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一、相关概念之说明
行政执行，乃是爲了确保行政法上之义务得到实际履行之手段。如果我们跳出行政法学之视界，从行政执行、民事执行和刑事执行的并列关系看，就可以发现，它们之间实际上存在相似的法秩序结构。例如，行政调查对应着民事诉讼中之法庭调查、刑事诉讼中之刑事侦查；行政处分决定又对应着民事判决、刑事判决；行政执行则对应着民事执行、刑事执行，本质上都是爲了使已经生效的行政决定、民事判决或刑事判决得到实际履行。这样的观察，无疑有助於我们破除学科之界限，获得智识上之可视化参照。
回到行政法的视域，关於行政执行的概念问题，大陆学者有着和台湾同行相似的感触。在台湾，蔡震荣教授认爲，将即时强制列入台湾地区「行政执行法」，实有些不相称之感觉。在大陆，理论界、实务界对於行政执行的理解，也有不少的分歧。行政强制法也没有网罗所有的行政执行制度。爲更好地展开学术对话，实有必要对行政执行、行政强制措施和行政强制执行等概念在大陆的理解和适用作一必要交代。
在大陆，严格地说，立法中并不存在「行政执行」之用语。行政执行，只是一个学术用语。在学界，对於行政执行的认识，概括起来存在以下三种观点：（1）行政执行=行政强制执行。即认爲行政执行法和民事强制执行法一样，行政执行就是行政强制执行，包括行政机关自主强制执行和申请人民法院强制执行。（2）行政执行=行政强制。这一观点，又可以分爲「二行爲说」和「三行爲说」。「二行爲说」认爲，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。前者是一种临时性权利限制行爲，後者是对违反义务之相对人的强制履行行爲。大致相当於台湾地区「行政执行法」上的行政强制执行和即时强制。「行爲说」认爲，行政强制包括行政强制执行、即时强制和强制性行政调查三类行爲。这是承袭了日本行政法上的经典架构。（3）行政执行﹥行政强制。行政强制不是行政执行制度的全部，不能成爲行政执行的一般法，而只能是行政强制的一般法。除了行政强制主体通过强制手段确保行政上的义务得以履行外，义务人自觉履行相关义务也是行政执行的形态，而且是最广泛和最重要的行政执行形态。
2011年6月30日，第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议并通过了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）。尽管法学界对上述两种分类观点各有赞同者，但考虑到我国目前的法治现状和立法需求，我国《行政强制法》最终采取了「二行爲说」。该法第2条规定：「本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，爲制止违法行爲、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行爲。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行爲。」爲此，本文将围绕行政强制法的立法过程和法律文本，援引直接或间接参与该法制定的专家型官员和有关学者之着述，概要介绍中国大陆之行政执行制度。
二、行政强制权配置的权力博弈
如果从国务院法制局1988年开始起草《行政强制执行条例》起算，行政强制法的出台历经了20多年，即使是从全国人大常委会法制工作委员会1999年3月开始行政强制法起草工作计算，该法也经历了12个年头，可谓十年磨一剑。尤其是前後历经五次审议，也创了同类立法之新高。众所周知，立法过程是各利益主体进行利益表达和博弈以及立法者进行利益衡量与整合的综合过程。在对不同的利益进行取舍时，立法者无疑要进行艰难的选择和判断。对行政强制法制定过程中各方的利益博弈以及立法机关的利益衡量进行简要分析，将有助於大家了解中国大陆的行政执行制度是如何被形塑的。
（一）中央Vs地方
制定行政强制法旨在解决行政强制的「散」、「乱」、「软」三大突出问题。因此，如何科学地配置行政强制权，一直是法律起草过程中的争议焦点。行政强制权的设定问题不仅是一个行政法的问题，它更是一个宪政问题，直接关系到中央与地方关系的调谐。行政强制法制定过程中，关於是否赋予地方行政强制措施设定权就是最好的例证。
赞同的理由是，赋予地方性法规行政强制设定权：（1）符合我国现行立法体制；（2）实践中广泛存在；（3）有利於解决地区差异，满足地方行政需要；（4）符合国外地方分权发展潮流；（5）有助於加强地方人大及其常委会的权威；（6）保持行政立法的一致性，等等。
反对的核心理由是，「老百姓真切感受、深刻认识到，地方的行政强制权太大」。地方规定行政强制措施有可能滥用行政強制权，另外有的地方保护主义严重，这是客观存在的事实。
全国人大常委会法律委员会，经与国务院法制办协调，最终采纳了「尊重实践」的方案。如信春鹰委员、陈斯喜委员等都认爲应当给地方一些空间，赋予地方性法规一定的行政强制措施权是必要的，但必须有严格的限制。最终，中国大陆确立了中央与地方共有的行政强制措施设定权分配模式。
（二）立法Vs行政
立法机关和行政机关之间的博弈，本质上是法律保留原则的攻防之争，最爲显着的标志是关於行政法规是否可以设定行政强制措施权和行政强制执行权的讨论。
关於行政法规是否可以设定行政强制措施权，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。对此，立法机关在考量了《立法法》第8条「法律保留条款」之後，承认了行政法规在「尚未制定法律」且不属於法律「绝对保留」的情况下，有限的行政强制措施设定权。
关於行政法规是否可以设定行政强制执行权，国务院法制办公室提出，爲了行政管理的需要，实践中行政法规已经规定一些行政机关可以强制执行，草案二次审议稿的规定不能涵盖现行做法，建议明确行政法规可以设定必要的行政强制执行。立法机关经衡量认爲，行政强制执行权涉及行政权和司法权之分配，不能由行政法规自行作出规定，最终确立了行政强制执行权的「绝对保留规则」，即只能由法律设定。
（三）行政Vs司法
直到第四审，行政强制法草案争议最大的焦点仍是有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题。而行政机关和司法机关之间的博弈，最爲集中的体现在行政强制执行权的分配问题上。除了上面提到的，国务院希望获得行政法规的行政强制执行设定权外，还表现在行政机关申请人民法院强制执行问题上。
按照行政强制法出台之前的做法，行政强制执行权分爲行政机关直接强制执行和申请人民法院强制执行两种，基本的规则是「申请人民法院强制执行爲原则，行政机关自主强制执行爲例外」，即行政机关自主强制执行必须有单行法的授权。对此，最高人民法院希望改「双轨制」爲「单轨制」。具体设想是，所有行政强制执行均需由行政机关申请人民法院强制执行，经法院审查裁定执行，由行政机关组织实施。而在审查标准上，人民法院希望在对行政机关强制执行的申请进行书面审查时，如果发现行政决定有明显缺乏事实、法律法规依据的，可以进行实质审查。行政机关希望是「以形式审查爲原则、以实质审查爲例外」。
法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，对具体执行方式可不作规定，爲法院探索改革执行方式留有空间。同时认爲，关於形式审查还是实质审查问题，「有关部门尚有不同意见，还需进一步研究」。於是，最终出台的行政强制法对上述问题，采取了一种模糊的处理方式，实际上许多问题悬而未决。
透过上文分析可以发现，行政强制法的立法过程实际上表现爲立法机关、行政机关和法院之间的一种博弈与互动；《行政强制法》的瓜熟蒂落一定程度上是透过三者间的妥协达到立法政策设定的目的的。但是，不容忽视的是，部分人大代表的坚持，「天价滞纳金案」等个案经过媒体的放大，专家学者特别是中国行政法学研究会反复的推动，最终形塑了我们现在看到的中国大陆行政强制法的制度框架、基本原则和主要内容。
三、中国大陆行政执行制度之要旨
从行政强制法的立法宗旨、原则和主要内容来看，中国大陆行政执行制度主要包括以下几个亮点：
（一）明确引入比例原则
比例原则是一个重要的行政法原则，学界通说认爲，比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。早在1996年《行政处罚法》中，就有处罚应当与「违法行爲的事实、性质、情节以及社会危害程度相当」的规定。《行政强制法》对比例原则的确立，可以说是我国第一次在行政类法律中明确确立这一原则。该法第5条规定：「行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。」虽然不能说太全面，但至少已体现了比例原则的核心要素。例如，该法第三章规定行政机关实施限制公民人身自由的行政强制措施要履行比一般行政强制措施更严格的程序，其中即具有「可以采用非限制公民人身自由强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施限制公民人身自由的行政强制」的意涵。此外，诸如强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则等，也都明确写入该法。
（二）行政强制措施设定权的央地共享模式
在行政强制措施设定权问题上，行政强制法确立了中央与地方共有模式。原则上，行政强制措施由法律设定。但尚未制定法律，且属於国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属於地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物、扣押财物这两项行政强制措施。这是因爲，《立法法》第8条将「限制人身自由的强制措施」列爲绝对保留条款，且禁止授权；冻结存款、汇款则事关企业正常经营，银行金融类法律已有明确规定，所以不得授权行政法规设定行政强制措施。授权地方设定「查、扣」这两项行政强制措施，主要是考虑到我国经济社会发展水平不平衡，城乡之间、东中西部之间差异很大，加上各地地理、人情、风俗、民族等不尽相同，导致地方事务千差万别，需要采取行政强制的方式很难整齐划一。比如，对违法开采水井的强制封填、对非法种植的毒品源植物的强制铲除、对霍乱病源携带者的强制隔离、对内河非法挖沙的强制停止等行政强制，很多都具有很强的地域性，不可能由中央完全享有行政强制的设定权，而应当采取中央与地方共有的模式。除此以外，部门规章、地方政府规章和其他规范性文件均不得设定行政强制措施。
（三）相对集中行政强制措施权
爲解决一些事项多头执法的问题，1996年《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权制度。随着2003年《行政许可法》、2008年《行政复议委员会试点通知》的出台，中国大陆先後开展了相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、相对集中行政复议权等试点。2011年《行政强制法》进一步确立了相对集中行政强制权制度。该法第17条第2款规定「依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。」其实，早在行政强制法出台之前，相对集中行政处罚权时一并集中行政强制措施权模式，已经在实践中客观存在。例如，南京市就规定，「对个人未经许可或者超出许可范围、单位200㎡以下未经许可或者超出许可范围的违法建筑物、构筑物的行政处罚权，以及对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等强制措施，进一步调整集中」。立法将地方实践合法化，主要是从行政强制措施作爲一种实效性确保手段的角度考虑，以保证合法有效的行政处分决定及时得到正当履行，维护社会秩序和行政效率。
（四）行政强制执行的双轨制
前面我们讲到，中国大陆行政强制执行配置呈现出「双轨制」的特点，即行政机关自主强制执行和申请人民法院强制执行两种。《行政强制法》第13条规定：「行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。」这也就是大陆学界常说的，以「申请人民法院强制执行爲原则，以行政机关自主强制执行爲例外」。目前来看，只有20余部法律、行政法规规定了行政机关自主强制执行，如《海关法》、《税收徵收管理法》等。对此，主要存在两个问题：第一，行政法规清理问题。根据第13条的规定，行政强制执行只能由法律设定。那麽，现行14件行政法规中设定的「加处滞纳金」，19件行政法规规定的涉及交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项的「代履行」，就应当归於无效。第二，如何理解第44条和第46条第3款。《行政强制法》第44条规定：「对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。」第46条第3款规定：「没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。」这个「但书」条款，实际上又是申请人民法院强制执行原则的一个例外。也就是说，在拆除违法建设、金钱给付义务的执行中，又承认了有限的行政机关强制执行权。
（五）行政强制设定中的公衆参与
《行政强制法》第14条规定：「起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。」对於行政强制设定的程序规制，《行政强制法》规定了两种手段。第一种是设定前的规制，即行政强制设定中的公众参与。第二种是设定後的规制，即对行政强制实施的立法後评估。这样规定不仅充分体现了《行政强制法》的民主精神和参与理念，而且能够有效保证行政强制设定具有可接受性和可行性。
（六）行政强制措施实施程序
行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，均体现了正当法律程序原则的基本要求。对於行政强制措施实施程序，行政强制法设计了一般程序和紧急程序两种程序规则。一般程序包括六个步骤：（1）评估是否需要采取行政强制措施；（2）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（3）由两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件；（4）通知当事人到场，告知理由、依据和救济途径等；（5）听取当事人的陈述和申辩；（6）制作现场笔录，根据笔录作出行政强制措施决定。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。这是紧急程序和一般程序的唯一差别。
对於行政强制执行程序，有行政强制执行权的行政机关，一般遵循以下四个步骤：（1）事先催告当事人履行义务；（2）听取当事人的意见，保障陈述和申辩权；（3）经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由；（4）作出强制执行决定。一般情况下，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，情况紧急的除外。此外，行政机关也不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。申请人民法院强制执行的，一般应包括以下步骤：（1）行政机关无强制执行权，且已履行催告义务；（2）向人民法院申请强制执行；（3）法院书面审查；（4）法院作出是否执行的裁定。因情况紧急，爲保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。
（七）执行和解
执行和解制度的确立，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。爲此，《行政强制法》第42条规定：「实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。」
（八）行政强制的救济途径
无论是行政强制措施决定，还是有强制执行权的行政机关的强制执行决定，都是具体行政行爲，当事人均可申请行政复议或者提起行政诉讼。这是对行政复议法和行政诉讼法的一个发展。《行政复议法》第6条第1款第2项规定，对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的，可以申请行政复议；《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，可以提起行政诉讼。从《行政强制法》第24条第2款第4项、第31条第4项、第37条第2款第4项等规定看，并没有限於行政强制措施或行政强制措施决定，而是行政强制措施、行政强制执行决定均可复议、诉讼。
此外，《行政强制法》第8条规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行爲或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。这就需要和《国家赔偿法》相衔接。具体而言，如果是行政机关侵权，则按照行政赔偿程序；如果是人民法院在强制执行中给公民、法人或者其他组织造成的损害，应当遵循司法赔偿程序。
四、未竟之课题
应当说，行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之後，又一部规范行政权行使的重要法律。尽管历经五次审议，但囿於各部门之间的权力博弈，仍有许多问题亟待澄清。
（一）行政强制执行与行政执行的关系
就调整范围而言，行政强制执行是有关国家和地区行政执行制度的最大公约数，几无多少争论。但行政强制执行绝不是行政执行制度的全部。虽然法律并没有硬性规定行政机关应当采取多元化执行措施，但是，从行政执行乃是爲了实现行政目的功能可以看出，行政机关理应享有运用其他替代性执行措施的裁量空间。「盖使用强制措施乃行政机关最後手段，实施之前必须考虑其各种後果。行政机关考虑之结果，认爲不予执行或暂缓执行，均不能指爲违法，设如能与义务人达成协议，避免使用强制手段，而实现与履行义务相同之状态，甚或说服其自愿履行，则更属上策。」
从比较法经验看，一些国家强调构筑自愿履行、协议执行、行政强制执行和民事、刑事司法手段在内的多层次行政执行体系。从日本行政执行制度也可以看出， 其并不是仅仅着眼於「强制」，而是从确保行政上义务履行的需要出发， 全方位地架构有关制度。笔者认爲，行政执行应当包括以下四个层次：第一道防线是自愿履行，实际上许多行政决定是通过行政机关提示违法即罚款的方式得以「执行」的，是一种心理强制。这种提示是比行政执行法规定的执行措施更爲有效的执行措施，因此立法机关也没有节约使用这种「执行措施」。第二道防线是协议执行，即在不违背公共利益的前提下，通过私法手段实现行政决定的内容。第三道防线是行政强制执行。但也有例外，如法国就把行政强制执行限制在非常狭窄的范围之内。罗米约说：「如果存在刑事惩罚，就不存在行政强制执行……」。原则上，行政执行只有在保证服从法律之必需和没有其他的司法途径能保证遵守法律时才能成立。第四道防线是法院，由法院作爲行政执行的最後一道防线。具体方法包括民事上的藐视法庭罪，移交总检察长办公室、地方检察官提起刑事诉讼等。以此多元化行政执行体系之观点来看《行政强制法》的规定，我们需要承认，行政执行的体系应当是多层次的，行政强制执行不是行政执行体系的起点，也不是终点。
（二）行政强制法和行政调查法之关系
从行政过程论角度看，行政调查处於行政过程的「上游」，重在收集信息或认定事实；行政执行位於行政过程的「下游」，重在促使相对人履行行政法上的义务。过去，人们习惯把强制的资料收集活动，也就是说，质问、检查等行政作用包括在了行政即时强制中。例如，和田英夫教授认爲，「即时强制与行政调查没有什麽实质性的差别，可以统一把握。」但最近有一种倾向，就是把这些收集资料、信息的活动从行政即时强制中予以分离，作爲另外的行政调查看待。中国大陆也面临这样的情况。尽管《行政强制法》采纳了行政强制措施和行政强制执行的二分法，并没有规定强制性调查。但是，从行政强制法规定的对人身权利的暂时限制、查封、扣押、冻结以及其他行政强制措施（如强制进入住宅）看，特别是防止证据损毁的手段，它们和行政调查的功能是一致的，都是爲了保障未来据以作出行政处理决定的法律事实，处於一定的可控或稳定状态。例如，行政强制法草案第三次审议稿第21条曾规定，「行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。」但最终稿删除了这一条。
从法律文本看，我国《行政强制法》第2条的设计模式，实际上使後续立法趋於无奈。如果日後制定专门的《行政调查法》，行政强制法对行政调查和行政强制措施的重叠部分已经作了规定（但又不完全等於行政调查，因爲还包含了行政即时强制），留给行政调查法的空间实际上已经非常狭小。如果再专门制定《行政执行法》，基於全方位的考虑，在充分赋予行政机关以各种执行手段的同时，爲其设定较爲全面而缜密的程序。然而，行政执行体系的核心——行政强制执行已经在行政强制法上作了规定，规范剩下的行政执行措施似无必要再专门立法，留待特别法即可解决。
（三）行政强制执行体制与司法改革
鉴於行政管理体制改革和司法改革都在进行之中，行政强制法在行政强制执行体制上维持了原有的「双轨制」模式。目前来看，学界对行政强制执行权的分配主要有三种观点：（1）行政强制执行体制原则上应实现裁执分离，行政机关作出行政强制决定後，应申请人民法院审查并裁定，但一律由行政机关负责执行。（2）承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行爲内容，或该执行行爲涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。（3）保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查职能和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关，成立统一的行政执行机构。与此同时，特定领域的行政决定，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。此次行政强制法的制定过程中，就刻意对具体执行方式不作规定，爲法院探索改革执行方式留有空间。笔者认爲，行政强制执行权是行政行爲执行力的延伸，本质上是行政权，应当属於行政机关。只有在特殊情况下，法院才需要介入，但应当坚持裁执分离原则。
在申请人民法院强制执行中，还涉及一个重要的法理争论，即人民法院对申请强制执行的行政决定，是进行实质审查还是形式审查？ 在立法过程中，有的学者从逻辑上论证应当进行实质审查。因爲如果法院只是进行形式审查，将使法院不但无法对行政机关进行有效监督，而且可能成爲附属於行政机关的执行机关，甚至还不如行政机关自我执行便捷。但也有学者认爲，法院主要奉行形式审查似更爲妥当。对此，《行政强制法》第57条规定「人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查」，但对审查要点表述得不够明确，只是在第55条列举了5项材料要求。2011年初《国有土地上房屋徵收与补偿条例》公布後，最高人民法院发布的《关於坚决防止土地徵收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第2条明确要求：「必须严格审查执行依据的合法性。对行政机关申请法院强制执行其征地拆迁具体行政行爲的，必须严把立案关、审查关，坚持依法审查原则，不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行爲。凡是不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理；凡是补偿安置不到位或具体行政行爲虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定。」似乎表明要奉行实质审查态度。笔者认爲，形式审查和实质审查并非一组科学的表述方法，爲在行政权和公民权、行政权和司法权这两组关系间取得平衡，应以形式合法性审查爲原则、以实质合法性审查爲例外。
此外，行政复议法、行政诉讼法使用的仍然是「行政强制措施决定」或「行政强制措施」一词，在行政诉讼法、行政复议法修法过程中，如何在用语上同行政强制法相衔接，明确行政强制措施、行政强制执行决定的可审查性，都是中国大陆行政执行制度需要面对的未竟课题。
行政执行，乃是爲了确保行政法上之义务得到实际履行之手段。如果我们跳出行政法学之视界，从行政执行、民事执行和刑事执行的并列关系看，就可以发现，它们之间实际上存在相似的法秩序结构。例如，行政调查对应着民事诉讼中之法庭调查、刑事诉讼中之刑事侦查；行政处分决定又对应着民事判决、刑事判决；行政执行则对应着民事执行、刑事执行，本质上都是爲了使已经生效的行政决定、民事判决或刑事判决得到实际履行。这样的观察，无疑有助於我们破除学科之界限，获得智识上之可视化参照。
回到行政法的视域，关於行政执行的概念问题，大陆学者有着和台湾同行相似的感触。在台湾，蔡震荣教授认爲，将即时强制列入台湾地区「行政执行法」，实有些不相称之感觉。在大陆，理论界、实务界对於行政执行的理解，也有不少的分歧。行政强制法也没有网罗所有的行政执行制度。爲更好地展开学术对话，实有必要对行政执行、行政强制措施和行政强制执行等概念在大陆的理解和适用作一必要交代。
在大陆，严格地说，立法中并不存在「行政执行」之用语。行政执行，只是一个学术用语。在学界，对於行政执行的认识，概括起来存在以下三种观点：（1）行政执行=行政强制执行。即认爲行政执行法和民事强制执行法一样，行政执行就是行政强制执行，包括行政机关自主强制执行和申请人民法院强制执行。（2）行政执行=行政强制。这一观点，又可以分爲「二行爲说」和「三行爲说」。「二行爲说」认爲，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。前者是一种临时性权利限制行爲，後者是对违反义务之相对人的强制履行行爲。大致相当於台湾地区「行政执行法」上的行政强制执行和即时强制。「行爲说」认爲，行政强制包括行政强制执行、即时强制和强制性行政调查三类行爲。这是承袭了日本行政法上的经典架构。（3）行政执行﹥行政强制。行政强制不是行政执行制度的全部，不能成爲行政执行的一般法，而只能是行政强制的一般法。除了行政强制主体通过强制手段确保行政上的义务得以履行外，义务人自觉履行相关义务也是行政执行的形态，而且是最广泛和最重要的行政执行形态。
2011年6月30日，第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议并通过了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）。尽管法学界对上述两种分类观点各有赞同者，但考虑到我国目前的法治现状和立法需求，我国《行政强制法》最终采取了「二行爲说」。该法第2条规定：「本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，爲制止违法行爲、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行爲。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行爲。」爲此，本文将围绕行政强制法的立法过程和法律文本，援引直接或间接参与该法制定的专家型官员和有关学者之着述，概要介绍中国大陆之行政执行制度。
二、行政强制权配置的权力博弈
如果从国务院法制局1988年开始起草《行政强制执行条例》起算，行政强制法的出台历经了20多年，即使是从全国人大常委会法制工作委员会1999年3月开始行政强制法起草工作计算，该法也经历了12个年头，可谓十年磨一剑。尤其是前後历经五次审议，也创了同类立法之新高。众所周知，立法过程是各利益主体进行利益表达和博弈以及立法者进行利益衡量与整合的综合过程。在对不同的利益进行取舍时，立法者无疑要进行艰难的选择和判断。对行政强制法制定过程中各方的利益博弈以及立法机关的利益衡量进行简要分析，将有助於大家了解中国大陆的行政执行制度是如何被形塑的。
（一）中央Vs地方
制定行政强制法旨在解决行政强制的「散」、「乱」、「软」三大突出问题。因此，如何科学地配置行政强制权，一直是法律起草过程中的争议焦点。行政强制权的设定问题不仅是一个行政法的问题，它更是一个宪政问题，直接关系到中央与地方关系的调谐。行政强制法制定过程中，关於是否赋予地方行政强制措施设定权就是最好的例证。
赞同的理由是，赋予地方性法规行政强制设定权：（1）符合我国现行立法体制；（2）实践中广泛存在；（3）有利於解决地区差异，满足地方行政需要；（4）符合国外地方分权发展潮流；（5）有助於加强地方人大及其常委会的权威；（6）保持行政立法的一致性，等等。
反对的核心理由是，「老百姓真切感受、深刻认识到，地方的行政强制权太大」。地方规定行政强制措施有可能滥用行政強制权，另外有的地方保护主义严重，这是客观存在的事实。
全国人大常委会法律委员会，经与国务院法制办协调，最终采纳了「尊重实践」的方案。如信春鹰委员、陈斯喜委员等都认爲应当给地方一些空间，赋予地方性法规一定的行政强制措施权是必要的，但必须有严格的限制。最终，中国大陆确立了中央与地方共有的行政强制措施设定权分配模式。
（二）立法Vs行政
立法机关和行政机关之间的博弈，本质上是法律保留原则的攻防之争，最爲显着的标志是关於行政法规是否可以设定行政强制措施权和行政强制执行权的讨论。
关於行政法规是否可以设定行政强制措施权，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。对此，立法机关在考量了《立法法》第8条「法律保留条款」之後，承认了行政法规在「尚未制定法律」且不属於法律「绝对保留」的情况下，有限的行政强制措施设定权。
关於行政法规是否可以设定行政强制执行权，国务院法制办公室提出，爲了行政管理的需要，实践中行政法规已经规定一些行政机关可以强制执行，草案二次审议稿的规定不能涵盖现行做法，建议明确行政法规可以设定必要的行政强制执行。立法机关经衡量认爲，行政强制执行权涉及行政权和司法权之分配，不能由行政法规自行作出规定，最终确立了行政强制执行权的「绝对保留规则」，即只能由法律设定。
（三）行政Vs司法
直到第四审，行政强制法草案争议最大的焦点仍是有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题。而行政机关和司法机关之间的博弈，最爲集中的体现在行政强制执行权的分配问题上。除了上面提到的，国务院希望获得行政法规的行政强制执行设定权外，还表现在行政机关申请人民法院强制执行问题上。
按照行政强制法出台之前的做法，行政强制执行权分爲行政机关直接强制执行和申请人民法院强制执行两种，基本的规则是「申请人民法院强制执行爲原则，行政机关自主强制执行爲例外」，即行政机关自主强制执行必须有单行法的授权。对此，最高人民法院希望改「双轨制」爲「单轨制」。具体设想是，所有行政强制执行均需由行政机关申请人民法院强制执行，经法院审查裁定执行，由行政机关组织实施。而在审查标准上，人民法院希望在对行政机关强制执行的申请进行书面审查时，如果发现行政决定有明显缺乏事实、法律法规依据的，可以进行实质审查。行政机关希望是「以形式审查爲原则、以实质审查爲例外」。
法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，对具体执行方式可不作规定，爲法院探索改革执行方式留有空间。同时认爲，关於形式审查还是实质审查问题，「有关部门尚有不同意见，还需进一步研究」。於是，最终出台的行政强制法对上述问题，采取了一种模糊的处理方式，实际上许多问题悬而未决。
透过上文分析可以发现，行政强制法的立法过程实际上表现爲立法机关、行政机关和法院之间的一种博弈与互动；《行政强制法》的瓜熟蒂落一定程度上是透过三者间的妥协达到立法政策设定的目的的。但是，不容忽视的是，部分人大代表的坚持，「天价滞纳金案」等个案经过媒体的放大，专家学者特别是中国行政法学研究会反复的推动，最终形塑了我们现在看到的中国大陆行政强制法的制度框架、基本原则和主要内容。
三、中国大陆行政执行制度之要旨
从行政强制法的立法宗旨、原则和主要内容来看，中国大陆行政执行制度主要包括以下几个亮点：
（一）明确引入比例原则
比例原则是一个重要的行政法原则，学界通说认爲，比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。早在1996年《行政处罚法》中，就有处罚应当与「违法行爲的事实、性质、情节以及社会危害程度相当」的规定。《行政强制法》对比例原则的确立，可以说是我国第一次在行政类法律中明确确立这一原则。该法第5条规定：「行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。」虽然不能说太全面，但至少已体现了比例原则的核心要素。例如，该法第三章规定行政机关实施限制公民人身自由的行政强制措施要履行比一般行政强制措施更严格的程序，其中即具有「可以采用非限制公民人身自由强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施限制公民人身自由的行政强制」的意涵。此外，诸如强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则等，也都明确写入该法。
（二）行政强制措施设定权的央地共享模式
在行政强制措施设定权问题上，行政强制法确立了中央与地方共有模式。原则上，行政强制措施由法律设定。但尚未制定法律，且属於国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属於地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物、扣押财物这两项行政强制措施。这是因爲，《立法法》第8条将「限制人身自由的强制措施」列爲绝对保留条款，且禁止授权；冻结存款、汇款则事关企业正常经营，银行金融类法律已有明确规定，所以不得授权行政法规设定行政强制措施。授权地方设定「查、扣」这两项行政强制措施，主要是考虑到我国经济社会发展水平不平衡，城乡之间、东中西部之间差异很大，加上各地地理、人情、风俗、民族等不尽相同，导致地方事务千差万别，需要采取行政强制的方式很难整齐划一。比如，对违法开采水井的强制封填、对非法种植的毒品源植物的强制铲除、对霍乱病源携带者的强制隔离、对内河非法挖沙的强制停止等行政强制，很多都具有很强的地域性，不可能由中央完全享有行政强制的设定权，而应当采取中央与地方共有的模式。除此以外，部门规章、地方政府规章和其他规范性文件均不得设定行政强制措施。
（三）相对集中行政强制措施权
爲解决一些事项多头执法的问题，1996年《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权制度。随着2003年《行政许可法》、2008年《行政复议委员会试点通知》的出台，中国大陆先後开展了相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、相对集中行政复议权等试点。2011年《行政强制法》进一步确立了相对集中行政强制权制度。该法第17条第2款规定「依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。」其实，早在行政强制法出台之前，相对集中行政处罚权时一并集中行政强制措施权模式，已经在实践中客观存在。例如，南京市就规定，「对个人未经许可或者超出许可范围、单位200㎡以下未经许可或者超出许可范围的违法建筑物、构筑物的行政处罚权，以及对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等强制措施，进一步调整集中」。立法将地方实践合法化，主要是从行政强制措施作爲一种实效性确保手段的角度考虑，以保证合法有效的行政处分决定及时得到正当履行，维护社会秩序和行政效率。
（四）行政强制执行的双轨制
前面我们讲到，中国大陆行政强制执行配置呈现出「双轨制」的特点，即行政机关自主强制执行和申请人民法院强制执行两种。《行政强制法》第13条规定：「行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。」这也就是大陆学界常说的，以「申请人民法院强制执行爲原则，以行政机关自主强制执行爲例外」。目前来看，只有20余部法律、行政法规规定了行政机关自主强制执行，如《海关法》、《税收徵收管理法》等。对此，主要存在两个问题：第一，行政法规清理问题。根据第13条的规定，行政强制执行只能由法律设定。那麽，现行14件行政法规中设定的「加处滞纳金」，19件行政法规规定的涉及交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项的「代履行」，就应当归於无效。第二，如何理解第44条和第46条第3款。《行政强制法》第44条规定：「对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。」第46条第3款规定：「没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。」这个「但书」条款，实际上又是申请人民法院强制执行原则的一个例外。也就是说，在拆除违法建设、金钱给付义务的执行中，又承认了有限的行政机关强制执行权。
（五）行政强制设定中的公衆参与
《行政强制法》第14条规定：「起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。」对於行政强制设定的程序规制，《行政强制法》规定了两种手段。第一种是设定前的规制，即行政强制设定中的公众参与。第二种是设定後的规制，即对行政强制实施的立法後评估。这样规定不仅充分体现了《行政强制法》的民主精神和参与理念，而且能够有效保证行政强制设定具有可接受性和可行性。
（六）行政强制措施实施程序
行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，均体现了正当法律程序原则的基本要求。对於行政强制措施实施程序，行政强制法设计了一般程序和紧急程序两种程序规则。一般程序包括六个步骤：（1）评估是否需要采取行政强制措施；（2）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（3）由两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件；（4）通知当事人到场，告知理由、依据和救济途径等；（5）听取当事人的陈述和申辩；（6）制作现场笔录，根据笔录作出行政强制措施决定。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。这是紧急程序和一般程序的唯一差别。
对於行政强制执行程序，有行政强制执行权的行政机关，一般遵循以下四个步骤：（1）事先催告当事人履行义务；（2）听取当事人的意见，保障陈述和申辩权；（3）经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由；（4）作出强制执行决定。一般情况下，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，情况紧急的除外。此外，行政机关也不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。申请人民法院强制执行的，一般应包括以下步骤：（1）行政机关无强制执行权，且已履行催告义务；（2）向人民法院申请强制执行；（3）法院书面审查；（4）法院作出是否执行的裁定。因情况紧急，爲保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。
（七）执行和解
执行和解制度的确立，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。爲此，《行政强制法》第42条规定：「实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。」
（八）行政强制的救济途径
无论是行政强制措施决定，还是有强制执行权的行政机关的强制执行决定，都是具体行政行爲，当事人均可申请行政复议或者提起行政诉讼。这是对行政复议法和行政诉讼法的一个发展。《行政复议法》第6条第1款第2项规定，对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的，可以申请行政复议；《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，可以提起行政诉讼。从《行政强制法》第24条第2款第4项、第31条第4项、第37条第2款第4项等规定看，并没有限於行政强制措施或行政强制措施决定，而是行政强制措施、行政强制执行决定均可复议、诉讼。
此外，《行政强制法》第8条规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行爲或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。这就需要和《国家赔偿法》相衔接。具体而言，如果是行政机关侵权，则按照行政赔偿程序；如果是人民法院在强制执行中给公民、法人或者其他组织造成的损害，应当遵循司法赔偿程序。
四、未竟之课题
应当说，行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之後，又一部规范行政权行使的重要法律。尽管历经五次审议，但囿於各部门之间的权力博弈，仍有许多问题亟待澄清。
（一）行政强制执行与行政执行的关系
就调整范围而言，行政强制执行是有关国家和地区行政执行制度的最大公约数，几无多少争论。但行政强制执行绝不是行政执行制度的全部。虽然法律并没有硬性规定行政机关应当采取多元化执行措施，但是，从行政执行乃是爲了实现行政目的功能可以看出，行政机关理应享有运用其他替代性执行措施的裁量空间。「盖使用强制措施乃行政机关最後手段，实施之前必须考虑其各种後果。行政机关考虑之结果，认爲不予执行或暂缓执行，均不能指爲违法，设如能与义务人达成协议，避免使用强制手段，而实现与履行义务相同之状态，甚或说服其自愿履行，则更属上策。」
从比较法经验看，一些国家强调构筑自愿履行、协议执行、行政强制执行和民事、刑事司法手段在内的多层次行政执行体系。从日本行政执行制度也可以看出， 其并不是仅仅着眼於「强制」，而是从确保行政上义务履行的需要出发， 全方位地架构有关制度。笔者认爲，行政执行应当包括以下四个层次：第一道防线是自愿履行，实际上许多行政决定是通过行政机关提示违法即罚款的方式得以「执行」的，是一种心理强制。这种提示是比行政执行法规定的执行措施更爲有效的执行措施，因此立法机关也没有节约使用这种「执行措施」。第二道防线是协议执行，即在不违背公共利益的前提下，通过私法手段实现行政决定的内容。第三道防线是行政强制执行。但也有例外，如法国就把行政强制执行限制在非常狭窄的范围之内。罗米约说：「如果存在刑事惩罚，就不存在行政强制执行……」。原则上，行政执行只有在保证服从法律之必需和没有其他的司法途径能保证遵守法律时才能成立。第四道防线是法院，由法院作爲行政执行的最後一道防线。具体方法包括民事上的藐视法庭罪，移交总检察长办公室、地方检察官提起刑事诉讼等。以此多元化行政执行体系之观点来看《行政强制法》的规定，我们需要承认，行政执行的体系应当是多层次的，行政强制执行不是行政执行体系的起点，也不是终点。
（二）行政强制法和行政调查法之关系
从行政过程论角度看，行政调查处於行政过程的「上游」，重在收集信息或认定事实；行政执行位於行政过程的「下游」，重在促使相对人履行行政法上的义务。过去，人们习惯把强制的资料收集活动，也就是说，质问、检查等行政作用包括在了行政即时强制中。例如，和田英夫教授认爲，「即时强制与行政调查没有什麽实质性的差别，可以统一把握。」但最近有一种倾向，就是把这些收集资料、信息的活动从行政即时强制中予以分离，作爲另外的行政调查看待。中国大陆也面临这样的情况。尽管《行政强制法》采纳了行政强制措施和行政强制执行的二分法，并没有规定强制性调查。但是，从行政强制法规定的对人身权利的暂时限制、查封、扣押、冻结以及其他行政强制措施（如强制进入住宅）看，特别是防止证据损毁的手段，它们和行政调查的功能是一致的，都是爲了保障未来据以作出行政处理决定的法律事实，处於一定的可控或稳定状态。例如，行政强制法草案第三次审议稿第21条曾规定，「行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。」但最终稿删除了这一条。
从法律文本看，我国《行政强制法》第2条的设计模式，实际上使後续立法趋於无奈。如果日後制定专门的《行政调查法》，行政强制法对行政调查和行政强制措施的重叠部分已经作了规定（但又不完全等於行政调查，因爲还包含了行政即时强制），留给行政调查法的空间实际上已经非常狭小。如果再专门制定《行政执行法》，基於全方位的考虑，在充分赋予行政机关以各种执行手段的同时，爲其设定较爲全面而缜密的程序。然而，行政执行体系的核心——行政强制执行已经在行政强制法上作了规定，规范剩下的行政执行措施似无必要再专门立法，留待特别法即可解决。
（三）行政强制执行体制与司法改革
鉴於行政管理体制改革和司法改革都在进行之中，行政强制法在行政强制执行体制上维持了原有的「双轨制」模式。目前来看，学界对行政强制执行权的分配主要有三种观点：（1）行政强制执行体制原则上应实现裁执分离，行政机关作出行政强制决定後，应申请人民法院审查并裁定，但一律由行政机关负责执行。（2）承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行爲内容，或该执行行爲涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。（3）保留现行的行政机关向法院申请的形式，但将由法院承担的审查职能和执行职能分开，审查职能继续由法院承担，执行职能则回归行政机关，成立统一的行政执行机构。与此同时，特定领域的行政决定，由法律明确规定，仍由行政机关自行执行。此次行政强制法的制定过程中，就刻意对具体执行方式不作规定，爲法院探索改革执行方式留有空间。笔者认爲，行政强制执行权是行政行爲执行力的延伸，本质上是行政权，应当属於行政机关。只有在特殊情况下，法院才需要介入，但应当坚持裁执分离原则。
在申请人民法院强制执行中，还涉及一个重要的法理争论，即人民法院对申请强制执行的行政决定，是进行实质审查还是形式审查？ 在立法过程中，有的学者从逻辑上论证应当进行实质审查。因爲如果法院只是进行形式审查，将使法院不但无法对行政机关进行有效监督，而且可能成爲附属於行政机关的执行机关，甚至还不如行政机关自我执行便捷。但也有学者认爲，法院主要奉行形式审查似更爲妥当。对此，《行政强制法》第57条规定「人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查」，但对审查要点表述得不够明确，只是在第55条列举了5项材料要求。2011年初《国有土地上房屋徵收与补偿条例》公布後，最高人民法院发布的《关於坚决防止土地徵收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第2条明确要求：「必须严格审查执行依据的合法性。对行政机关申请法院强制执行其征地拆迁具体行政行爲的，必须严把立案关、审查关，坚持依法审查原则，不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行爲。凡是不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理；凡是补偿安置不到位或具体行政行爲虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定。」似乎表明要奉行实质审查态度。笔者认爲，形式审查和实质审查并非一组科学的表述方法，爲在行政权和公民权、行政权和司法权这两组关系间取得平衡，应以形式合法性审查爲原则、以实质合法性审查爲例外。
此外，行政复议法、行政诉讼法使用的仍然是「行政强制措施决定」或「行政强制措施」一词，在行政诉讼法、行政复议法修法过程中，如何在用语上同行政强制法相衔接，明确行政强制措施、行政强制执行决定的可审查性，都是中国大陆行政执行制度需要面对的未竟课题。