个权利的最终控制。
孔祥智：农村土地的产权是很清晰的，就在农村社区。社区成员就是土地的联合所有者。现在的问题在于，十七届三中全会提出“长久不变”，“长久不变”怎么办，和“三十年不变”有什么关系？这就涉及到社区成员身份问题。如果社区成员身份确定就理应享受土地的使用权，而失去社区成员身份，不仅仅是失去土地，还有集体资产的分配权，因此很多人不愿意。当第二轮承包的三十年期限到期以后，是打乱重新分，还是延续不变？我们初步的想法是重新分配一次，“长久不变”的期限在法律或政策上应该明确，比如50年或70年。
吴必虎：这几种情况在中国一些地区都有实践。延长土地使用期，世界上很多国家都是这么做的，比如说澳大利亚，土地是英国女王而不是澳大利亚政府或国民的，这叫做“名义拥有”。延长土地使用期本身实际上是承认其对土地的处置权。只要延长使用权到100年或150年，就会成为土地民有的一种形式。我的建议是，对还在农村种地的农民可以分两步走，第一步延长使用权到150年，第二步是等到政治成熟后再私有化。现在提的“长久不变”需要更明确，政府不大敢明确说这个问题是因为没有想清楚，改得太急怕影响执政基础。
如何还权于民
《中国经济报告》：在现有土地集体所有和承包经营制度下，由于农民对土地的权利不够完整，已获得的承包经营权也难以得到有效保障，随着城镇化的发展，如何保障农民的土地收益权利？
叶裕民：土地在中国工业化和城镇化发展过程中变得过分重要，这也是工业化、城镇化和农业现代化长期粗放推进的一个重要原因。城市在扩张过程中建设用地不足，土地变得稀缺，以至于地方政府只关注土地，而忽略了其他更重要的生产要素，如人力资本的积累；同时各省以中心城市为主，导致经济发展向大城市过度聚集。
现在很多农村土地制度改革涉及这块内容，比农用地改革更加复杂，全国很多地方都在做。例如成都，看重的不仅是拆小村并大村，把农村土地整到城市里来，更加重要的是在这个过程中大规模提升了人居环境，同时配套户籍制度、社会保障等制度改革，作为推进城乡一体化的系统手段。如果配套设施和社会保障、公共服务缺失，把农民的房子拆掉，新房子根本没有建起来，周转的钱又很少，或者是没有商量直接让农民搬进很差的房子，使农民“被上楼”，将出现很大的问题。通过还权赋能，把土地使用权真正还给农民，并赋予他们在市场调节下保值增值的能力，提高农民自主发展的能力。愿意出租的人多了，租的人也多了，于是提高了农业规模经营的程度。新农村建设如果做得好的话，人居环境大幅度改善，城市得到建设用地，这就是中国统筹城乡发展过程中的新型农村社区建设和城乡建设用地一体化。十八大中提出推进城乡要素市场一体化，其中很重要的就是城乡建设用地市场一体化。 吴必虎：新农村建设包括四个方面：产业调整、农民生活水平提高、住房改善、民主政治权力。但我们发现新农村运动就是把农民的土地、宅基地拆村并镇，土地流转由原来的四个目标变成了一个目标，即腾出土地指标。从农村土地制度变革来讲，土地流转本来应该可以提升土地利用效率和产业结构，因为包产到户以后，强壮的劳动力全部进入城市打工，留下的都是386199部队，土地没有被认真耕种甚至被抛荒，原因也是因为土地没有私有化。
为什么强调土地民有，因为人具有领域感、占有欲和创造欲的本性使然。中国由于没有私有制“防火墙”，导致民主不充分、政府权力过大，而其他监督措施缺乏有效性，因此对农民的权益缺乏保护。私有产权得到重视，对民有私权产生保护理念后，民主氛围会浓一些，这有利于我们国家民主建设。中国民有和国有并举是真正推动民主进步的重要条件。
土地流转之路
《中国经济报告》：农村土地的流转，理论上部分农民可能失去土地，甚至导致“盲目的土地兼并”的现象出现，这一度成为限制集体土地流转的原因。目前土地流转过程中出现了哪些问题，土地流转制度改革还有哪些需要改进的地方？
孔祥智：1983年底时，实行家庭承包经营的农村基本核算单位占所有基本核算单位的的95%以上，因此，1984年的中央一号文件规定了土地承包期延长到15年，同时规定“鼓励土地逐步向种田能手集中”。1993年，中央11号文件明确规定：经发包方同意后，在坚持集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权。2002年颁布的《农村土地承包法》和2003年颁布的《农村土地承包法实施条例》都明确提出了土地流转的具体方式、方法。2008年10月，黨的十七届三中全会提出“建立健全的土地流转市场”，至此，农村土地承包经营权流转的政策体系基本形成。近年来，土地流转速度大大加快，有政策和地方政府推动的原因，也有大约1.7亿农民外出打工而迫切需要转出土地从而获得收益的原因。截止2012年6月底，全国通过各种方式流转的土地占全部家庭承包经营面积的20%，到2012年底约为21%-22%左右。
土地流转中最大的问题是一些工商企业，尤其是与农业没有任何关系的企业到农村租用土地。第一应该建立一个比较严格的工商企业到农村租地的准入标准，最重要的标准就是“三个不得”：不得损害农民权益，不得改变土地用途，不得改变土地集体所有性质。第二看企业前三年是不是从事第一产业生产，如果只是加工、流通企业，没有从事过第一产业生产，缺乏相应的农业生产基本经验，不应该获得流转土地。像一些地区的土地流转以整村推进的方式进行，好几个村甚至一个乡镇的土地都流转给了一家企业，这个问题很大。第三是进行适时观察和监测，不能降低农业综合生产力。第四是流转土地中可以有一定的管理用地，这类建筑应该是简易、可以恢复的，但很多郊区实际上就是建农家乐，这个方面也应该严格限制。
还有一个问题是土地细碎导致承包规模比较小。国土资源部有一个国土资源整治项目，每个村土地可以分成不同的等级，平整以后土地之间的质量差别变小，这种情况下可以鼓励农民采取互换的方式解决承包过于细碎化问题。
吴必虎：最近几年中国城镇化发展比较快，在这个过程当中出现两种情况，靠近城市的地方，土地被以非常低的成本收到城市政府，政府拍卖后赚了大量的钱，农民却没有从土地获得收益，这实际上是对农民的一种剥夺。从法理上来讲，因为土地不是农民的，所以农民没有与政府谈判的过程，也没有法律帮助他们获得相应利益。城市以外没有被城镇化触及的土地正在通过土地流转的办法，在流转过程当中，实际上是对农民的又一次“剥夺”。其原因在于中国采取垂直管理的土地政策，土地流转的动力不是让地区人民和社区得到发展，而是政府为了拿到土地指标进一步搞没有竞争力的大规模建设，这在县级市和地级市尤为突出，实际上是一种“病态”的动力。这几年全国出现了大量县级以上的开发区、新区，经过北大城管学院的研究，60%左右的城市新区、开发区是失败的，地圈了很多，但工业开发区并没有做起来，因为很多小县城的工业是没有竞争力的。
土地流转的目的是把分散的土地集中起来，搞现代农业。但我们发现现实中土地流转并不是这样，土地流转以后，愿意把土地租赁下来的上游产业化农业公司还未找到，政府就已经把土地收起来不允许农民继续耕种。农民又一次被剥夺原因在于，土地不是自愿地被流转，中央提出自愿原则，但地方政府在执行上基本不遵从自愿原则，而且多采取的是非法的、不正当的手段，最后都能拿到农民的协议。因为中国土地不是农民自己的，而是政府租赁给他的，那么政府收回来是合法的，法院也可以采取强制执行的措施。
叶裕民：如果我在城镇里有就业机会，就可以把孩子带来，政府就应该提供相应的公共服务。整个家庭的迁移，农村的一亩三分地可以不要了，于是就可以转租出去。土地制度改革有一个过程，农村土地市场不一定能马上建立起来，并且就中国国情来说，转租是一个更合适的选择。
未来方向
《中国经济报告》：下一步土地制度是否需要做一些改变，解决现有土地问题的方向在哪里？
叶裕民：这个制度未来客观地还是会发生一些变化。从农村发展的视角来看，目前农民使用着集体所有的农业用地存在以下问题：第一是由于城乡分割的城镇化，导致使用农业用地的人主要是386199部队，土地效率低下；第二是由于农业土地的使用权市场发育不充分，农村土地作为生产资料而没有发挥土地资本的作用，缺乏激活土地增值能力的制度。所以土地长期分散在大量小农手里而不能有效得以利用，这是中国农村土地一个非常大的问题。
未来的改革可能方向是，农村土地的使用权和承包权相分离，承包权属于农民不变，但使用权可以市场化，租给不进入城市留在农村需要用地的人使用，而且鼓励农村土地使用权市场的培育，通过市场的手段，大规模提升土地利用效率，提高农民的资产性收入和在城市中抵抗风险的能力，这是解决农村问题的一个重要路径。需要更大范围地培育农村用地市场或农村产权市场，从地方开始逐步扩大。同时需要建立一些规则避免在很短的时间内土地被投机者占有。农用地并不是在短期内可以大规模升值的，加上国家严格的农地管制，农业用地的投机空间远远没有城市房地产大。工业化和城市化是历史的主旋律，保护好农民的积极性，让每一个交易的主体公平参与和收益，而不是过多的关注风险而不敢大胆推进。 农村除了农用地以外，农村建设用地这部分的改革也非常急切。在农村土地增减挂钩或新型农村社区建设中，如果卖地的钱无法覆盖复垦、建楼、搬迁等费用，将会导致资金链断裂，最终亏损的还是老百姓。所以一定要在农村土地市场比较活跃的地方，工业化发展比较好，土地价格能和上述几项成本持平，这个过程才可以推下去。农村建设用地制度改革要把握重要的几条：首先是政府要以人为本，按照城市社区建设标准建设农村新型社区；其次是城镇土地市场充分活跃，富余的土地指标在城市土地市场上获得的回报可以弥补上述一系列的成本，使这个过程能够持续循环下去，如果達不到，这个过程就不要启动，不是所有地方都要推这个事情；最核心是要尊重老百姓意愿，每一个老百姓都同意才能做，在每个人都愿意的前提下才不容易出乱子。建立城乡一体化的农村建设用地使用权市场将是未来一个非常大的改革，如果能够很好的推进，既能保障18亿亩耕地，又能保障城市工业用地和发展用地扩展的需求，还可以短期内大幅度改善农村人居环境和推进农村规模经营，多方受益。
孔祥智：当然很多人都在抨击土地集体所有的问题，但是只要不使农民最终失去土地，这个制度就是符合中国国情的制度，其他制度从长远来看都是不利于中国农村稳定的。即便到2030年左右实现现代化，中国城镇化率大概在70%左右，以15亿人口计算，还有5亿人在农村，这是一个庞大的数字，这部分人失去土地将会引起社会动荡。
总体来说，农村土地制度没有需要大改的东西，从土地制度改革本身不能推导出释放改革红利这个结论。改革开放30年城镇化过程，尤其是上世纪90年代中期以来，实际是将土地低价、粗放地用于城镇化，这个方式是有问题的。强化土地的承包者使用权和集体所有权，对于遏制粗放型城镇化、走一条精致型的城镇化道路是有好处的。目前的城镇化大量使用土地，一些开发区土地浪费问题突出，按照目前的指标，用于城镇化的土地已很少，但各地都采取了一些办法，如土地置换、地票等方式进行交易，把农村土地更多用于城镇建设，这等于农村土地非农化的前后门都打开了，18亿亩耕地红线这个底线目标根本无法实现。这些做法都应该叫停。
吴必虎：中国的土地制度实际上就是研究“产”如何“共”的问题，这个问题解决好了，国家可以长远稳定发展，解决不好社会冲突将非常大。共产的含义是，多数人相对平均地得到土地或者土地产生的财产。土地私有不过是整个社会发展当中各种财产形式的私权的保护，私权和公权达到平衡的表现。
我们国家应该有国有和民有两种土地制度，这是符合目前中国政治体制下的一种综合考虑。对还在农村种地的农民可以延长使用权到150年，从法理上来讲还能保持社会主义制度，通过法律文书，逐步走向法律上的民有，这是比较稳妥的改良主义办法。这样一来，农民有其田，农民会很认真地经营土地。对城市居民的房产赋予150年的使用权，建筑房子的时候就会非常认真。但是不是所有东西都民有，机场、铁路、矿山、海洋、石油等应该国有。整体而言，国有与民有并行，民有第一步以长期使用权逐步走向长期拥有权，私有产权的实施需要政治和法律上成熟。
土地制度改革牵一发动全身，同时需要相应制度的配套，很多社会管理制度要变化，如媒体监督、司法独立等。土地问题只是社会矛盾的一个焦点，归根结底就是公权力不能太大，私权力得到尊重。从中国传统哲学来理解，公权力和私权力是阴阳融合互生的关系，并不是对立关系，所以公和私要平衡，这也是中国未来的希望，也是符合中国哲学的。
主持人：《中国经济报告》记者 吴思
嘉宾：
孔祥智
（中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长）
叶裕民
（中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，城市规划与管理系主任）
吴必虎
（北京大学城市管理学院城市与区域规划系教授、博士生导师）
农地制度的利与弊
《中国经济报告》：在当前土地制度下，在不改变耕地性质的情况下，农民只拥有土地流转的自由。但这种制度导致了效率低下等一系列问题。如何评估现行农村土地制度的绩效？
吴必虎：1949年以后，中国农村土地制度经历了以下几个过程：立国之初政府把土地分给农民，但不久之后开始推行集体化，直到1978年，土地从人民公社的大集体到生产队的小集体都是集体所有制的形式。这样的制度缺乏激励。直到安徽闯关实行大胆的土地改革、包产到户实验，邓小平认可后才逐步形成规范的制度，1982年宪法正式将土地列为国有。
现在的农村土地制度本身是有问题的，从经济角度来讲，会造成土地生产力下降、农产品质量没有保障等问题；从政治角度来讲，农民土地权益受到侵害时没有法律保障，将造成社会危机。中国未来土地制度的改革势在必行。
孔祥智：很多人认为目前中国的土地制度还有很多缺点，如集体所有制主体不清晰、产权不明晰、生产效率低、农民利益被侵害等。这些问题确实存在，也都跟现行土地制度有关。但是现行土地制度最大的优点就在于，农民没有土地所有权因而不能买卖土地，所以作为集体经济组织的成员，他们永远不会失去土地的使用权。换句话说，这个制度是使农民不失去土地的制度。在这个优点的基础上，其他问题是可以逐步改进的。
新中国成立初期，土地改革以前都是私有制，一部分人不均等地占有土地，土地改革将土地均等化，均等化以后还是私有制。从理论上来讲私有制还会走到以前的循环，部分农民因为各种原因把土地卖掉，而重新沦为“无产者”。如果中国没有集体化的过程，建国到现在一定会有相当一部分人失去土地，变成以前的贫雇农。可以看到，中国几千年封建王朝更替都是因为土地问题，都无法避免土地被卖掉进而被兼并导致一部分人失去土地的结果。因此，中国经过集体化、公社化以后，农村改革没有退回到私有制，这是一个重大的历史进步，是非常正确的选择，并且在当时的情况下退回到私有制也是不可能的。
吴必虎：大部分质疑土地私有的理论依据在于，土地私有后，农民因为各种各样的原因把自己的土地卖掉而最终流离失所。从中国两、三千年的历史来看不存在这种假设。土地私有不会导致土地兼并，政治腐败才导致土地兼并，而且土地兼并以后导致农民造反，进而产生一个新政府，新政府发现农民会造反，所以又把土地还给农民，这是历史上的模式。
“长久不变”应具体化
《中国经济报告》：在明晰农村土地产权方面，现行政策是土地承包经营权长久不变，但社会各界有许多争论，除了土地私有化以外，还有以永久的使用权代替所有权、国家与农民按比例共同所有等多种观点，应该如何理解农村土地产权问题？
叶裕民：农村的产权制度改革中，我不赞成私有化。在集體所有权下，承包权属于农民，在正常承包下没有问题，当有大企业主欺负农民的时候，所有者就应该与之谈判。单个农民力量很弱小，因此完全的土地私有化在中国不一定合适。
可以延长土地的承包期，当土地使用权再转让时可以延长转让期限，新进入农业投资的人包括农村种田大户以及进入农村的工商企业，承包期限较长的条件下可以做一个较长远的投资规划。但不是无限长的承包期变为私有制。延长使用权并不等于所有权，所有权几乎是对这个权利的最终控制。
孔祥智：农村土地的产权是很清晰的，就在农村社区。社区成员就是土地的联合所有者。现在的问题在于，十七届三中全会提出“长久不变”，“长久不变”怎么办，和“三十年不变”有什么关系？这就涉及到社区成员身份问题。如果社区成员身份确定就理应享受土地的使用权，而失去社区成员身份，不仅仅是失去土地，还有集体资产的分配权，因此很多人不愿意。当第二轮承包的三十年期限到期以后，是打乱重新分，还是延续不变？我们初步的想法是重新分配一次，“长久不变”的期限在法律或政策上应该明确，比如50年或70年。
吴必虎：这几种情况在中国一些地区都有实践。延长土地使用期，世界上很多国家都是这么做的，比如说澳大利亚，土地是英国女王而不是澳大利亚政府或国民的，这叫做“名义拥有”。延长土地使用期本身实际上是承认其对土地的处置权。只要延长使用权到100年或150年，就会成为土地民有的一种形式。我的建议是，对还在农村种地的农民可以分两步走，第一步延长使用权到150年，第二步是等到政治成熟后再私有化。现在提的“长久不变”需要更明确，政府不大敢明确说这个问题是因为没有想清楚，改得太急怕影响执政基础。
如何还权于民
《中国经济报告》：在现有土地集体所有和承包经营制度下，由于农民对土地的权利不够完整，已获得的承包经营权也难以得到有效保障，随着城镇化的发展，如何保障农民的土地收益权利？
叶裕民：土地在中国工业化和城镇化发展过程中变得过分重要，这也是工业化、城镇化和农业现代化长期粗放推进的一个重要原因。城市在扩张过程中建设用地不足，土地变得稀缺，以至于地方政府只关注土地，而忽略了其他更重要的生产要素，如人力资本的积累；同时各省以中心城市为主，导致经济发展向大城市过度聚集。
现在很多农村土地制度改革涉及这块内容，比农用地改革更加复杂，全国很多地方都在做。例如成都，看重的不仅是拆小村并大村，把农村土地整到城市里来，更加重要的是在这个过程中大规模提升了人居环境，同时配套户籍制度、社会保障等制度改革，作为推进城乡一体化的系统手段。如果配套设施和社会保障、公共服务缺失，把农民的房子拆掉，新房子根本没有建起来，周转的钱又很少，或者是没有商量直接让农民搬进很差的房子，使农民“被上楼”，将出现很大的问题。通过还权赋能，把土地使用权真正还给农民，并赋予他们在市场调节下保值增值的能力，提高农民自主发展的能力。愿意出租的人多了，租的人也多了，于是提高了农业规模经营的程度。新农村建设如果做得好的话，人居环境大幅度改善，城市得到建设用地，这就是中国统筹城乡发展过程中的新型农村社区建设和城乡建设用地一体化。十八大中提出推进城乡要素市场一体化，其中很重要的就是城乡建设用地市场一体化。 吴必虎：新农村建设包括四个方面：产业调整、农民生活水平提高、住房改善、民主政治权力。但我们发现新农村运动就是把农民的土地、宅基地拆村并镇，土地流转由原来的四个目标变成了一个目标，即腾出土地指标。从农村土地制度变革来讲，土地流转本来应该可以提升土地利用效率和产业结构，因为包产到户以后，强壮的劳动力全部进入城市打工，留下的都是386199部队，土地没有被认真耕种甚至被抛荒，原因也是因为土地没有私有化。
为什么强调土地民有，因为人具有领域感、占有欲和创造欲的本性使然。中国由于没有私有制“防火墙”，导致民主不充分、政府权力过大，而其他监督措施缺乏有效性，因此对农民的权益缺乏保护。私有产权得到重视，对民有私权产生保护理念后，民主氛围会浓一些，这有利于我们国家民主建设。中国民有和国有并举是真正推动民主进步的重要条件。
土地流转之路
《中国经济报告》：农村土地的流转，理论上部分农民可能失去土地，甚至导致“盲目的土地兼并”的现象出现，这一度成为限制集体土地流转的原因。目前土地流转过程中出现了哪些问题，土地流转制度改革还有哪些需要改进的地方？
孔祥智：1983年底时，实行家庭承包经营的农村基本核算单位占所有基本核算单位的的95%以上，因此，1984年的中央一号文件规定了土地承包期延长到15年，同时规定“鼓励土地逐步向种田能手集中”。1993年，中央11号文件明确规定：经发包方同意后，在坚持集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权。2002年颁布的《农村土地承包法》和2003年颁布的《农村土地承包法实施条例》都明确提出了土地流转的具体方式、方法。2008年10月，黨的十七届三中全会提出“建立健全的土地流转市场”，至此，农村土地承包经营权流转的政策体系基本形成。近年来，土地流转速度大大加快，有政策和地方政府推动的原因，也有大约1.7亿农民外出打工而迫切需要转出土地从而获得收益的原因。截止2012年6月底，全国通过各种方式流转的土地占全部家庭承包经营面积的20%，到2012年底约为21%-22%左右。
土地流转中最大的问题是一些工商企业，尤其是与农业没有任何关系的企业到农村租用土地。第一应该建立一个比较严格的工商企业到农村租地的准入标准，最重要的标准就是“三个不得”：不得损害农民权益，不得改变土地用途，不得改变土地集体所有性质。第二看企业前三年是不是从事第一产业生产，如果只是加工、流通企业，没有从事过第一产业生产，缺乏相应的农业生产基本经验，不应该获得流转土地。像一些地区的土地流转以整村推进的方式进行，好几个村甚至一个乡镇的土地都流转给了一家企业，这个问题很大。第三是进行适时观察和监测，不能降低农业综合生产力。第四是流转土地中可以有一定的管理用地，这类建筑应该是简易、可以恢复的，但很多郊区实际上就是建农家乐，这个方面也应该严格限制。
还有一个问题是土地细碎导致承包规模比较小。国土资源部有一个国土资源整治项目，每个村土地可以分成不同的等级，平整以后土地之间的质量差别变小，这种情况下可以鼓励农民采取互换的方式解决承包过于细碎化问题。
吴必虎：最近几年中国城镇化发展比较快，在这个过程当中出现两种情况，靠近城市的地方，土地被以非常低的成本收到城市政府，政府拍卖后赚了大量的钱，农民却没有从土地获得收益，这实际上是对农民的一种剥夺。从法理上来讲，因为土地不是农民的，所以农民没有与政府谈判的过程，也没有法律帮助他们获得相应利益。城市以外没有被城镇化触及的土地正在通过土地流转的办法，在流转过程当中，实际上是对农民的又一次“剥夺”。其原因在于中国采取垂直管理的土地政策，土地流转的动力不是让地区人民和社区得到发展，而是政府为了拿到土地指标进一步搞没有竞争力的大规模建设，这在县级市和地级市尤为突出，实际上是一种“病态”的动力。这几年全国出现了大量县级以上的开发区、新区，经过北大城管学院的研究，60%左右的城市新区、开发区是失败的，地圈了很多，但工业开发区并没有做起来，因为很多小县城的工业是没有竞争力的。
土地流转的目的是把分散的土地集中起来，搞现代农业。但我们发现现实中土地流转并不是这样，土地流转以后，愿意把土地租赁下来的上游产业化农业公司还未找到，政府就已经把土地收起来不允许农民继续耕种。农民又一次被剥夺原因在于，土地不是自愿地被流转，中央提出自愿原则，但地方政府在执行上基本不遵从自愿原则，而且多采取的是非法的、不正当的手段，最后都能拿到农民的协议。因为中国土地不是农民自己的，而是政府租赁给他的，那么政府收回来是合法的，法院也可以采取强制执行的措施。
叶裕民：如果我在城镇里有就业机会，就可以把孩子带来，政府就应该提供相应的公共服务。整个家庭的迁移，农村的一亩三分地可以不要了，于是就可以转租出去。土地制度改革有一个过程，农村土地市场不一定能马上建立起来，并且就中国国情来说，转租是一个更合适的选择。
未来方向
《中国经济报告》：下一步土地制度是否需要做一些改变，解决现有土地问题的方向在哪里？
叶裕民：这个制度未来客观地还是会发生一些变化。从农村发展的视角来看，目前农民使用着集体所有的农业用地存在以下问题：第一是由于城乡分割的城镇化，导致使用农业用地的人主要是386199部队，土地效率低下；第二是由于农业土地的使用权市场发育不充分，农村土地作为生产资料而没有发挥土地资本的作用，缺乏激活土地增值能力的制度。所以土地长期分散在大量小农手里而不能有效得以利用，这是中国农村土地一个非常大的问题。
未来的改革可能方向是，农村土地的使用权和承包权相分离，承包权属于农民不变，但使用权可以市场化，租给不进入城市留在农村需要用地的人使用，而且鼓励农村土地使用权市场的培育，通过市场的手段，大规模提升土地利用效率，提高农民的资产性收入和在城市中抵抗风险的能力，这是解决农村问题的一个重要路径。需要更大范围地培育农村用地市场或农村产权市场，从地方开始逐步扩大。同时需要建立一些规则避免在很短的时间内土地被投机者占有。农用地并不是在短期内可以大规模升值的，加上国家严格的农地管制，农业用地的投机空间远远没有城市房地产大。工业化和城市化是历史的主旋律，保护好农民的积极性，让每一个交易的主体公平参与和收益，而不是过多的关注风险而不敢大胆推进。 农村除了农用地以外，农村建设用地这部分的改革也非常急切。在农村土地增减挂钩或新型农村社区建设中，如果卖地的钱无法覆盖复垦、建楼、搬迁等费用，将会导致资金链断裂，最终亏损的还是老百姓。所以一定要在农村土地市场比较活跃的地方，工业化发展比较好，土地价格能和上述几项成本持平，这个过程才可以推下去。农村建设用地制度改革要把握重要的几条：首先是政府要以人为本，按照城市社区建设标准建设农村新型社区；其次是城镇土地市场充分活跃，富余的土地指标在城市土地市场上获得的回报可以弥补上述一系列的成本，使这个过程能够持续循环下去，如果達不到，这个过程就不要启动，不是所有地方都要推这个事情；最核心是要尊重老百姓意愿，每一个老百姓都同意才能做，在每个人都愿意的前提下才不容易出乱子。建立城乡一体化的农村建设用地使用权市场将是未来一个非常大的改革，如果能够很好的推进，既能保障18亿亩耕地，又能保障城市工业用地和发展用地扩展的需求，还可以短期内大幅度改善农村人居环境和推进农村规模经营，多方受益。
孔祥智：当然很多人都在抨击土地集体所有的问题，但是只要不使农民最终失去土地，这个制度就是符合中国国情的制度，其他制度从长远来看都是不利于中国农村稳定的。即便到2030年左右实现现代化，中国城镇化率大概在70%左右，以15亿人口计算，还有5亿人在农村，这是一个庞大的数字，这部分人失去土地将会引起社会动荡。
总体来说，农村土地制度没有需要大改的东西，从土地制度改革本身不能推导出释放改革红利这个结论。改革开放30年城镇化过程，尤其是上世纪90年代中期以来，实际是将土地低价、粗放地用于城镇化，这个方式是有问题的。强化土地的承包者使用权和集体所有权，对于遏制粗放型城镇化、走一条精致型的城镇化道路是有好处的。目前的城镇化大量使用土地，一些开发区土地浪费问题突出，按照目前的指标，用于城镇化的土地已很少，但各地都采取了一些办法，如土地置换、地票等方式进行交易，把农村土地更多用于城镇建设，这等于农村土地非农化的前后门都打开了，18亿亩耕地红线这个底线目标根本无法实现。这些做法都应该叫停。
吴必虎：中国的土地制度实际上就是研究“产”如何“共”的问题，这个问题解决好了，国家可以长远稳定发展，解决不好社会冲突将非常大。共产的含义是，多数人相对平均地得到土地或者土地产生的财产。土地私有不过是整个社会发展当中各种财产形式的私权的保护，私权和公权达到平衡的表现。
我们国家应该有国有和民有两种土地制度，这是符合目前中国政治体制下的一种综合考虑。对还在农村种地的农民可以延长使用权到150年，从法理上来讲还能保持社会主义制度，通过法律文书，逐步走向法律上的民有，这是比较稳妥的改良主义办法。这样一来，农民有其田，农民会很认真地经营土地。对城市居民的房产赋予150年的使用权，建筑房子的时候就会非常认真。但是不是所有东西都民有，机场、铁路、矿山、海洋、石油等应该国有。整体而言，国有与民有并行，民有第一步以长期使用权逐步走向长期拥有权，私有产权的实施需要政治和法律上成熟。
土地制度改革牵一发动全身，同时需要相应制度的配套，很多社会管理制度要变化，如媒体监督、司法独立等。土地问题只是社会矛盾的一个焦点，归根结底就是公权力不能太大，私权力得到尊重。从中国传统哲学来理解，公权力和私权力是阴阳融合互生的关系，并不是对立关系，所以公和私要平衡，这也是中国未来的希望，也是符合中国哲学的。