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开展高等教育质量评估所依据的规则，在各类纲领性文件的表述中，都严格地履行了教育管理者的责任，也符合教师和学生以及社会的利益诉求，具有充分的合法性、合理性。但在实际执行中却往往另有“行动中的规则”。通过执行者对“纸面规则”的解读，以及在实际评估开展中文化、政治、经济等因素渗入合理的“纸面规则”，扭转了评估的真正方向，造成了评估的困境。改进高等教育质量评估的途径在于通过重塑大学公共生活、搭建理性的网络平台、建立多元的评价机构来统一“纸面规则”和“行动中的规则”。