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1989年,一位88岁的老人出现在美国公共行政协会(ASPA, the American Society for Public Administration)的50周年庆祝典礼上。这位老人对于美国公共行政协会而言意义非凡,正是他,卢瑟·古立克,半个世纪前亲手创立了该协会。
卢瑟·古立克(Luther Halsey Gulick, 1892-1993),在公共管理领域和组织理论领域,是一个传奇式的人物。在管理学科的发展史上,尤其是在管理过程学派的发展史上,古立克与英国学者厄威克齐名,常常被人们看做这一学派的第二代代表。在公共管理的学科建设上,古立克更是当之无愧的旗帜,被人们称为“公共行政的化身”(Dean of Public Administration)。
非凡的家族
古立克于1892年1月17日出生于日本大阪,父母同为传教士,古立克在他们的三个孩子中排行第二。
古立克家族是早期移民北美的欧洲人,他的家族具有荷兰血统,在1653年就来到北美。这个家族人才辈出,有学者、医生、科学家、教育家、作家、传教士、牧师。在小卢瑟出生之前,上溯三代都是传教士。
卢瑟的曾祖父彼得·古立克(Peter Gulick),于1828年作为一名长老会传教士来到夏威夷,在那里度过了他劳碌的一生。彼得有八个子女,除一个在十几岁时夭折外,其他七个成年后全部成为传教士。其中有一些在传教的同时还成为声名显赫的学者。小卢瑟的祖父与他同名,也叫卢瑟,不但传教,而且行医,后来在公共讲演、组织以及管理方面显示了出色的才能,致使他把大部分精力都投入到这些公共活动当中。在一定意义上,小卢瑟继承了他祖父的事业。
小卢瑟的父亲悉尼·古立克(Sidney Gulick)是一位学者型的传教士。他的母亲卡拉·梅(Cara May)是一名专业护士,娘家是加利福尼亚的一个银行家兼牧场主。悉尼·古立克在传教之外,还是一个天文学家、数学家和翻译家。对于大多数美国人来说,遥远的日本是一个陌生的国度,然而在这样的国度传播福音,正是传教士的使命。于是,就在美国海军准将马修·佩里在1854年以舰队打开闭关锁国的日本大门后不久,悉尼·古立克就来到这里。1888年,他作为美国外交使团的传教士来到日本,他不但学会了日语,而且把几部德语哲学著作翻译成日语。作为一个学者,他在日本的多所大学教授英语、自然科学和神学,并担任了同志社大学和京都帝国大学的神学教授。
在日本期间,悉尼·古立克了解并爱上了日本文化。1904年他离开日本回国,但他后来一直致力于促进美日之间的理解与友谊以及文化交流。1913年,他发起抗议加利福尼亚州的反亚裔法案,敦促种族平等。后来,悉尼·古立克发起美国儿童赠送日本儿童洋娃娃玩具的运动,让它们成为传递友谊的信使。总共12739只美国蓝眼洋娃娃被送到日本的学校,而且每个洋娃娃身上都附带一封表达友谊的信函。日本作为回应,为美国的每个州送去了58只布娃娃。这些日本布娃娃都穿着日本的传统服饰。悉尼·古立克还写了很多关于美日关系的书,其中包括:《日本的演变:社会和精神》(Evolution of the Japanese, Social and Psychic, 1903),《远东的危险:解读日俄战争的意义》(White Peril in the Far East: an Interpretation of the Significance of the Russo-Japanese War, 1905),《美日问题:东西方种族关系研究》(American Japanese Problem: a Study of the Racial Relations of the East and the West, 1914),《为和平而战:美国教会进取运动》(Fight for Peace: an Aggressive Campaign for American Churches, 1915),《全面的移民政策和计划》(Comprehensive Immigration Policy and Program, 1916),《加利福尼亚的日本人》(Japanese in California, 1921),《为了世界没有战争的基督徒圣战》(Christian Crusade for a Warless World, 1922),《理解日本:消除战争威胁的建议》(Toward Understanding Japan: Constructive Proposals for Removing the Menace of War, 1935)。
小卢瑟不仅与祖父同名,还与一个叔叔也同名。如果说他的祖父是卢瑟·古立克一世,那么他的叔叔就是二世。这位卢瑟·古立克二世是一名体育教育家。卢瑟二世排行第五,比他的兄长去过的地方更多,先后去过夏威夷、西班牙、意大利、日本等地。卢瑟二世曾经在奥柏林学院和萨金特体育学校学习体育教育,在纽约大学医学院学习医学,并于1889年获得医学博士学位。他曾在国际基督教青年会训练学校任体育部主任,并指导加拿大学员詹姆斯·奈史密斯(James Naismith)创造适合冬天的室内运动,篮球运动由此正式发明。如果说奈史密斯是篮球之父,那么卢瑟·古立克就是篮球之祖。卢瑟二世在1887~1890年任马萨诸塞州斯普林菲尔德学院体育系主任,1900~1903年任普拉蒂学院院长,1903~1908任纽约市公立学校体育主管,1908~1913年负责罗素·塞奇基金会的儿童卫生部。他还同妻子一道创办了营火少女团(Camp Fire Girls,即今天美国青年组织Camp Fire USA的前身),推动Boy Scout运动的兴起,创办男女孩子们的夏令营(Camp Timanous and Camp Wohelo)。这些组织和活动,从多方面促进了青少年的体育锻炼。
古立克家族值得一提的还有小卢瑟的姑妈弗朗西斯·朱厄特(Frances Gulick Jewett)。她写过一系列关于公共健康和卫生的书,许多年以后仍然是公共卫生的经典。
淘气的童年和好学的青年
卢瑟·古立克在日本生活了12年,在异国他乡度过了少年时代。他自幼调皮,乐于冒险,如果在中国,多半会把他当做多动症患者。但少年古立克很受家庭宠爱,那些被他的恶作剧折腾得哭笑不得的左邻右舍也没办法。少年古立克的大胆好奇和别出心裁在当地是十分出名的。他经常把自己弄得伤痕累累,有一次在试制火药时,差点儿烧着了自家的房子。这种乐于冒险的性格,在他成年后还有保留,古立克后来成为登山和游艇的爱好者,就来自童年的习惯。1904年,古立克的父亲要离开日本时,教区的长老对这位博学友善的好人依依不舍,但却对顽皮的小卢瑟撂下了一句话:“尽管我们对悉尼·古立克的离开十分遗憾,但他至少会带着小淘气鬼一块走。”
1904年,古立克离开日本来到美国。这一年,他在加利福尼亚的奥克兰度过,并进入当地公立学校学习。1905年,他们全家来到德国马尔堡,他的父亲在欧洲的很多大学一边学习一边讲演,古立克则进入当地一个职业高中。德国的教育有严格的划分,当学生读完小学时,他们就进行分类教育。学习好的学生进入文理学校初级阶段,继续读初中,读文理中学,读大学,甚至研究生,走高等教育路线;学习差一点的学生就进入职业学校或实科中学,接受技术教育,职业方向是蓝领工人。古立克在德国期间的学习成绩并不好,只能进入职业高中。即使在职业高中,大量的非正式课程作业他都做得很差。后来他才发现,他在学习上的问题,原因在于他弱视。他的阅读速度缓慢了一辈子,直至他退休,他都未能在阅读中找到乐趣。当然,影响古立克学习的还有语言障碍,一个来自柏林的邻居成为古立克的业余德语老师,说明他在学校中语言是跟不上的。也许正是学习上的原因,1906年,他从德国转学回到美国,来到奥克兰的外婆家,继续他的高中学业。少年古立克在回到奥克兰后,已经开始勤工俭学,在书店打过工,做过报纸投递员,而且他发现了一件奇怪的事情,他最信赖的顾客竟然是酒馆里的守门人和妓院中的妓女。
在奥克兰,古立克勤奋好学,成绩不错,获得了康涅狄格州莱克维尔市(Lakeville, Connecticut)的霍奇基斯学校(The Hotchkiss School)奖学金。这个学校是美国最有名也最难考取的私立寄宿学校之一。在霍奇基斯学校,古立克重点学习希腊语、拉丁语和数学,并加入了文学社,还担任学校辩论协会的会长(这个辩论社团至今具有国际一流水平,名闻遐迩)。当然,他更喜欢体育,加入了学校田径队,直到他的脚踝受伤,才使他不得不放弃了竞技运动方面的努力。他在霍奇基斯的表现非常好,不仅班级的一流学生名单中有他,学校的名誉册里也有他。
古立克从童年起就养成的“过度竞争”性格,在学校里不但没有收敛,反而进一步发展,他的自我张扬和对自己观点的坚持,使别人认为他“固执己见”,在辩论中的直言不讳咄咄逼人,使别人认为他缺乏教养。1910年夏,这个不知天高地厚的小伙子去自费旅游,作为一名甲板水手上船打工,乘一艘运送牲畜的轮船来到英格兰,骑着自行车游览了不列颠诸岛。然而,当他回到美国的时候,他才得知,由于他是个“捣乱分子”,学校中止了他的奖学金。这件事情对他的打击不小,自从他参加了全国统考并取得优异成绩之后,他决定再也不回霍奇基斯了,转而向俄亥俄州的奥柏林学院(Oberlin College)提出入学申请。最初,奥柏林学院只是以临时方式接受了他,然而在奥柏林学院读书的第一个学期,他就列入了优秀学生名单,并得到了完全认可。在奥柏林学院,古立克一边学习政治学,一边继续勤工俭学,他在一所传教士子女寄宿学校里洗过盘子,擦过地板,卖过杂志;策划过讲座和音乐会;给别人割过草坪;暑期在铁路做过路段工人,卖过铝盘,为墓地浇灌过水泥,在农场做过工,在女子夏令营当过游泳教练。1912年,他第一次涉足政治,为西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)总统所在的美国进步党组织了当地竞选运动。
1914年,古立克带着很多收获从奥柏林学院毕业,他获得政治学学士学位,并获得美国优秀大学生全国荣誉学会(Phi Beta Kappa)的会员资格。在奥柏林学院,古立克获得了很多,除了政治学专业知识外,他对科学和数学、讲演和辩论都有浓厚的兴趣,凡是校园的公共活动,他无一不是积极参与者。在这里,奠定了他人生的两大基础:在学术上,他有了自己的精神导师;在生活上,他与女同学海伦·斯威夫特缔结了婚约。古立克的精神导师是当时在奥柏林学院任教的政治学家、历史学家查尔斯·比耶德(Charles Austin Beard),在古立克的毕业典礼上,比耶德是演讲人。根据古立克的回忆,比耶德两眼炯炯有神,曾对人类的政治行为与美国历史做过精辟的分析,思想闪烁着革命的火花。而古立克未来的妻子海伦,也出生于传教士之家,古立克用三个词来形容她:聪明、漂亮、活泼。
从神学转向公共管理
作为世代传教士的后裔,古立克原本打算追随祖辈的足迹,成为一名传教士,所以,他大学一毕业,就上了奥柏林神学院,并于1915年获得哲学硕士学位。但是,比耶德的影响和哲学上的思考使他陷入了深深的思想困惑,他的思绪被包围在他称之为“不可知论的不确定性”(agnostic uncertainties)中无法自拔。这种思想上的挣扎最终导致了职业选择的重大变化。他不再继续他的传教士理想,而是转向公共行政。经过和未婚妻商谈,古立克渐渐相信,精神生活的本质不在于宗教信仰的表面形式,而在于对人类美德的实质推进。他信奉的“诚实正直为本、个人尊严、正义与人权、自我实现的机会、社会责任、圣保罗说的博爱、对高尚事业的无私奉献、对浩瀚宇宙的深深情怀”等基本价值观,同转换职业并不冲突。经过认真掂量,古立克认为,同神学相比,通过政治科学、社会服务和政府改革方面的工作,自己可以为人类做出更多的贡献。巧合的是,父子之间灵犀相通,他的父亲悉尼·古立克,在几乎相同的时间做出了类似的决定,放弃了传统的传教方式,开始为联邦教会参议会工作,以更好地为世界和平事业服务。
做出这一人生的重大选择后,卢瑟·古立克决定学习政治学,他向哥伦比亚大学提出了博士入学申请,并获得了政治科学和公共法学的奖学金。哥伦比亚大学的政治科学研究生院,正是古立克的精神导师比耶德当主管。1915年秋,古立克开始攻读博士学位。更重要的是,他开始接触著名的纽约市政研究局(New York Bureau of Municipal Research),并在其下属的培训学校接受公共服务课程培训。由此,古立克与该局结下了一生的情谊。这所培训学校成立于1911年,旨在为政府部门的工作人员提供专业培训。比耶德也为这所学校的发展做出了贡献,并在1917年离开哥伦比亚大学之后,开始主管这所培训学校。
在这之后,古立克一边读博一边在市政研究局兼职。纽约市政研究局并不是隶属于纽约市的机构,而是一个非营利组织,其主要职责是研究州与地方政府的相关问题。古立克作为市政研究局的职员,于1917年被指派参加马萨诸塞州的财政与预算改革委员会,并担任秘书职务。这一期间的工作经历为他日后的博士论文《马萨诸塞州预算的演变》(Evolution of the Budget in Massachusetts)提供了重要的素材,这篇论文于1920年由麦克米兰出版社出版。在市政研究局,古立克认识了时任研究局第一任局长的亨利·布鲁埃尔(Henry Bruere),以及刚从塔夫脱总统的经济和效率委员会结束工作的弗雷德里克·克利夫兰(Frederick A. Cleveland),还认识了大名鼎鼎的弗雷德里克·泰罗(Frederick Winslow Taylor)。
1917年4月6日,美国对德宣战,古立克志愿到空军服役,可惜由于视力欠佳被拒绝。尔后,他到了华盛顿,通过国防部顾问委员会的一个朋友的帮助,古立克进入了伦纳德·艾尔斯(Leonard Ayres)组织的总参谋部统计局(the Statistics Branch of the General Staff)工作,为政府部门提供关于战争耗费的数据。古立克和他的同事被授予上尉军衔,负责从所有可能的来源收集信息,统计和分析美军的战争消耗,每周为总统、国务卿以及其他高层领导人提交报告,供高层决策参考,古立克具体负责人力方面的统计。这些工作,奠定了古立克后来研究公共管理的基础。
1919年初,古立克退役,比耶德任命古立克为市政研究局下属的培训学校校长。1920年,古立克经过多年“兼职读博”,拿到了博士学位。在比耶德的领导下,市政研究局于1921年重组为国家公共行政研究所(the National Institute of Public Administration,由于受纽约州法律限制,1931年该研究所再次重组的时候,“国家”二字被删掉)。不久,比耶德辞职,刚刚30岁的古立克被任命为研究所所长。此后,这个研究所成为古立克最主要的阵地,如果加上他中间为联邦政府和纽约市政府工作的几次短暂离开时间,古立克在这个研究所所长的位置上总共干了40年。
纽约市政研究局曾经以人事、预算和组织为基础,进行过多项公共管理方面的研究和咨询,后来的国家公共行政研究所保持并发扬了这一传统,在诸如公共健康、法律实施、预算、税收和社会服务等领域,都有相关专家在这里进行政策研究工作。古立克在任所长期间,获得了广泛的好评。这种声誉一方面是来自他对行政研究所的出色领导,另一方面也是更重要的方面来自于他个人的相关研究。例如,古立克对纽约州老年人养老金和社会安全的研究,让时任纽约州州长的小罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)注意到了古立克。古立克在1980年写的《时间和公共行政》(Time And Public Administration)中说,他一直保留着罗斯福州长在签署完养老金法案之后送给他的钢笔。在古立克的领导下,公共行政研究所不断扩大研究范围,在随后的20年中对美国许多州展开行政研究,包括马萨诸塞、纽约、弗吉尼亚、南达科他、特拉华、田纳西、新泽西、密歇根、缅因等州。
在古立克负责公共行政研究所期间,他任命威廉·摩西(William M. Moshe)博士主管培训学校。在比耶德的建议下,培训学校给学生的调查培训中增加了系统演讲和讨论课程,培训学校的影响力也与日俱增,逐渐被哥伦比亚大学、纽约大学、芝加哥大学以及其他大学正式承认,并且定期安排交换生。但是,日益增加的学校运行费用成为一大难题。这时,发明家兼商人乔治·麦克斯韦尔(George Maxwell)正在捐资办学,他为雪城大学(Syracuse University,也称锡拉丘兹大学)筹建公民学校提供了充足的资金支持。古立克经过协商,将培训学校连带注册学生一并转移到雪城大学,并于1924年以培训学校为核心在雪城大学成立了麦克斯韦尔公民与公共事务学院(Maxwell School of Citizenship and Public Affairs),由威廉·摩西担任院长。这也是美国第一家授予公共管理硕士学位(MPA)的院校,此后,公共管理教学与研究在美国如雨后春笋发展起来。
事业的巅峰
古立克担任公共行政研究所所长后,不仅管理任务繁重,而且各种社会兼职头衔也接踵而来。他在这一阶段兼任了政府研究协会(the Governmental Research Association)主席、纽约税务与节俭委员会(New York Taxation and Retrenchment Commission)研究指导、国家税务协会税法模式委员会(the National Tax Association’s Committee on a Modal Tax Law)委员等职。尽管事务繁忙,但古立克始终没有放松自己的学术研究。1937年,古立克和厄威克合编的《管理科学论文集》,成为这一时期管理学理论的标志性著作。
1931年至1942年间,古立克担任了哥伦比亚大学市政科学与行政学的伊顿教授(Eaton Professor)。1932年,古立克出版了他的第二本书《殖民城市的现代政府》(Modern Government in a Colonial City)。这部著作被人们看作是古立克研究重心发生转移的一个标志。此前,古立克的研究课题主要集中在公共财政方面,特别是预算、税收、教育的财政支持以及联邦、州和市之间的财政关系;此后,古立克转向政府组织设计的研究,以及组织理论的普遍原理研究,并向政治学和社会学扩展,奠定了他在管理过程学派发展中的学术地位。1933年,古立克被任命为社会科学研究委员会公共服务人才调研分会(the Social Science Research Council’s Commission of Inquiry on Public Service Personnel)的秘书兼主任。在这一年,古立克不仅将他的市政改革建议应用到州政府中,还在《年报》上发表了《政治、行政和“新政”》(Politics, Administration and the ‘New Deal’)。在这篇文章里,古立克把行政改革方案提到国家与联邦政府的高度,论述行政改革的必要性。
在20世纪30年代,古立克主持了众多的研究项目。此前他已经成为预算和财政方面的专家,此后他把精力放在计划和人事方面。30年代中期,古立克主持了一项由社会科学研究委员会资助的公共人事和市政服务研究。1935年,古立克写出了《更好的政府人事》(Better Government Personnel)以及其他一系列关于专业化、培训、公务员选拔制度的文章。
古立克最重要的职务是从1936年开始的,这一年,他被任命为总统行政管理委员会(the President’s Committee on Administrative Management)委员,同时被任命的还有著名公共行政专家路易斯·布朗洛(Louis Brownlow)和政治思想学者查尔斯·梅里亚姆(Charles Merriam),他们共同组成了“三人委员会”。因为当时罗斯福正在推行他的新政,政府需要一个良好的管理系统,而美国以往的“守夜人”政府面临着应对萧条的巨大挑战。古立克后来说:时代需要一些学者来教这些官员如何进行预算,如何进行系统的人事管理。但是,古立克此时事务缠身,无暇他顾。他手头上有许多需要他操心的事务,其中最主要的一项工作是纽约州评议委员会让他主持的一项关于教育政策和财政开支的调研,当时已经进行了三年之久。当罗斯福总统致电古立克告知这一总统任命时,古立克尚未理解这一任命的重大意义,他拿起学者派头告诉罗斯福,他正忙着纽约州的这项研究。结果,罗斯福很严肃地对他说:“卢瑟,你不能向美国的总统说不。”这时,古立克才感到这一关系新政前景和联邦政府重大变革的任命分量之重。但是,作为一个学者,他要对纽约州有所交代。于是,古立克同纽约州评议委员会协商,达成了谅解协议,同意古立克在完成教育政策研究的同时出任总统行政管理委员会委员。
1937年1月,总统行政管理委员会向总统提交了一份对联邦政府有着深远影响的报告,即PCAM报告(Report of the President’s Committee on Administrative Management),史称布朗洛报告。这一报告对以后联邦政府行政部门的巨大变化产生了深远影响,不但引导着此后的政府改组,而且极大地改变了联邦政府的运行方式。报告的递交以及在国会讨论过程中的折冲樽俎,让古立克记忆犹新。关于养老金和社会救济法案的细节讨论一节,他回忆说:
1937年1月,布朗洛、梅里亚姆和我完成了关于政府行政管理改革的研究报告并提交给罗斯福总统。之后他把报告交给国会。几个月后国会开始了对报告的繁琐的听证,一直拖延了整个夏季。不巧的是,布朗洛和梅里亚姆都赴巴黎开会去了,只留下我和乔·哈里斯(Joe Harris)在华盛顿,来与国会就政府改组法案进行辩论、斡旋。三人委员会中只有我一个人在家,我和总统开了许多次会,围绕提高国家行政效率讨论三人委员会的报告。在谈到养老金和失业救济法案时,我们的技术专家组得出一个结论:为了提高效率,没有必要为每位公民设立账户。我把这个观点汇报给总统,以及弗兰克·贝恩(Frank Bane)、奥瑟·奥特迈耶(Arthur Altmeyer)、哈里·霍普金斯(Harry Hopkins)等人。总统问了我很多问题,然后离开了一会。很显然,刚才的建议让他感到不快。几天后,总统把我叫到他房间,当时他正在床上吃早餐。他让我重述一下上次的提议,然后说:“在你刚才的论述中我没有发现任何纰漏,但是你所得出的结论彻底错了。设立账户的目的并不是为了计算我们的收支,而是为了在我卸任总统之后,共和党人不会废止我们的新的政府体制。他们是绝不敢注销几百万人的个人储蓄账户的。你的建议在美国行不通!” 我恍然大悟,他的推理不仅具有政治眼光,而且还考虑了公民的心理可接受程度。
这个旨在强化政府功能、扩张行政权力的报告,经过国会马拉松式的听证,最终于1939年4月30日通过了《政府改组法》。这一法案奠定了总统调整行政机构、建立幕僚班子的法律基础。此后,罗斯福按照这一法案,接连向国会提交了四份大规模的改组计划,有力地保证了新政的实施和战时的政府运作。而古立克在类似于养老金账户讨论的不断摸索中,也认识到国家行政管理不能仅仅从效率角度衡量,必须从政治和社会角度考虑。
古立克给纽约州评议委员会的教育报告,也于1939年最终完成了。这一报告是20世纪30年代美国教育领域的最重大成果之一。这项研究报告令很多大学向古立克提出了邀请,甚至去做院长。如果时局不变化,古立克倒有可能接受邀请,但是,亚洲的战争正在升级,欧洲上空战云密布,参加过第一次世界大战的古立克,这时密切关注着世界局势,在卡内基国际和平基金会的资助下,他去了华盛顿,准备为全面爆发的反法西斯战争做出自己的贡献。刚开始,他在新组建的国家资源计划委员会做项目协调工作,后来随着战争的升级,他成为财政部和军事部的部长顾问,除此之外,他还对各种战时机构提供过组织上和政策上的咨询。
古立克自己回忆说,1938年,他已经确信战争即将来临。卡内基国际和平基金会的理事弗雷德里克·凯普尔(Frederick Kepple)同意资助古立克到华盛顿帮助备战。有了在第一次世界大战中的经验,特别是认识到战争对民生和经济的影响,所以,他到军工生产部做组织计划主任。古立克的组织管理和计划预算知识,使他能够娴熟地进行生产方面的调度安排,他根据自己的研究,告知罗斯福总统和经济指挥部扩大铝、合成橡胶和其他战略物资的生产,以支持战争的进行,推进国内经济的复苏。古立克最后总结到,长期的计划是取得战争最后胜利的重要前提条件。
除直接服务于战争外,古立克还在预算局任职,专管小型企业的重建工作。在二战期间和战后初期,古立克兼任过众多职务,他组建了美国内部事务协调办公室教育咨询委员会,并担任主任一职;还是美国商业部咨询委员会的委员;曾担任过对外救济与恢复工作处的参谋;担任过联合国救济与复兴署秘书处的代理秘书长。他还在白宫参谋机构作为行政事务助理工作了一年。其间,他在联合赔偿委员会参与了战后赔偿问题的相关工作,并曾出使欧洲、苏联、日本和菲律宾,还曾出席了1945年的波茨坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议。
在波茨坦会议之前,还发生了一个小插曲。古立克当时在柏林,误打误撞,他竟然到了纳粹德国最重要最隐秘的地方—希特勒的防空洞。他在防空洞搜索了一番,发现了希特勒的大量文件。古立克说:“这些东西太令我震惊了,都不敢用手去碰。因为这些东西包括对犹太人每天执行死刑后递交给希特勒的报告。其中一个报告结尾说:任务完成。”古立克发现的这些文件被送往纽伦堡,成为审判纳粹战犯的有力证据。
完成了这些任务,古立克准备返回纽约家中。就在他即将踏上火车的时候,国家预算局局长哈奥德·史密斯召回了他,让他帮助完成预算局战争总结。古立克编辑了这份很有价值的《美国战争档案》(1947 Record of The United States at War)。在最后一章,他有力抨击了当时流行的论调——在战争期间极权国家比民主国家更高效、反应更迅速。在古立克《二战的行政反思》中,也对这一问题有相应论述。
1946年,古立克终于回到纽约。从1947年至60年代早期,古立克把大部分精力花在了都市问题研究上。他始终把城市视为文明的中心。1950年,他被任命为纽约市政管理调查委员会主任,在这期间,古立克做了相当广泛和辛苦的研究。两年半之后,即1952年秋,古立克回到了公共行政研究所。但是,他没多长时间可以休整。1953年,在新当选的纽约市长罗伯特·瓦格纳(Robert F. Wagner)坚持下,他接受了一个由MCMS报告推荐的新设立的职位——城市行政官员。
古立克担任城市行政官员期间,在组织管理方面做出了相当大的努力。他拟定了城市各部门职能,说服市长设立了首席助理办公室,建立了一套市政管理报告的体制。但是,市长的政治算盘,同专家的科学建议并不一致。纽约市长瓦格纳,并不对古立克言听计从,古立克根据当时的政治和行政环境提出的有关行政改革的有些建议,被搁置一边。市长和政客们告诉古立克:古立克博士,你是个好人,但是你不一定非要掺和政治。在这种窘迫下,古立克上任两年便辞职了。
回到公共行政研究所之后,古立克在几个基金会的资助下,启动了一系列美国都市问题的研究,出版了几本著作。1961年,他在密歇根大学的系列讲课中提出了自己的观点,后来被编成《都市问题和美国观念》一书。在这期间,古立克还进行过美国对外政策研究。
火红的夕阳
20世纪60~70年代,尽管古立克已经年逾古稀,但是工作劲头几乎没有丝毫减弱。1962年,古立克当选为公共行政研究所的董事会主席,他还担任过纽约市宪章修改委员会委员、纽约市城市规划委员会主席、城市宪章模式委员会主席、市长过渡期(1965~1966)委员会委员、全国娱乐和公园协会理事,以及各种外国组织和国际组织的顾问等职。1957年,在政府事务研究所的委派下,古立克去了伊朗德黑兰;1959年,在世界银行的委派下,他又去了印度加尔各答;1960年,他去埃及研究埃及政府体制的变化。1961年,他受埃及邀请,去研究埃及政府计划和组织问题,并与密歇根大学的詹姆斯·波洛克(James Pollock)教授一道,进行社会主义政府加强计划和行政能力的调查。这次研究计划的细节考虑比较周全,例如包括了社会主义制度和伊斯兰教法律习俗的关系研究。古立克和波洛克在埃及期间,同政府的高层领导一起工作,对影响埃及政府和经济的主要问题进行分析,并给出了建议。尤其是在组织和控制公有企业方面,古立克警告埃及政府说,公有企业要想成功,必须依靠市场规则,而不是依靠政府拨款补助。1962年,古立克回国。此后的20年,古立克始终没有间断过有关公共管理的各种咨询服务。
1961年是一个标志。这一年,69岁的古立克辞去公共行政研究所所长一职,这标志着古立克时代已经告一段落。但是,古立克仍然是研究所董事会的主席,这标志着他的思想依然在照耀着后人。1982年,古立克90岁时,被授予公共行政研究所荣誉所长头衔。为表彰古立克为公共服务所做出的杰出贡献,各种组织给他颁授了一系列荣誉,其中包括:全国城市联盟颁发的杰出公民奖(the Distinguished Citizen Award)、美国公共行政协会(ASPA)颁发的25周年荣誉状暨德怀特·沃尔多奖(the Dwight Waldo Award)、国家公共行政学会(the National Academy of Public Administration)的杰出服务奖(the Distinguished Service Award)、地区规划协会颁发的国家计划奖(the National Planning Award)、政府研究协会颁发的格鲁恩伯格奖(the Gruenberg Award)。
1993年1月10日,在北卡罗莱纳州格林斯博罗(Greensboro, North Carolina)的疗养院里,卢瑟·古立克逝世,享年101岁。
古立克的继任者,后来的公共行政研究所主席和纽约市政行政官员莱尔·菲茨(Lyle C. Fitch)总结说,古立克的成就和他的影响力来自于他高贵的品质:①他的正直,来源于他的家庭的熏陶和他的传教士父亲在他成长阶段的影响;②深厚的公共行政方面的理论和实践基础,来源于大学和研究生阶段他对政治科学的专注,来源于他与市政研究局的合作,后者成为公共行政理论和实践的先驱;③他对其他社会科学以及自然科学的兴趣,特别是物理和数学;④他对改革的期望加上他对组织和组织行为的兴趣。这在很多有关组织、委员会的提议以及政策建言中都有体现。
卢瑟·古立克既是一位杰出的学者,也是一位公共管理践行者。他到处演讲,促成了众多有影响力的公共组织建立,并活跃于其中,诸如美国布鲁金斯学会、国际城市管理协会、公共行政情报交流所、美国公共行政协会、国家公共行政学会、国家计划协会,都有他的身影。他曾经说过,他是幸运的,历史给了他一个不可推卸的责任。他的著述并不多,但处处流露着真知灼见。他自己认为,他并不是一个学科理论的建树者,而是一个现实管理的跋涉者。他对自己评价道:“我主要的责任不在于发展一套完善的科学体系,而在于在政治上说服决策者们在政府管理上做出明智的进步的决定。”所以,他更乐于把自己的观点和想法用于实践,而不是去著书立说。我们现在能看到的,多数是他发表的演讲稿。1980秋,年近九旬的古立克还在为国家公共行政学会作题为《时间和公共行政》的演讲。即便是已经发表的文稿,也很少有严肃呆板的学究气,而倾向于开放随意的随笔。尽管古立克不重视写作,然而,从1920年他的博士论文开始,70年的学术生涯,已经积淀了厚重的贡献。1990年,德克萨斯A&M大学的名誉教授保罗·莱珀(Paul Van Riper)对古立克的文献进行过汇总统计,总数如下:大约20本书籍和研究报告,160篇发表的论文,250篇评论、演讲和建议稿,200多页他人转录的古立克口述的回忆录,大量的信件和部分诗歌,大量的便签、备忘录以及手稿,这些给公共管理留下了丰厚的遗产。
卢瑟·古立克(Luther Halsey Gulick, 1892-1993),在公共管理领域和组织理论领域,是一个传奇式的人物。在管理学科的发展史上,尤其是在管理过程学派的发展史上,古立克与英国学者厄威克齐名,常常被人们看做这一学派的第二代代表。在公共管理的学科建设上,古立克更是当之无愧的旗帜,被人们称为“公共行政的化身”(Dean of Public Administration)。
非凡的家族
古立克于1892年1月17日出生于日本大阪,父母同为传教士,古立克在他们的三个孩子中排行第二。
古立克家族是早期移民北美的欧洲人,他的家族具有荷兰血统,在1653年就来到北美。这个家族人才辈出,有学者、医生、科学家、教育家、作家、传教士、牧师。在小卢瑟出生之前,上溯三代都是传教士。
卢瑟的曾祖父彼得·古立克(Peter Gulick),于1828年作为一名长老会传教士来到夏威夷,在那里度过了他劳碌的一生。彼得有八个子女,除一个在十几岁时夭折外,其他七个成年后全部成为传教士。其中有一些在传教的同时还成为声名显赫的学者。小卢瑟的祖父与他同名,也叫卢瑟,不但传教,而且行医,后来在公共讲演、组织以及管理方面显示了出色的才能,致使他把大部分精力都投入到这些公共活动当中。在一定意义上,小卢瑟继承了他祖父的事业。
小卢瑟的父亲悉尼·古立克(Sidney Gulick)是一位学者型的传教士。他的母亲卡拉·梅(Cara May)是一名专业护士,娘家是加利福尼亚的一个银行家兼牧场主。悉尼·古立克在传教之外,还是一个天文学家、数学家和翻译家。对于大多数美国人来说,遥远的日本是一个陌生的国度,然而在这样的国度传播福音,正是传教士的使命。于是,就在美国海军准将马修·佩里在1854年以舰队打开闭关锁国的日本大门后不久,悉尼·古立克就来到这里。1888年,他作为美国外交使团的传教士来到日本,他不但学会了日语,而且把几部德语哲学著作翻译成日语。作为一个学者,他在日本的多所大学教授英语、自然科学和神学,并担任了同志社大学和京都帝国大学的神学教授。
在日本期间,悉尼·古立克了解并爱上了日本文化。1904年他离开日本回国,但他后来一直致力于促进美日之间的理解与友谊以及文化交流。1913年,他发起抗议加利福尼亚州的反亚裔法案,敦促种族平等。后来,悉尼·古立克发起美国儿童赠送日本儿童洋娃娃玩具的运动,让它们成为传递友谊的信使。总共12739只美国蓝眼洋娃娃被送到日本的学校,而且每个洋娃娃身上都附带一封表达友谊的信函。日本作为回应,为美国的每个州送去了58只布娃娃。这些日本布娃娃都穿着日本的传统服饰。悉尼·古立克还写了很多关于美日关系的书,其中包括:《日本的演变:社会和精神》(Evolution of the Japanese, Social and Psychic, 1903),《远东的危险:解读日俄战争的意义》(White Peril in the Far East: an Interpretation of the Significance of the Russo-Japanese War, 1905),《美日问题:东西方种族关系研究》(American Japanese Problem: a Study of the Racial Relations of the East and the West, 1914),《为和平而战:美国教会进取运动》(Fight for Peace: an Aggressive Campaign for American Churches, 1915),《全面的移民政策和计划》(Comprehensive Immigration Policy and Program, 1916),《加利福尼亚的日本人》(Japanese in California, 1921),《为了世界没有战争的基督徒圣战》(Christian Crusade for a Warless World, 1922),《理解日本:消除战争威胁的建议》(Toward Understanding Japan: Constructive Proposals for Removing the Menace of War, 1935)。
小卢瑟不仅与祖父同名,还与一个叔叔也同名。如果说他的祖父是卢瑟·古立克一世,那么他的叔叔就是二世。这位卢瑟·古立克二世是一名体育教育家。卢瑟二世排行第五,比他的兄长去过的地方更多,先后去过夏威夷、西班牙、意大利、日本等地。卢瑟二世曾经在奥柏林学院和萨金特体育学校学习体育教育,在纽约大学医学院学习医学,并于1889年获得医学博士学位。他曾在国际基督教青年会训练学校任体育部主任,并指导加拿大学员詹姆斯·奈史密斯(James Naismith)创造适合冬天的室内运动,篮球运动由此正式发明。如果说奈史密斯是篮球之父,那么卢瑟·古立克就是篮球之祖。卢瑟二世在1887~1890年任马萨诸塞州斯普林菲尔德学院体育系主任,1900~1903年任普拉蒂学院院长,1903~1908任纽约市公立学校体育主管,1908~1913年负责罗素·塞奇基金会的儿童卫生部。他还同妻子一道创办了营火少女团(Camp Fire Girls,即今天美国青年组织Camp Fire USA的前身),推动Boy Scout运动的兴起,创办男女孩子们的夏令营(Camp Timanous and Camp Wohelo)。这些组织和活动,从多方面促进了青少年的体育锻炼。
古立克家族值得一提的还有小卢瑟的姑妈弗朗西斯·朱厄特(Frances Gulick Jewett)。她写过一系列关于公共健康和卫生的书,许多年以后仍然是公共卫生的经典。
淘气的童年和好学的青年
卢瑟·古立克在日本生活了12年,在异国他乡度过了少年时代。他自幼调皮,乐于冒险,如果在中国,多半会把他当做多动症患者。但少年古立克很受家庭宠爱,那些被他的恶作剧折腾得哭笑不得的左邻右舍也没办法。少年古立克的大胆好奇和别出心裁在当地是十分出名的。他经常把自己弄得伤痕累累,有一次在试制火药时,差点儿烧着了自家的房子。这种乐于冒险的性格,在他成年后还有保留,古立克后来成为登山和游艇的爱好者,就来自童年的习惯。1904年,古立克的父亲要离开日本时,教区的长老对这位博学友善的好人依依不舍,但却对顽皮的小卢瑟撂下了一句话:“尽管我们对悉尼·古立克的离开十分遗憾,但他至少会带着小淘气鬼一块走。”
1904年,古立克离开日本来到美国。这一年,他在加利福尼亚的奥克兰度过,并进入当地公立学校学习。1905年,他们全家来到德国马尔堡,他的父亲在欧洲的很多大学一边学习一边讲演,古立克则进入当地一个职业高中。德国的教育有严格的划分,当学生读完小学时,他们就进行分类教育。学习好的学生进入文理学校初级阶段,继续读初中,读文理中学,读大学,甚至研究生,走高等教育路线;学习差一点的学生就进入职业学校或实科中学,接受技术教育,职业方向是蓝领工人。古立克在德国期间的学习成绩并不好,只能进入职业高中。即使在职业高中,大量的非正式课程作业他都做得很差。后来他才发现,他在学习上的问题,原因在于他弱视。他的阅读速度缓慢了一辈子,直至他退休,他都未能在阅读中找到乐趣。当然,影响古立克学习的还有语言障碍,一个来自柏林的邻居成为古立克的业余德语老师,说明他在学校中语言是跟不上的。也许正是学习上的原因,1906年,他从德国转学回到美国,来到奥克兰的外婆家,继续他的高中学业。少年古立克在回到奥克兰后,已经开始勤工俭学,在书店打过工,做过报纸投递员,而且他发现了一件奇怪的事情,他最信赖的顾客竟然是酒馆里的守门人和妓院中的妓女。
在奥克兰,古立克勤奋好学,成绩不错,获得了康涅狄格州莱克维尔市(Lakeville, Connecticut)的霍奇基斯学校(The Hotchkiss School)奖学金。这个学校是美国最有名也最难考取的私立寄宿学校之一。在霍奇基斯学校,古立克重点学习希腊语、拉丁语和数学,并加入了文学社,还担任学校辩论协会的会长(这个辩论社团至今具有国际一流水平,名闻遐迩)。当然,他更喜欢体育,加入了学校田径队,直到他的脚踝受伤,才使他不得不放弃了竞技运动方面的努力。他在霍奇基斯的表现非常好,不仅班级的一流学生名单中有他,学校的名誉册里也有他。
古立克从童年起就养成的“过度竞争”性格,在学校里不但没有收敛,反而进一步发展,他的自我张扬和对自己观点的坚持,使别人认为他“固执己见”,在辩论中的直言不讳咄咄逼人,使别人认为他缺乏教养。1910年夏,这个不知天高地厚的小伙子去自费旅游,作为一名甲板水手上船打工,乘一艘运送牲畜的轮船来到英格兰,骑着自行车游览了不列颠诸岛。然而,当他回到美国的时候,他才得知,由于他是个“捣乱分子”,学校中止了他的奖学金。这件事情对他的打击不小,自从他参加了全国统考并取得优异成绩之后,他决定再也不回霍奇基斯了,转而向俄亥俄州的奥柏林学院(Oberlin College)提出入学申请。最初,奥柏林学院只是以临时方式接受了他,然而在奥柏林学院读书的第一个学期,他就列入了优秀学生名单,并得到了完全认可。在奥柏林学院,古立克一边学习政治学,一边继续勤工俭学,他在一所传教士子女寄宿学校里洗过盘子,擦过地板,卖过杂志;策划过讲座和音乐会;给别人割过草坪;暑期在铁路做过路段工人,卖过铝盘,为墓地浇灌过水泥,在农场做过工,在女子夏令营当过游泳教练。1912年,他第一次涉足政治,为西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)总统所在的美国进步党组织了当地竞选运动。
1914年,古立克带着很多收获从奥柏林学院毕业,他获得政治学学士学位,并获得美国优秀大学生全国荣誉学会(Phi Beta Kappa)的会员资格。在奥柏林学院,古立克获得了很多,除了政治学专业知识外,他对科学和数学、讲演和辩论都有浓厚的兴趣,凡是校园的公共活动,他无一不是积极参与者。在这里,奠定了他人生的两大基础:在学术上,他有了自己的精神导师;在生活上,他与女同学海伦·斯威夫特缔结了婚约。古立克的精神导师是当时在奥柏林学院任教的政治学家、历史学家查尔斯·比耶德(Charles Austin Beard),在古立克的毕业典礼上,比耶德是演讲人。根据古立克的回忆,比耶德两眼炯炯有神,曾对人类的政治行为与美国历史做过精辟的分析,思想闪烁着革命的火花。而古立克未来的妻子海伦,也出生于传教士之家,古立克用三个词来形容她:聪明、漂亮、活泼。
从神学转向公共管理
作为世代传教士的后裔,古立克原本打算追随祖辈的足迹,成为一名传教士,所以,他大学一毕业,就上了奥柏林神学院,并于1915年获得哲学硕士学位。但是,比耶德的影响和哲学上的思考使他陷入了深深的思想困惑,他的思绪被包围在他称之为“不可知论的不确定性”(agnostic uncertainties)中无法自拔。这种思想上的挣扎最终导致了职业选择的重大变化。他不再继续他的传教士理想,而是转向公共行政。经过和未婚妻商谈,古立克渐渐相信,精神生活的本质不在于宗教信仰的表面形式,而在于对人类美德的实质推进。他信奉的“诚实正直为本、个人尊严、正义与人权、自我实现的机会、社会责任、圣保罗说的博爱、对高尚事业的无私奉献、对浩瀚宇宙的深深情怀”等基本价值观,同转换职业并不冲突。经过认真掂量,古立克认为,同神学相比,通过政治科学、社会服务和政府改革方面的工作,自己可以为人类做出更多的贡献。巧合的是,父子之间灵犀相通,他的父亲悉尼·古立克,在几乎相同的时间做出了类似的决定,放弃了传统的传教方式,开始为联邦教会参议会工作,以更好地为世界和平事业服务。
做出这一人生的重大选择后,卢瑟·古立克决定学习政治学,他向哥伦比亚大学提出了博士入学申请,并获得了政治科学和公共法学的奖学金。哥伦比亚大学的政治科学研究生院,正是古立克的精神导师比耶德当主管。1915年秋,古立克开始攻读博士学位。更重要的是,他开始接触著名的纽约市政研究局(New York Bureau of Municipal Research),并在其下属的培训学校接受公共服务课程培训。由此,古立克与该局结下了一生的情谊。这所培训学校成立于1911年,旨在为政府部门的工作人员提供专业培训。比耶德也为这所学校的发展做出了贡献,并在1917年离开哥伦比亚大学之后,开始主管这所培训学校。
在这之后,古立克一边读博一边在市政研究局兼职。纽约市政研究局并不是隶属于纽约市的机构,而是一个非营利组织,其主要职责是研究州与地方政府的相关问题。古立克作为市政研究局的职员,于1917年被指派参加马萨诸塞州的财政与预算改革委员会,并担任秘书职务。这一期间的工作经历为他日后的博士论文《马萨诸塞州预算的演变》(Evolution of the Budget in Massachusetts)提供了重要的素材,这篇论文于1920年由麦克米兰出版社出版。在市政研究局,古立克认识了时任研究局第一任局长的亨利·布鲁埃尔(Henry Bruere),以及刚从塔夫脱总统的经济和效率委员会结束工作的弗雷德里克·克利夫兰(Frederick A. Cleveland),还认识了大名鼎鼎的弗雷德里克·泰罗(Frederick Winslow Taylor)。
1917年4月6日,美国对德宣战,古立克志愿到空军服役,可惜由于视力欠佳被拒绝。尔后,他到了华盛顿,通过国防部顾问委员会的一个朋友的帮助,古立克进入了伦纳德·艾尔斯(Leonard Ayres)组织的总参谋部统计局(the Statistics Branch of the General Staff)工作,为政府部门提供关于战争耗费的数据。古立克和他的同事被授予上尉军衔,负责从所有可能的来源收集信息,统计和分析美军的战争消耗,每周为总统、国务卿以及其他高层领导人提交报告,供高层决策参考,古立克具体负责人力方面的统计。这些工作,奠定了古立克后来研究公共管理的基础。
1919年初,古立克退役,比耶德任命古立克为市政研究局下属的培训学校校长。1920年,古立克经过多年“兼职读博”,拿到了博士学位。在比耶德的领导下,市政研究局于1921年重组为国家公共行政研究所(the National Institute of Public Administration,由于受纽约州法律限制,1931年该研究所再次重组的时候,“国家”二字被删掉)。不久,比耶德辞职,刚刚30岁的古立克被任命为研究所所长。此后,这个研究所成为古立克最主要的阵地,如果加上他中间为联邦政府和纽约市政府工作的几次短暂离开时间,古立克在这个研究所所长的位置上总共干了40年。
纽约市政研究局曾经以人事、预算和组织为基础,进行过多项公共管理方面的研究和咨询,后来的国家公共行政研究所保持并发扬了这一传统,在诸如公共健康、法律实施、预算、税收和社会服务等领域,都有相关专家在这里进行政策研究工作。古立克在任所长期间,获得了广泛的好评。这种声誉一方面是来自他对行政研究所的出色领导,另一方面也是更重要的方面来自于他个人的相关研究。例如,古立克对纽约州老年人养老金和社会安全的研究,让时任纽约州州长的小罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)注意到了古立克。古立克在1980年写的《时间和公共行政》(Time And Public Administration)中说,他一直保留着罗斯福州长在签署完养老金法案之后送给他的钢笔。在古立克的领导下,公共行政研究所不断扩大研究范围,在随后的20年中对美国许多州展开行政研究,包括马萨诸塞、纽约、弗吉尼亚、南达科他、特拉华、田纳西、新泽西、密歇根、缅因等州。
在古立克负责公共行政研究所期间,他任命威廉·摩西(William M. Moshe)博士主管培训学校。在比耶德的建议下,培训学校给学生的调查培训中增加了系统演讲和讨论课程,培训学校的影响力也与日俱增,逐渐被哥伦比亚大学、纽约大学、芝加哥大学以及其他大学正式承认,并且定期安排交换生。但是,日益增加的学校运行费用成为一大难题。这时,发明家兼商人乔治·麦克斯韦尔(George Maxwell)正在捐资办学,他为雪城大学(Syracuse University,也称锡拉丘兹大学)筹建公民学校提供了充足的资金支持。古立克经过协商,将培训学校连带注册学生一并转移到雪城大学,并于1924年以培训学校为核心在雪城大学成立了麦克斯韦尔公民与公共事务学院(Maxwell School of Citizenship and Public Affairs),由威廉·摩西担任院长。这也是美国第一家授予公共管理硕士学位(MPA)的院校,此后,公共管理教学与研究在美国如雨后春笋发展起来。
事业的巅峰
古立克担任公共行政研究所所长后,不仅管理任务繁重,而且各种社会兼职头衔也接踵而来。他在这一阶段兼任了政府研究协会(the Governmental Research Association)主席、纽约税务与节俭委员会(New York Taxation and Retrenchment Commission)研究指导、国家税务协会税法模式委员会(the National Tax Association’s Committee on a Modal Tax Law)委员等职。尽管事务繁忙,但古立克始终没有放松自己的学术研究。1937年,古立克和厄威克合编的《管理科学论文集》,成为这一时期管理学理论的标志性著作。
1931年至1942年间,古立克担任了哥伦比亚大学市政科学与行政学的伊顿教授(Eaton Professor)。1932年,古立克出版了他的第二本书《殖民城市的现代政府》(Modern Government in a Colonial City)。这部著作被人们看作是古立克研究重心发生转移的一个标志。此前,古立克的研究课题主要集中在公共财政方面,特别是预算、税收、教育的财政支持以及联邦、州和市之间的财政关系;此后,古立克转向政府组织设计的研究,以及组织理论的普遍原理研究,并向政治学和社会学扩展,奠定了他在管理过程学派发展中的学术地位。1933年,古立克被任命为社会科学研究委员会公共服务人才调研分会(the Social Science Research Council’s Commission of Inquiry on Public Service Personnel)的秘书兼主任。在这一年,古立克不仅将他的市政改革建议应用到州政府中,还在《年报》上发表了《政治、行政和“新政”》(Politics, Administration and the ‘New Deal’)。在这篇文章里,古立克把行政改革方案提到国家与联邦政府的高度,论述行政改革的必要性。
在20世纪30年代,古立克主持了众多的研究项目。此前他已经成为预算和财政方面的专家,此后他把精力放在计划和人事方面。30年代中期,古立克主持了一项由社会科学研究委员会资助的公共人事和市政服务研究。1935年,古立克写出了《更好的政府人事》(Better Government Personnel)以及其他一系列关于专业化、培训、公务员选拔制度的文章。
古立克最重要的职务是从1936年开始的,这一年,他被任命为总统行政管理委员会(the President’s Committee on Administrative Management)委员,同时被任命的还有著名公共行政专家路易斯·布朗洛(Louis Brownlow)和政治思想学者查尔斯·梅里亚姆(Charles Merriam),他们共同组成了“三人委员会”。因为当时罗斯福正在推行他的新政,政府需要一个良好的管理系统,而美国以往的“守夜人”政府面临着应对萧条的巨大挑战。古立克后来说:时代需要一些学者来教这些官员如何进行预算,如何进行系统的人事管理。但是,古立克此时事务缠身,无暇他顾。他手头上有许多需要他操心的事务,其中最主要的一项工作是纽约州评议委员会让他主持的一项关于教育政策和财政开支的调研,当时已经进行了三年之久。当罗斯福总统致电古立克告知这一总统任命时,古立克尚未理解这一任命的重大意义,他拿起学者派头告诉罗斯福,他正忙着纽约州的这项研究。结果,罗斯福很严肃地对他说:“卢瑟,你不能向美国的总统说不。”这时,古立克才感到这一关系新政前景和联邦政府重大变革的任命分量之重。但是,作为一个学者,他要对纽约州有所交代。于是,古立克同纽约州评议委员会协商,达成了谅解协议,同意古立克在完成教育政策研究的同时出任总统行政管理委员会委员。
1937年1月,总统行政管理委员会向总统提交了一份对联邦政府有着深远影响的报告,即PCAM报告(Report of the President’s Committee on Administrative Management),史称布朗洛报告。这一报告对以后联邦政府行政部门的巨大变化产生了深远影响,不但引导着此后的政府改组,而且极大地改变了联邦政府的运行方式。报告的递交以及在国会讨论过程中的折冲樽俎,让古立克记忆犹新。关于养老金和社会救济法案的细节讨论一节,他回忆说:
1937年1月,布朗洛、梅里亚姆和我完成了关于政府行政管理改革的研究报告并提交给罗斯福总统。之后他把报告交给国会。几个月后国会开始了对报告的繁琐的听证,一直拖延了整个夏季。不巧的是,布朗洛和梅里亚姆都赴巴黎开会去了,只留下我和乔·哈里斯(Joe Harris)在华盛顿,来与国会就政府改组法案进行辩论、斡旋。三人委员会中只有我一个人在家,我和总统开了许多次会,围绕提高国家行政效率讨论三人委员会的报告。在谈到养老金和失业救济法案时,我们的技术专家组得出一个结论:为了提高效率,没有必要为每位公民设立账户。我把这个观点汇报给总统,以及弗兰克·贝恩(Frank Bane)、奥瑟·奥特迈耶(Arthur Altmeyer)、哈里·霍普金斯(Harry Hopkins)等人。总统问了我很多问题,然后离开了一会。很显然,刚才的建议让他感到不快。几天后,总统把我叫到他房间,当时他正在床上吃早餐。他让我重述一下上次的提议,然后说:“在你刚才的论述中我没有发现任何纰漏,但是你所得出的结论彻底错了。设立账户的目的并不是为了计算我们的收支,而是为了在我卸任总统之后,共和党人不会废止我们的新的政府体制。他们是绝不敢注销几百万人的个人储蓄账户的。你的建议在美国行不通!” 我恍然大悟,他的推理不仅具有政治眼光,而且还考虑了公民的心理可接受程度。
这个旨在强化政府功能、扩张行政权力的报告,经过国会马拉松式的听证,最终于1939年4月30日通过了《政府改组法》。这一法案奠定了总统调整行政机构、建立幕僚班子的法律基础。此后,罗斯福按照这一法案,接连向国会提交了四份大规模的改组计划,有力地保证了新政的实施和战时的政府运作。而古立克在类似于养老金账户讨论的不断摸索中,也认识到国家行政管理不能仅仅从效率角度衡量,必须从政治和社会角度考虑。
古立克给纽约州评议委员会的教育报告,也于1939年最终完成了。这一报告是20世纪30年代美国教育领域的最重大成果之一。这项研究报告令很多大学向古立克提出了邀请,甚至去做院长。如果时局不变化,古立克倒有可能接受邀请,但是,亚洲的战争正在升级,欧洲上空战云密布,参加过第一次世界大战的古立克,这时密切关注着世界局势,在卡内基国际和平基金会的资助下,他去了华盛顿,准备为全面爆发的反法西斯战争做出自己的贡献。刚开始,他在新组建的国家资源计划委员会做项目协调工作,后来随着战争的升级,他成为财政部和军事部的部长顾问,除此之外,他还对各种战时机构提供过组织上和政策上的咨询。
古立克自己回忆说,1938年,他已经确信战争即将来临。卡内基国际和平基金会的理事弗雷德里克·凯普尔(Frederick Kepple)同意资助古立克到华盛顿帮助备战。有了在第一次世界大战中的经验,特别是认识到战争对民生和经济的影响,所以,他到军工生产部做组织计划主任。古立克的组织管理和计划预算知识,使他能够娴熟地进行生产方面的调度安排,他根据自己的研究,告知罗斯福总统和经济指挥部扩大铝、合成橡胶和其他战略物资的生产,以支持战争的进行,推进国内经济的复苏。古立克最后总结到,长期的计划是取得战争最后胜利的重要前提条件。
除直接服务于战争外,古立克还在预算局任职,专管小型企业的重建工作。在二战期间和战后初期,古立克兼任过众多职务,他组建了美国内部事务协调办公室教育咨询委员会,并担任主任一职;还是美国商业部咨询委员会的委员;曾担任过对外救济与恢复工作处的参谋;担任过联合国救济与复兴署秘书处的代理秘书长。他还在白宫参谋机构作为行政事务助理工作了一年。其间,他在联合赔偿委员会参与了战后赔偿问题的相关工作,并曾出使欧洲、苏联、日本和菲律宾,还曾出席了1945年的波茨坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议。
在波茨坦会议之前,还发生了一个小插曲。古立克当时在柏林,误打误撞,他竟然到了纳粹德国最重要最隐秘的地方—希特勒的防空洞。他在防空洞搜索了一番,发现了希特勒的大量文件。古立克说:“这些东西太令我震惊了,都不敢用手去碰。因为这些东西包括对犹太人每天执行死刑后递交给希特勒的报告。其中一个报告结尾说:任务完成。”古立克发现的这些文件被送往纽伦堡,成为审判纳粹战犯的有力证据。
完成了这些任务,古立克准备返回纽约家中。就在他即将踏上火车的时候,国家预算局局长哈奥德·史密斯召回了他,让他帮助完成预算局战争总结。古立克编辑了这份很有价值的《美国战争档案》(1947 Record of The United States at War)。在最后一章,他有力抨击了当时流行的论调——在战争期间极权国家比民主国家更高效、反应更迅速。在古立克《二战的行政反思》中,也对这一问题有相应论述。
1946年,古立克终于回到纽约。从1947年至60年代早期,古立克把大部分精力花在了都市问题研究上。他始终把城市视为文明的中心。1950年,他被任命为纽约市政管理调查委员会主任,在这期间,古立克做了相当广泛和辛苦的研究。两年半之后,即1952年秋,古立克回到了公共行政研究所。但是,他没多长时间可以休整。1953年,在新当选的纽约市长罗伯特·瓦格纳(Robert F. Wagner)坚持下,他接受了一个由MCMS报告推荐的新设立的职位——城市行政官员。
古立克担任城市行政官员期间,在组织管理方面做出了相当大的努力。他拟定了城市各部门职能,说服市长设立了首席助理办公室,建立了一套市政管理报告的体制。但是,市长的政治算盘,同专家的科学建议并不一致。纽约市长瓦格纳,并不对古立克言听计从,古立克根据当时的政治和行政环境提出的有关行政改革的有些建议,被搁置一边。市长和政客们告诉古立克:古立克博士,你是个好人,但是你不一定非要掺和政治。在这种窘迫下,古立克上任两年便辞职了。
回到公共行政研究所之后,古立克在几个基金会的资助下,启动了一系列美国都市问题的研究,出版了几本著作。1961年,他在密歇根大学的系列讲课中提出了自己的观点,后来被编成《都市问题和美国观念》一书。在这期间,古立克还进行过美国对外政策研究。
火红的夕阳
20世纪60~70年代,尽管古立克已经年逾古稀,但是工作劲头几乎没有丝毫减弱。1962年,古立克当选为公共行政研究所的董事会主席,他还担任过纽约市宪章修改委员会委员、纽约市城市规划委员会主席、城市宪章模式委员会主席、市长过渡期(1965~1966)委员会委员、全国娱乐和公园协会理事,以及各种外国组织和国际组织的顾问等职。1957年,在政府事务研究所的委派下,古立克去了伊朗德黑兰;1959年,在世界银行的委派下,他又去了印度加尔各答;1960年,他去埃及研究埃及政府体制的变化。1961年,他受埃及邀请,去研究埃及政府计划和组织问题,并与密歇根大学的詹姆斯·波洛克(James Pollock)教授一道,进行社会主义政府加强计划和行政能力的调查。这次研究计划的细节考虑比较周全,例如包括了社会主义制度和伊斯兰教法律习俗的关系研究。古立克和波洛克在埃及期间,同政府的高层领导一起工作,对影响埃及政府和经济的主要问题进行分析,并给出了建议。尤其是在组织和控制公有企业方面,古立克警告埃及政府说,公有企业要想成功,必须依靠市场规则,而不是依靠政府拨款补助。1962年,古立克回国。此后的20年,古立克始终没有间断过有关公共管理的各种咨询服务。
1961年是一个标志。这一年,69岁的古立克辞去公共行政研究所所长一职,这标志着古立克时代已经告一段落。但是,古立克仍然是研究所董事会的主席,这标志着他的思想依然在照耀着后人。1982年,古立克90岁时,被授予公共行政研究所荣誉所长头衔。为表彰古立克为公共服务所做出的杰出贡献,各种组织给他颁授了一系列荣誉,其中包括:全国城市联盟颁发的杰出公民奖(the Distinguished Citizen Award)、美国公共行政协会(ASPA)颁发的25周年荣誉状暨德怀特·沃尔多奖(the Dwight Waldo Award)、国家公共行政学会(the National Academy of Public Administration)的杰出服务奖(the Distinguished Service Award)、地区规划协会颁发的国家计划奖(the National Planning Award)、政府研究协会颁发的格鲁恩伯格奖(the Gruenberg Award)。
1993年1月10日,在北卡罗莱纳州格林斯博罗(Greensboro, North Carolina)的疗养院里,卢瑟·古立克逝世,享年101岁。
古立克的继任者,后来的公共行政研究所主席和纽约市政行政官员莱尔·菲茨(Lyle C. Fitch)总结说,古立克的成就和他的影响力来自于他高贵的品质:①他的正直,来源于他的家庭的熏陶和他的传教士父亲在他成长阶段的影响;②深厚的公共行政方面的理论和实践基础,来源于大学和研究生阶段他对政治科学的专注,来源于他与市政研究局的合作,后者成为公共行政理论和实践的先驱;③他对其他社会科学以及自然科学的兴趣,特别是物理和数学;④他对改革的期望加上他对组织和组织行为的兴趣。这在很多有关组织、委员会的提议以及政策建言中都有体现。
卢瑟·古立克既是一位杰出的学者,也是一位公共管理践行者。他到处演讲,促成了众多有影响力的公共组织建立,并活跃于其中,诸如美国布鲁金斯学会、国际城市管理协会、公共行政情报交流所、美国公共行政协会、国家公共行政学会、国家计划协会,都有他的身影。他曾经说过,他是幸运的,历史给了他一个不可推卸的责任。他的著述并不多,但处处流露着真知灼见。他自己认为,他并不是一个学科理论的建树者,而是一个现实管理的跋涉者。他对自己评价道:“我主要的责任不在于发展一套完善的科学体系,而在于在政治上说服决策者们在政府管理上做出明智的进步的决定。”所以,他更乐于把自己的观点和想法用于实践,而不是去著书立说。我们现在能看到的,多数是他发表的演讲稿。1980秋,年近九旬的古立克还在为国家公共行政学会作题为《时间和公共行政》的演讲。即便是已经发表的文稿,也很少有严肃呆板的学究气,而倾向于开放随意的随笔。尽管古立克不重视写作,然而,从1920年他的博士论文开始,70年的学术生涯,已经积淀了厚重的贡献。1990年,德克萨斯A&M大学的名誉教授保罗·莱珀(Paul Van Riper)对古立克的文献进行过汇总统计,总数如下:大约20本书籍和研究报告,160篇发表的论文,250篇评论、演讲和建议稿,200多页他人转录的古立克口述的回忆录,大量的信件和部分诗歌,大量的便签、备忘录以及手稿,这些给公共管理留下了丰厚的遗产。