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[摘要]民族区域自治制度作为一项特殊的政治制度，不仅适合我国多民族国家的实际，而且提供了可行的初始制度条件。对我国少数民族地区政治建设发挥着积极的推动作用。新形势下，制度不完善使得制度功能的发挥受到限制。不断完善民族区域自治制度，进一步发挥制度功能，是推进少数民族地区政治建设的现实选择。
[关键词]民族区域自治制度；制度相关人；环境；现实困境
[作者]程守艳。贵州广播电视大学教师。贵阳，5500040
[中图分类号]D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1004－454X(2011)01－0041－005
作为我国三大基本政治制度之一，民族区域自治制度的贯彻落实较好地解决了中国的民族问题，对推动我国少数民族地区经济社会全面发展起到了积极作用。但随着现代化的发展和社会结构的变迁，这一制度有及时渐进、不断完善的必要。本文主要是从新制度主义政治学视角进行理性认识，特别着重于分析在现代社会背景下，制度如何才能实现有效性，即以制度相关人的行为假定为逻辑起点，从制度运行过程的角度切入，综合制度、制度相关人和环境三个维度分析民族区域自治制度的现实问题。
一、民族区域自治制度的价值定位
2005年我国发表《中国的民族区域自治》白皮书，表明我国对民族区域自治制度核心价值的体悟和追求。归纳起来，对民族区域自治制度价值取向的探讨可从政治价值、经济价值和社会价值加以定位。
1、政治价值
民族区域自治制度是作为我国一项基本的政治制度，它具有强大的政治生命力和政治功能。它的实施使各民族在统一国家内部最大程度地实现少数民族当家作主的权利得到了法律保障，强化民族区域自治制度也是加强中国特色民主政治建设的需要，为少数民族地区的政治建设提供了政治保障。特别是国家通过“干部民族化”，放手使用民族干部，使其成为国家联系少数民族人民的重要纽带，有利于民族团结和维护祖国统一。这一制度把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进各民族的共同繁荣、发展和进步，保证了多民族国家的统一、社会稳定和政治整合。这样在保障民族的自主、平等的基础上，实现真正意义的集中统一，实现国家整合的目标。
2、经济价值
邓小平同志讲过，“观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”从经济层面上讲，民族区域自治制度就是把民族自治地方融于国家乃至世界市场体制，充分利用其自然资源的优势，发挥在西部综合开发的潜力，最终实现各民族的共同繁荣和国家的现代化。民族区域自治制度在很大程度上能对自治地方的资源进行开发利用，把管理经济、发展生产、改善人民生活作为重要内容，有助于培养民族经济的自我发展能力推动了我国现代化建设事业的发展。同时，民族区域自治制度加速了民族经济建设，逐步实现了事实上的平等，使各少数民族都能跻身于先进民族的行列，达到民族的共同繁荣。否则民族区域自治制度就失去了核心价值，这是对民族区域自治制度核心经济价值的最好说明。
3、社会价值
少数民族由于远离主流社会使得其成为社会的弱势群体，通过民族区域自治制度，有利于维护少数民族权利。这一制度安排保证各种不同聚居情况的少数民族都能行使区域自治的权利，保障少数民族公民担任国家机关和区域自治机关公职的权利使民族自治权利得到尊重和发展和行使，以保证少数民族自主管理本民族内部事务权利的实现，最终实现对权利的关照。同时，通过发展科技、教育、卫生等各项事业来实现人的发展，民族区域自治制度促进了民族自身的发展进步，也包括对各民族生活方式的尊重，并保护、尊重和弘扬各文化小传统。在这样一个多元一体的社会文化结构中，大小传统通过相互渗透而生生不息，最终推动文化产业及和谐社会建设。
二、制度·制度相关人·环境——民族区域自治制度现实困境的三维解释
新中国成立以来，我国民族区域自治制度取得举世瞩目的成就，民族自治地方的经济社会得到全面发展。但在肯定取得成就的同时，也应当认识到存在的问题，这些问题在一定程度上直接或间接地制约和影响制度优越性的充分发挥。笔者根据新制度主义政治学的分析框架，拟从制度、制度相关人、环境三个视角分析民族区域自治制度的现实问题。
1、制度：变革的困境
首先，在制度自身层面上，由于制度相关人的有限理性以及其机会主义倾向，使得制度在产生、运作以及变迁过程中会花费成本。理性的制度相关人会权衡遵守制度与规避制度的成本而做出相应的选择，使得制度运作中的成本高。比如在民族关系上，自治主体少数民族在行使自治权时，有责任在维护国家统一的基础上实现民族自治地方利益的最大化，可以选择很多倾斜性优惠政策，这就会使得自治主体民族与非自治主体民族处于政策竞争的状态，“本民族利益”成了他们的理性选择。如果没有一个很好的调节措施，这种微观理性的行为很可能会引起地方民族主义等宏观非理性的恶果产生。其次，从制度有效性角度来说，新制度必须整合既定制度才能获得其有效性。政党国家体系下既定的制度结构如党政关系、上级国家机关、同级党组织、自治机关三者关系问题也会影响民族区域自治制度的实施效果。从实践看，政党一国家体系下，党组织掌握着干部任免权，自治机关的自治权在纵向上和横向上都受到其他机关的很多限制，实际存在的党委决策、政府执行、“人大”监督的体制使得自治地方的“人大”和政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权。最后，制度的合法性也影响了制度有效性的实现。60多年来，正是由于民族区域自治制度解决了少数民族对国家政权的政治参与、利益分配问题，也就解决了政治制度的认同、合法性问题。然而。我们必须注意到，得到尽可能多的相关人共同遵守的制度，并不一定说这个制度的结果一定是好的。目前，作为三大基本政治制度之一的民族区域自治制度还没有相应的依存组织为其制度的实现作保障。从机构的政治地位和机构级别来看，没有相应的国家机构和地方机构与民族区域自治制度相匹配，也就是说从形式看，民族区域自治制度尚待完善，否则将会影响制度的合法性建设。
2、制度相关人：权力的不对称导致权利保护存在难题
就制度相关人的信息要素来说，由于制度相关人的有限理性使得其在制定制度时不可能掌握所有的信息，如制度制定者信息的不完全性导致制度本身的缺陷，使得制度有效性难以发挥。民族区域自治是民族自治和区域自治的结合，在少数民族聚居区实行民族自治是其基本特点。但民族区域自治只是针对有某一个或某些具有或大或小的聚居区的民族而实行的自治制度，而不是针对某一个民族的所有成员而设立的，更不是针对所有的少数民族而设立的。在这L自治制度的框架下，对一些非自治主体少数民族的权益保障就存在难题。由此看来，就民族自治而言，无论对于所有少数民族，还是对每个少数民族所有成员，其涵盖面是有限的、不全面的，具体操作中存在着不足。同时，制度相关人权力的非对称性特征也会导致权利保护存在难题。历史制度主义理论的“路径依 赖”解释模式告诉我们，‘制度不仅塑造了制度相关人的行为，而且，它还赋予了制度相关人以不同的权力，制度相关人一旦被锁定在既定的路径里就会缺乏自主性。就制度安排来讲，民族区域自治以完全尊重宪法对国家和公民的认同和利益的确定为前提，主要以调整地方利益和族群利益为己任。但是，在政治实践中，主体民族和非主体民族间的政治代表性并不一样。对非自治主体少数民族，考虑到少数民族的特殊性，尽管《选举法》规定了一系列合理差别对待的内容，但对很多非自治主体少数民族来说，由于人口数量过小，人口分布较为分散，他们在各领域各方面的代表人物也就相应少了很多，他们在政治参与上处于尴尬境地，声音很微弱。自治主体民族的强势一方面维系了自治地方的稳定，。但非自治主体少数民族权益必须重视。由此带来的是自治主体少数民族、非自治主体少数民族、汉族三者间的关系问题。虽然宪法第4条和第33条规定都规定他们之间权利关系没有大小之分，但在制度运行的实际中，由于处理民族权利之间关系的法律法规的失位以及调整民族关系的法律法规还留有很大的空白，使得权利的实现得不到平等保护，权利与权利之间还存在着民族差异和矛盾，少数民族权利保护的法律形式和范围还有待明确。
3、环境：制度相关人的适宜性行为
根据社会学制度主义理论，环境要素的变化导致了相对价格的变化，而相对价格的变化诱使理性的制度相关人重新认识和思考制度本身的合理性。在政治制度中，制度相关人的表达成本、获取政治信息的成本等相对价格的变化，会直接影响政治制度的有效性程度。就民族区域自治制度而言，随着我国政治、经济环境的不断变化，公民民主意识不断增强以及电子网络技术的进步，公民表达自己意见的相对成本降低。但是，目前民族区域自治制度的制度化程度不高，由一系列规则所组成的民族区域自治规则体系和监督保障机制还不健全和完善，已经制定出来的民族区域自治法律体系还需要进行补充、修改和完善。正如美国著名政治学家哼廷顿所指出的那样，，当政治参与遭遇政治制度化水平不高时，社会稳定就成为我们必须支付的代价。因此，在制度环境变化的条件下，这项制度如何更加有效地适应环境，提高制度化水平及其制度创新，成为民族区域自治制度面临的现实难题。同时，重大政治、经济环境为深受路径依赖影响的制度提出了挑战，它使得制度相关人的政治力量发生变化，改变了制度相关人的观念。目前，建立宪政是社会法治化的首要任务，少数民族若实现自治，就必须实现国家权力的法治化，体现少数民族群众的主体意识、宪政态度和宪政情感。可以说，民族自治权的合理规范和实施，是宪政实现的当然要求。但是，现行民族自治制度的理论与实践同宪政并非完全一致，民族区域自治权的范围不清，缺乏确定性和操作性、自治法律法规体系不够完备，尚存在有待完善之处。此外，面对社会环境的复杂性，社会力量、公民意识等因素的增强，都需要我们的制度不断去做出回应，这也是民族区域自治制度在新环境下面临的挑战。
三、让制度运转起来——构建民族区域自治制度运行“走样”的防范机制
以上从制度、制度相关人和环境三个维度对民族区域自治制度面临的现实困境进行分析，笔者认为应从以下方面人手，构建制度运行“走样”的防范机制，不断地加强和完善民族区域自治制度。
1、完善制度设计，加强制度合法性建设
民族区域自治制度的发展与完善离不开精巧的制度设计。其中最主要的是健全与完善由一系列规则所组成的民族区域自治规则体系和监督保障机制。当前，除了要对已经制定出来的民族区域自治法律体系进行补充、修改和完善以外，更重要的是适应社会主义市场经济体制的需要，抓紧制定出一批适合民族区域自治制度需要的法律、法规，加快《民族区域自治法》的配套法规建设，构建民族区域自治法律的解释制度。同时，强化民族区域自治制度监督机制，建立民族区域自治制度制裁机制，健全民族区域自治制度保障机制，包括建立协调机制和事前征询机制、建立实施争议审查解决机制，等等。此外，加强制度合法性建设。制度只有扎根于民众得到人们的认可，才能拥有持久的活力。增强民族区域自治制度合法性的主要途径就是政治宣传和政治教育，让制度深入人心，形成习惯。比如，运用各种形式对《民族区域自治法》进行广泛深入的学习、宣传和教育，增强全社会民族法制观念和法律法规意识等，这些都是保障民族区域自治制度有效运行的基础和前提。
2、改革和完善党的领导方式和执政方式
反思民族区域自治的实践，化解“体制弊端”，推进党政关系科学化、民主化和法治化是完善民族区域自治制度的源头所在。为此，在坚持民主集中制，坚持党对国家政权的领导地位的前提下，推进党政职能分开，创建新型的党政关系。一是要合理规范党的地方领导机关的权力，按照党总揽全局、协调各方的原则，由直接干预转向间接领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致的开展工作。二要改革和完善党的工作机构和工作机制，改变长期以来存在的高度集权的领导模式，真正做到党政分开，各负其责，从而形成党委、人大、政府、政协、群众团体、民主党派各司其职、各负其责的局面，并用相应的法律和制度固定下来。
3、经济发展：制度有效性发挥的物质保证
发达的物质基础是现代公正社会的支撑构架，加快少数民族地区经济发展是进一步完善民族区域自治制度的必要条件和途径。胡锦涛同志强调：“民族地区存在的困难和问题，归根到底要靠发展来解决”。从根本上说，衡量一项制度成功与否，最终取决于它是否有利于生产力的发展，是否有利于人民生活水平的提高，是否有利于人的全面发展。因此，要通过因地制宜制定少数民族地区经济发展战略、发展集体经济、引导剩余劳动力有序地向外流动等措施，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展，让少数民族在生活上富裕起来。这样，就能不断夯实民族区域自治制度的经济基础和群众基础，保证制度有效性不断发挥。
4、推进少数民族“公民”身份的认同
现代民族政策需要解决族群与国家之间的认同与认同方式和文化上的“普遍性”’与“特殊性”两个问题。前者可以通过族群对公民身份的认同，即少数民族的“公民化”，促进民族关系的社会整合，后者需要在符合“现代性”要求的国家发展战略与少数民族的文化特殊性之间找到一种平衡。然而，目前民族区域自治制度框架内的一系列针对少数民族的优惠政策正经受到公平问题的考量：少数民族和汉族各自从群体和个体角度看待这些政策，使得优惠政策陷入“两不讨好”的境地。笔者认为，可以通过实施优惠政策“区域化”而非“族别化”等措施，以公民身份来对待每一个民族，通过保障平等的公民权来逐步实现少数民族的“公民化”，促进少数民族对自身公民身份的认同，最终实现民族成员的真正平等，这也是民族区域自治制度所追求的核心价值之所在。
诚然，民族区域自治在中国60年的发展历程证明，民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义不可缺少的组成部分，社会主义政治文明在民族问题上得到了集中体现。但是，我们不可能指望这一制度固定不变一劳永逸地解决所有的问题。按照国务院公布的《中国的民族区域自治》白皮书的精神要求，我们应当坚持以人为本的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善《民族区域自治法》的配套法律法规，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进少数民族和民族地区经济社会的和谐发展。
[责任编辑：覃彩銮]
[关键词]民族区域自治制度；制度相关人；环境；现实困境
[作者]程守艳。贵州广播电视大学教师。贵阳，5500040
[中图分类号]D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1004－454X(2011)01－0041－005
作为我国三大基本政治制度之一，民族区域自治制度的贯彻落实较好地解决了中国的民族问题，对推动我国少数民族地区经济社会全面发展起到了积极作用。但随着现代化的发展和社会结构的变迁，这一制度有及时渐进、不断完善的必要。本文主要是从新制度主义政治学视角进行理性认识，特别着重于分析在现代社会背景下，制度如何才能实现有效性，即以制度相关人的行为假定为逻辑起点，从制度运行过程的角度切入，综合制度、制度相关人和环境三个维度分析民族区域自治制度的现实问题。
一、民族区域自治制度的价值定位
2005年我国发表《中国的民族区域自治》白皮书，表明我国对民族区域自治制度核心价值的体悟和追求。归纳起来，对民族区域自治制度价值取向的探讨可从政治价值、经济价值和社会价值加以定位。
1、政治价值
民族区域自治制度是作为我国一项基本的政治制度，它具有强大的政治生命力和政治功能。它的实施使各民族在统一国家内部最大程度地实现少数民族当家作主的权利得到了法律保障，强化民族区域自治制度也是加强中国特色民主政治建设的需要，为少数民族地区的政治建设提供了政治保障。特别是国家通过“干部民族化”，放手使用民族干部，使其成为国家联系少数民族人民的重要纽带，有利于民族团结和维护祖国统一。这一制度把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进各民族的共同繁荣、发展和进步，保证了多民族国家的统一、社会稳定和政治整合。这样在保障民族的自主、平等的基础上，实现真正意义的集中统一，实现国家整合的目标。
2、经济价值
邓小平同志讲过，“观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”从经济层面上讲，民族区域自治制度就是把民族自治地方融于国家乃至世界市场体制，充分利用其自然资源的优势，发挥在西部综合开发的潜力，最终实现各民族的共同繁荣和国家的现代化。民族区域自治制度在很大程度上能对自治地方的资源进行开发利用，把管理经济、发展生产、改善人民生活作为重要内容，有助于培养民族经济的自我发展能力推动了我国现代化建设事业的发展。同时，民族区域自治制度加速了民族经济建设，逐步实现了事实上的平等，使各少数民族都能跻身于先进民族的行列，达到民族的共同繁荣。否则民族区域自治制度就失去了核心价值，这是对民族区域自治制度核心经济价值的最好说明。
3、社会价值
少数民族由于远离主流社会使得其成为社会的弱势群体，通过民族区域自治制度，有利于维护少数民族权利。这一制度安排保证各种不同聚居情况的少数民族都能行使区域自治的权利，保障少数民族公民担任国家机关和区域自治机关公职的权利使民族自治权利得到尊重和发展和行使，以保证少数民族自主管理本民族内部事务权利的实现，最终实现对权利的关照。同时，通过发展科技、教育、卫生等各项事业来实现人的发展，民族区域自治制度促进了民族自身的发展进步，也包括对各民族生活方式的尊重，并保护、尊重和弘扬各文化小传统。在这样一个多元一体的社会文化结构中，大小传统通过相互渗透而生生不息，最终推动文化产业及和谐社会建设。
二、制度·制度相关人·环境——民族区域自治制度现实困境的三维解释
新中国成立以来，我国民族区域自治制度取得举世瞩目的成就，民族自治地方的经济社会得到全面发展。但在肯定取得成就的同时，也应当认识到存在的问题，这些问题在一定程度上直接或间接地制约和影响制度优越性的充分发挥。笔者根据新制度主义政治学的分析框架，拟从制度、制度相关人、环境三个视角分析民族区域自治制度的现实问题。
1、制度：变革的困境
首先，在制度自身层面上，由于制度相关人的有限理性以及其机会主义倾向，使得制度在产生、运作以及变迁过程中会花费成本。理性的制度相关人会权衡遵守制度与规避制度的成本而做出相应的选择，使得制度运作中的成本高。比如在民族关系上，自治主体少数民族在行使自治权时，有责任在维护国家统一的基础上实现民族自治地方利益的最大化，可以选择很多倾斜性优惠政策，这就会使得自治主体民族与非自治主体民族处于政策竞争的状态，“本民族利益”成了他们的理性选择。如果没有一个很好的调节措施，这种微观理性的行为很可能会引起地方民族主义等宏观非理性的恶果产生。其次，从制度有效性角度来说，新制度必须整合既定制度才能获得其有效性。政党国家体系下既定的制度结构如党政关系、上级国家机关、同级党组织、自治机关三者关系问题也会影响民族区域自治制度的实施效果。从实践看，政党一国家体系下，党组织掌握着干部任免权，自治机关的自治权在纵向上和横向上都受到其他机关的很多限制，实际存在的党委决策、政府执行、“人大”监督的体制使得自治地方的“人大”和政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权。最后，制度的合法性也影响了制度有效性的实现。60多年来，正是由于民族区域自治制度解决了少数民族对国家政权的政治参与、利益分配问题，也就解决了政治制度的认同、合法性问题。然而。我们必须注意到，得到尽可能多的相关人共同遵守的制度，并不一定说这个制度的结果一定是好的。目前，作为三大基本政治制度之一的民族区域自治制度还没有相应的依存组织为其制度的实现作保障。从机构的政治地位和机构级别来看，没有相应的国家机构和地方机构与民族区域自治制度相匹配，也就是说从形式看，民族区域自治制度尚待完善，否则将会影响制度的合法性建设。
2、制度相关人：权力的不对称导致权利保护存在难题
就制度相关人的信息要素来说，由于制度相关人的有限理性使得其在制定制度时不可能掌握所有的信息，如制度制定者信息的不完全性导致制度本身的缺陷，使得制度有效性难以发挥。民族区域自治是民族自治和区域自治的结合，在少数民族聚居区实行民族自治是其基本特点。但民族区域自治只是针对有某一个或某些具有或大或小的聚居区的民族而实行的自治制度，而不是针对某一个民族的所有成员而设立的，更不是针对所有的少数民族而设立的。在这L自治制度的框架下，对一些非自治主体少数民族的权益保障就存在难题。由此看来，就民族自治而言，无论对于所有少数民族，还是对每个少数民族所有成员，其涵盖面是有限的、不全面的，具体操作中存在着不足。同时，制度相关人权力的非对称性特征也会导致权利保护存在难题。历史制度主义理论的“路径依 赖”解释模式告诉我们，‘制度不仅塑造了制度相关人的行为，而且，它还赋予了制度相关人以不同的权力，制度相关人一旦被锁定在既定的路径里就会缺乏自主性。就制度安排来讲，民族区域自治以完全尊重宪法对国家和公民的认同和利益的确定为前提，主要以调整地方利益和族群利益为己任。但是，在政治实践中，主体民族和非主体民族间的政治代表性并不一样。对非自治主体少数民族，考虑到少数民族的特殊性，尽管《选举法》规定了一系列合理差别对待的内容，但对很多非自治主体少数民族来说，由于人口数量过小，人口分布较为分散，他们在各领域各方面的代表人物也就相应少了很多，他们在政治参与上处于尴尬境地，声音很微弱。自治主体民族的强势一方面维系了自治地方的稳定，。但非自治主体少数民族权益必须重视。由此带来的是自治主体少数民族、非自治主体少数民族、汉族三者间的关系问题。虽然宪法第4条和第33条规定都规定他们之间权利关系没有大小之分，但在制度运行的实际中，由于处理民族权利之间关系的法律法规的失位以及调整民族关系的法律法规还留有很大的空白，使得权利的实现得不到平等保护，权利与权利之间还存在着民族差异和矛盾，少数民族权利保护的法律形式和范围还有待明确。
3、环境：制度相关人的适宜性行为
根据社会学制度主义理论，环境要素的变化导致了相对价格的变化，而相对价格的变化诱使理性的制度相关人重新认识和思考制度本身的合理性。在政治制度中，制度相关人的表达成本、获取政治信息的成本等相对价格的变化，会直接影响政治制度的有效性程度。就民族区域自治制度而言，随着我国政治、经济环境的不断变化，公民民主意识不断增强以及电子网络技术的进步，公民表达自己意见的相对成本降低。但是，目前民族区域自治制度的制度化程度不高，由一系列规则所组成的民族区域自治规则体系和监督保障机制还不健全和完善，已经制定出来的民族区域自治法律体系还需要进行补充、修改和完善。正如美国著名政治学家哼廷顿所指出的那样，，当政治参与遭遇政治制度化水平不高时，社会稳定就成为我们必须支付的代价。因此，在制度环境变化的条件下，这项制度如何更加有效地适应环境，提高制度化水平及其制度创新，成为民族区域自治制度面临的现实难题。同时，重大政治、经济环境为深受路径依赖影响的制度提出了挑战，它使得制度相关人的政治力量发生变化，改变了制度相关人的观念。目前，建立宪政是社会法治化的首要任务，少数民族若实现自治，就必须实现国家权力的法治化，体现少数民族群众的主体意识、宪政态度和宪政情感。可以说，民族自治权的合理规范和实施，是宪政实现的当然要求。但是，现行民族自治制度的理论与实践同宪政并非完全一致，民族区域自治权的范围不清，缺乏确定性和操作性、自治法律法规体系不够完备，尚存在有待完善之处。此外，面对社会环境的复杂性，社会力量、公民意识等因素的增强，都需要我们的制度不断去做出回应，这也是民族区域自治制度在新环境下面临的挑战。
三、让制度运转起来——构建民族区域自治制度运行“走样”的防范机制
以上从制度、制度相关人和环境三个维度对民族区域自治制度面临的现实困境进行分析，笔者认为应从以下方面人手，构建制度运行“走样”的防范机制，不断地加强和完善民族区域自治制度。
1、完善制度设计，加强制度合法性建设
民族区域自治制度的发展与完善离不开精巧的制度设计。其中最主要的是健全与完善由一系列规则所组成的民族区域自治规则体系和监督保障机制。当前，除了要对已经制定出来的民族区域自治法律体系进行补充、修改和完善以外，更重要的是适应社会主义市场经济体制的需要，抓紧制定出一批适合民族区域自治制度需要的法律、法规，加快《民族区域自治法》的配套法规建设，构建民族区域自治法律的解释制度。同时，强化民族区域自治制度监督机制，建立民族区域自治制度制裁机制，健全民族区域自治制度保障机制，包括建立协调机制和事前征询机制、建立实施争议审查解决机制，等等。此外，加强制度合法性建设。制度只有扎根于民众得到人们的认可，才能拥有持久的活力。增强民族区域自治制度合法性的主要途径就是政治宣传和政治教育，让制度深入人心，形成习惯。比如，运用各种形式对《民族区域自治法》进行广泛深入的学习、宣传和教育，增强全社会民族法制观念和法律法规意识等，这些都是保障民族区域自治制度有效运行的基础和前提。
2、改革和完善党的领导方式和执政方式
反思民族区域自治的实践，化解“体制弊端”，推进党政关系科学化、民主化和法治化是完善民族区域自治制度的源头所在。为此，在坚持民主集中制，坚持党对国家政权的领导地位的前提下，推进党政职能分开，创建新型的党政关系。一是要合理规范党的地方领导机关的权力，按照党总揽全局、协调各方的原则，由直接干预转向间接领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致的开展工作。二要改革和完善党的工作机构和工作机制，改变长期以来存在的高度集权的领导模式，真正做到党政分开，各负其责，从而形成党委、人大、政府、政协、群众团体、民主党派各司其职、各负其责的局面，并用相应的法律和制度固定下来。
3、经济发展：制度有效性发挥的物质保证
发达的物质基础是现代公正社会的支撑构架，加快少数民族地区经济发展是进一步完善民族区域自治制度的必要条件和途径。胡锦涛同志强调：“民族地区存在的困难和问题，归根到底要靠发展来解决”。从根本上说，衡量一项制度成功与否，最终取决于它是否有利于生产力的发展，是否有利于人民生活水平的提高，是否有利于人的全面发展。因此，要通过因地制宜制定少数民族地区经济发展战略、发展集体经济、引导剩余劳动力有序地向外流动等措施，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展，让少数民族在生活上富裕起来。这样，就能不断夯实民族区域自治制度的经济基础和群众基础，保证制度有效性不断发挥。
4、推进少数民族“公民”身份的认同
现代民族政策需要解决族群与国家之间的认同与认同方式和文化上的“普遍性”’与“特殊性”两个问题。前者可以通过族群对公民身份的认同，即少数民族的“公民化”，促进民族关系的社会整合，后者需要在符合“现代性”要求的国家发展战略与少数民族的文化特殊性之间找到一种平衡。然而，目前民族区域自治制度框架内的一系列针对少数民族的优惠政策正经受到公平问题的考量：少数民族和汉族各自从群体和个体角度看待这些政策，使得优惠政策陷入“两不讨好”的境地。笔者认为，可以通过实施优惠政策“区域化”而非“族别化”等措施，以公民身份来对待每一个民族，通过保障平等的公民权来逐步实现少数民族的“公民化”，促进少数民族对自身公民身份的认同，最终实现民族成员的真正平等，这也是民族区域自治制度所追求的核心价值之所在。
诚然，民族区域自治在中国60年的发展历程证明，民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义不可缺少的组成部分，社会主义政治文明在民族问题上得到了集中体现。但是，我们不可能指望这一制度固定不变一劳永逸地解决所有的问题。按照国务院公布的《中国的民族区域自治》白皮书的精神要求，我们应当坚持以人为本的科学发展观，进一步探索和健全民族区域自治制度的具体实现形式，完善《民族区域自治法》的配套法律法规，不断充实实行民族区域自治制度的物质基础，促进少数民族和民族地区经济社会的和谐发展。
[责任编辑：覃彩銮]