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按照胡锦涛同志在中纪委三次全会上指出“依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径”的精神，开封市工商局立足实际，因地制宜，紧紧把握制度建设这一关键环节，按照边制定、边实施、边完善、边提高的思路，积极探索和实践，初步形成了以制度建设为主线，以教育、监督机制为配套的具有工商特色的惩防体系。
一、树立“制度至上”理念，确保制度建设贯穿于惩防体系建设各个环节
制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，完善的制度是做好各项工作的可靠保证。开封市工商局对制度建设高度重视，把“制度至上”与“积极行政”、“规范服务”作为引领各项工作的“三大理念”，作为保证依法行政、防止腐败的治本之策。在构筑惩防体系工作中，市局党组站按照国家总局和省局的要求，全面分析工商行政管理机关所面临的形势和任务，充分认识到制度建设是惩防体系建设至关重要的一环，也是完善教育、监督机制的有效途径，建立健全各项制度既是构建教育、制度、惩戒并重的反腐倡廉工作机制的内在要求，也是突破口。
为了把制度建设切实抓好，市局党组多次召开专题会议，分析系统惩防体系建设实际情况，明确指导思想、目标任务，理清工作思路，找准着力点和努力的方向，把加强制度建设作为当前和今后一段时期的重要任务，切实搞好现有制度的梳理、修订、完善和补充，用制度规范和约束自身行为，按制度规定办事，实行标准化作业。
二、突出重点环节。着力构建有工商特色的防范体系
突出重点，加强重点环节制度建设，是惩防体系建设的重中之重。工商行政管理机关是政府的重要职能部门之一，担负着市场监管和行政执法的重任，既有人事财务权，又有审批监管权，这些权力运行过程中往往伴随着不廉洁和腐败现象发生，是制度约束和规范的重点。为此，我们本着什么问题突出就先解决什么问题的原则，围绕人事、财务、基建、审批和执法等环节，加强制度建设。
1．成立预算收支管理机构．规范规费收缴和资金使用权。成立开封市工商局预算收支管理委员会，主要任务是加强全系统收入和支出管理，杜绝财务漏洞，确保依法执收，按规定支出，防止乱收滥支等不廉洁和违法违纪现象出现。
在加强收入管理方面：推行统一收缴制、民主定费制、收费公示制、定期检查制等制度，遏止少收漏收及收人情费、收费不开票等现象出现。在资金使用和管理方面：新成立融核算、监督、服务于一体的开封市工商局会计集中核算中心，出台《开封市工商局直属事业单位会计集中核算暂行办法》，取消直属事业单位银行账户、会计和出纳，各单位只设财务经办人员，由中心对直属事业单位的一切财务收支进行集中会计核算，实现账户集中管理、资金集中核算、资金集中支付、工资集中代发，在源头上制约资金使用权和自由支配权，增强直属事业单位的经费保障能力。
2．成立干部选拔任用监督机构，规范选人用人权。成立由人事科、纪检监察室、机关党委负责人组成的开封市工商局领导干部选拔任用监督联席会议，出台了《开封市工商局科级领导千部选拔任用暂行规定》，全面建立和推行民主测评、民主推荐、任前公示、考察预告、试用期等干部选拔任用制度，把干部选拔置于群众监督之下，让群众充分参与、充分监督，克服凭主观意志和个人好恶选人用人的弊端，坚持以德才、以实绩、以民意为依据，用好的制度选好人、用好人，遏制跑官要官等不正之风。
3．成立建设工程领导机构，规范“基建工程权”。成立开封市工商局建筑工程基本建设委员会，并出台《开封市工商局建筑工程基本建设管理办法》，明确了建筑工程基本建设委员会各成员单位的职责，对基建工程项目的审批权限、议标招标程序等进行了明确规定，使工程建设更加公开化、透明化，形成了层级把关、权限明晰、集体决策、相互监督的有效防范机制。
4．成立注册登记工作监管机构。规范“注册登记权”。成立开封市工商局注册登记工作监督管理委员会，负责指导、协调注册登记工作中遇到的问题，监督检查各相关部门履行注册登记职责的情况，对重大事项进行集体审议。与之配套出台的《开封市工商局注册登记工作监督管理试行办法》和《开封市工商局营业执照申领核销管理试行办法》，进一步规范了注册登记流程，明确了各成员单位的权力和对违法违规登记的罚则；对营业执照的印制、领发、使用、保管、结报、缴销等各个环节做了严密细致的规定，以此尽最大可能、最大限度地减少个人随意性。
5．成立案件审批监督机构，规范执法执罚权。成立了开封市工商局案件审批委员会，负责重大疑难案件的审理、罚款超过一定额度案件的审批和监督指导各级办案机构按照查案与审案分离、涉案财物扣留与保管分离、作出处罚决定与执行决定相分离的三分离原则执法执罚。
与之配套出台了《开封市工商局行政执法办案行为规范(试行)》和《开封市工商局执法办案法制监督规程》。前者就办案原则、管辖权限、立案与备案、调查与取证、复核与核审、决定与执行等作出了详细具体规定；后者明确了案件线索的处理，立案、案件审核、案件执行、案件催办督导、销案、案卷归档等工作流程。二者都重点强化了对易出现问题的自由裁量权的规范，防止违反法定程序、超越法定权限办案和滥用自由裁量权、收受相对人吃请与财物等违法违纪现象出现。
6．成立信访工作机构．建立立体的开放式的受理投诉举报平台。成立了开封市工商局信访投申诉中心，负责信访工作的组织协调、业务指导、沟通联系和对信访事项的复查复核。
与之配套出台了《开封市工商局办理信访投(申)诉试行规定》，明确信访事项处置程序、工作流程、工作纪律和责任追究办法，保证每件信访件都得到快速查办。为了进一步畅通信访渠道，方便群众来信来访，投入专项资金，抽调专门人员，在市局机关办公楼的临街一楼设立了“开封市工商局信访投申诉中心接待室”，落实局领导轮流带班接访制度，及时受理和分流转办群众来访案件，形成了由信访投申诉中心牵头为主，来人上访由信访投申诉中心接待室负责，电话举报由12315投诉举报中心负责，来信举报由办公室负责的三位一体的开放式的受理信访投诉举报平台，为信访案件及时受理，矛盾及时化解，减少集体上访、越级上访奠定了基础。
三、加强教育和监督制度建设，确保惩防体系发挥好整体效能
教育、制度、惩戒是惩防体系建设的三大基本点，制度建设的目的是使人不能腐败，教育体系建设的目的是使人不想腐败，惩戒体系建设的目的是使人不敢腐败，三者相互依存，相互促进，缺一不可。加强教育和监督制度建设，把教育和监督纳入制度化轨道也是惩防体系建设的重点。
1．完善教育制度，筑牢拒腐防变的第一道屏障。一是完善党性教育制度，使广大党员干部尤其是各级领导干部牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，提高宗旨意识、党性观念和法纪意识；二是完善防范性教育制度，通过廉政谈话、诫勉谈话、督导谈话、廉政承诺、述职述廉等制度，常敲警钟、防微杜渐；三是完善示范教育制度，通过学习先进人物，树立先进典型，弘扬正气，激励干部职工奋发向上、无私奉献；四是完善警示教育制度，通过以案释纪、以案释法和服刑人员现身说法，引以为戒；五是完善法规培训制度，通过法规培训，使执法人员提高法制意识和执法水平，最大限度地避免执法过错。
2．完善监督制度．严守反腐倡廉工作底线。首先，完善内部监督惩戒制度。新制定了《开封市工商局行政效能监察考核办法》，对注册登记、执法办案、规费收取、市场监管、工作纪律等五个方面实行百分考核制，采取定期检查、专项检查、暗访走访、突击抽查等形式，对系统人员落实工作程序、执行工作纪律、廉政勤政等方面进行监督检查。该办法与《关于严肃工作纪律规范工作秩序的暂行规定》、《党风廉政建设责任制度》等相配套，构筑起了程序清楚、责任明确、考评科学、监督同步、奖惩分明的内部监督制度体系。其次，完善外部监督机制。大力推行政务公开制度，实行阳光作业，增加权力运行透明度，畅通群众监督渠道；聘请政风行风监督员，开展走访企业商户活动，充分听取社会各界的意见和建议，促使人员知微见著，时刻保持清醒的头脑，自觉规范行政行为。
(作者单位：河南省开封市工商局)
责任编辑 杜妍妍
一、树立“制度至上”理念，确保制度建设贯穿于惩防体系建设各个环节
制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，完善的制度是做好各项工作的可靠保证。开封市工商局对制度建设高度重视，把“制度至上”与“积极行政”、“规范服务”作为引领各项工作的“三大理念”，作为保证依法行政、防止腐败的治本之策。在构筑惩防体系工作中，市局党组站按照国家总局和省局的要求，全面分析工商行政管理机关所面临的形势和任务，充分认识到制度建设是惩防体系建设至关重要的一环，也是完善教育、监督机制的有效途径，建立健全各项制度既是构建教育、制度、惩戒并重的反腐倡廉工作机制的内在要求，也是突破口。
为了把制度建设切实抓好，市局党组多次召开专题会议，分析系统惩防体系建设实际情况，明确指导思想、目标任务，理清工作思路，找准着力点和努力的方向，把加强制度建设作为当前和今后一段时期的重要任务，切实搞好现有制度的梳理、修订、完善和补充，用制度规范和约束自身行为，按制度规定办事，实行标准化作业。
二、突出重点环节。着力构建有工商特色的防范体系
突出重点，加强重点环节制度建设，是惩防体系建设的重中之重。工商行政管理机关是政府的重要职能部门之一，担负着市场监管和行政执法的重任，既有人事财务权，又有审批监管权，这些权力运行过程中往往伴随着不廉洁和腐败现象发生，是制度约束和规范的重点。为此，我们本着什么问题突出就先解决什么问题的原则，围绕人事、财务、基建、审批和执法等环节，加强制度建设。
1．成立预算收支管理机构．规范规费收缴和资金使用权。成立开封市工商局预算收支管理委员会，主要任务是加强全系统收入和支出管理，杜绝财务漏洞，确保依法执收，按规定支出，防止乱收滥支等不廉洁和违法违纪现象出现。
在加强收入管理方面：推行统一收缴制、民主定费制、收费公示制、定期检查制等制度，遏止少收漏收及收人情费、收费不开票等现象出现。在资金使用和管理方面：新成立融核算、监督、服务于一体的开封市工商局会计集中核算中心，出台《开封市工商局直属事业单位会计集中核算暂行办法》，取消直属事业单位银行账户、会计和出纳，各单位只设财务经办人员，由中心对直属事业单位的一切财务收支进行集中会计核算，实现账户集中管理、资金集中核算、资金集中支付、工资集中代发，在源头上制约资金使用权和自由支配权，增强直属事业单位的经费保障能力。
2．成立干部选拔任用监督机构，规范选人用人权。成立由人事科、纪检监察室、机关党委负责人组成的开封市工商局领导干部选拔任用监督联席会议，出台了《开封市工商局科级领导千部选拔任用暂行规定》，全面建立和推行民主测评、民主推荐、任前公示、考察预告、试用期等干部选拔任用制度，把干部选拔置于群众监督之下，让群众充分参与、充分监督，克服凭主观意志和个人好恶选人用人的弊端，坚持以德才、以实绩、以民意为依据，用好的制度选好人、用好人，遏制跑官要官等不正之风。
3．成立建设工程领导机构，规范“基建工程权”。成立开封市工商局建筑工程基本建设委员会，并出台《开封市工商局建筑工程基本建设管理办法》，明确了建筑工程基本建设委员会各成员单位的职责，对基建工程项目的审批权限、议标招标程序等进行了明确规定，使工程建设更加公开化、透明化，形成了层级把关、权限明晰、集体决策、相互监督的有效防范机制。
4．成立注册登记工作监管机构。规范“注册登记权”。成立开封市工商局注册登记工作监督管理委员会，负责指导、协调注册登记工作中遇到的问题，监督检查各相关部门履行注册登记职责的情况，对重大事项进行集体审议。与之配套出台的《开封市工商局注册登记工作监督管理试行办法》和《开封市工商局营业执照申领核销管理试行办法》，进一步规范了注册登记流程，明确了各成员单位的权力和对违法违规登记的罚则；对营业执照的印制、领发、使用、保管、结报、缴销等各个环节做了严密细致的规定，以此尽最大可能、最大限度地减少个人随意性。
5．成立案件审批监督机构，规范执法执罚权。成立了开封市工商局案件审批委员会，负责重大疑难案件的审理、罚款超过一定额度案件的审批和监督指导各级办案机构按照查案与审案分离、涉案财物扣留与保管分离、作出处罚决定与执行决定相分离的三分离原则执法执罚。
与之配套出台了《开封市工商局行政执法办案行为规范(试行)》和《开封市工商局执法办案法制监督规程》。前者就办案原则、管辖权限、立案与备案、调查与取证、复核与核审、决定与执行等作出了详细具体规定；后者明确了案件线索的处理，立案、案件审核、案件执行、案件催办督导、销案、案卷归档等工作流程。二者都重点强化了对易出现问题的自由裁量权的规范，防止违反法定程序、超越法定权限办案和滥用自由裁量权、收受相对人吃请与财物等违法违纪现象出现。
6．成立信访工作机构．建立立体的开放式的受理投诉举报平台。成立了开封市工商局信访投申诉中心，负责信访工作的组织协调、业务指导、沟通联系和对信访事项的复查复核。
与之配套出台了《开封市工商局办理信访投(申)诉试行规定》，明确信访事项处置程序、工作流程、工作纪律和责任追究办法，保证每件信访件都得到快速查办。为了进一步畅通信访渠道，方便群众来信来访，投入专项资金，抽调专门人员，在市局机关办公楼的临街一楼设立了“开封市工商局信访投申诉中心接待室”，落实局领导轮流带班接访制度，及时受理和分流转办群众来访案件，形成了由信访投申诉中心牵头为主，来人上访由信访投申诉中心接待室负责，电话举报由12315投诉举报中心负责，来信举报由办公室负责的三位一体的开放式的受理信访投诉举报平台，为信访案件及时受理，矛盾及时化解，减少集体上访、越级上访奠定了基础。
三、加强教育和监督制度建设，确保惩防体系发挥好整体效能
教育、制度、惩戒是惩防体系建设的三大基本点，制度建设的目的是使人不能腐败，教育体系建设的目的是使人不想腐败，惩戒体系建设的目的是使人不敢腐败，三者相互依存，相互促进，缺一不可。加强教育和监督制度建设，把教育和监督纳入制度化轨道也是惩防体系建设的重点。
1．完善教育制度，筑牢拒腐防变的第一道屏障。一是完善党性教育制度，使广大党员干部尤其是各级领导干部牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，提高宗旨意识、党性观念和法纪意识；二是完善防范性教育制度，通过廉政谈话、诫勉谈话、督导谈话、廉政承诺、述职述廉等制度，常敲警钟、防微杜渐；三是完善示范教育制度，通过学习先进人物，树立先进典型，弘扬正气，激励干部职工奋发向上、无私奉献；四是完善警示教育制度，通过以案释纪、以案释法和服刑人员现身说法，引以为戒；五是完善法规培训制度，通过法规培训，使执法人员提高法制意识和执法水平，最大限度地避免执法过错。
2．完善监督制度．严守反腐倡廉工作底线。首先，完善内部监督惩戒制度。新制定了《开封市工商局行政效能监察考核办法》，对注册登记、执法办案、规费收取、市场监管、工作纪律等五个方面实行百分考核制，采取定期检查、专项检查、暗访走访、突击抽查等形式，对系统人员落实工作程序、执行工作纪律、廉政勤政等方面进行监督检查。该办法与《关于严肃工作纪律规范工作秩序的暂行规定》、《党风廉政建设责任制度》等相配套，构筑起了程序清楚、责任明确、考评科学、监督同步、奖惩分明的内部监督制度体系。其次，完善外部监督机制。大力推行政务公开制度，实行阳光作业，增加权力运行透明度，畅通群众监督渠道；聘请政风行风监督员，开展走访企业商户活动，充分听取社会各界的意见和建议，促使人员知微见著，时刻保持清醒的头脑，自觉规范行政行为。
(作者单位：河南省开封市工商局)
责任编辑 杜妍妍